О реформе энергетики "Профиль" побеседовал с руководителем Федеральной службы России по тарифам Сергеем Новиковым.
- Сергей Геннадьевич, как вы оцениваете ситуацию в отечественной электроэнергетике на завершающем этапе энергореформы? Что сделано и что еще предстоит сделать?
- Завершается определенный структурный этап энергореформы, но не всего комплекса преобразований, который идет в экономике в целом и в электроэнергетике в частности. Есть целый набор блоков, на которые еще придется давать ответы, или ответы даны, но их, с течением времени, с развитием ситуации как внутри страны, так и в глобальном масштабе, придется модифицировать.
Теперь о том, что предстоит сделать. Предстоит построить или, скорее, достроить нормальную систему развития электроэнергетики. Во-первых, меняется весь набор управленческих и правовых инструментов. В том числе и государственных. Они придут на смену административному ресурсу и корпоративным отношениям, которые были в рамках одного холдинга - РАО ЕЭС.
Во-вторых, меняется набор инструментов управления текущим функционированием. Никто же не отменит зиму и прохождение осенне-зимнего максимума. Помимо масштабных проблем, связанных с развитием энергетики в целом, будут возникать вопросы, касающиеся каждого потребителя, связанные с надежностью и бесперебойностью энергоснабжения. Это одна из главных причин, почему образовано Минэнерго. Все эти вопросы придется "достраивать".
От управления развитием и текущего функционирования переходим к третьему блоку - регуляторике. Я не имею в виду только тарифы и ценообразование. Это, скорее, правила поведения, правила игры участников рынка электроэнергетики. Данное направление также необходимо достраивать. Придется вносить изменения в уже принятые решения и документы по правилам оптового рынка электроэнергии, придется модифицировать правила розничного рынка, правила взаимодействия между оптовым и розничным рынком. В качестве примера можно привести рынок энергомощности, которого пока нет. Сейчас идет его обсуждение. Согласование с точки зрения текстов документов будет к осени текущего года.
Отдельный вопрос - сетевые компании и целый блок вопросов, связанный с их функционированием, развитием, их будущими инвестиционными программами, системой регулирования по отношению к ним, системой взаимоотношения между ними и потребителями. Та же самая проблема технологического присоединения.
- То есть с ликвидацией РАО ЕЭС рыночные и структурные преобразования в отрасли не закончатся?
- Конечно, нет. Структуры, которые выделены, те же самые генерирующие компании, будут жить своей жизнью в рынке. Пойдут процессы слияния, поглощения, разделения, будут меняться собственники.
Будут ли изменения в структуре сетевых компаний? Конечно, будут. Количество таких компаний за последние годы увеличилось в сотни раз. Не километров проводов, а юридических лиц. С учетом тех особенностей, тех новых правил, которые появились на сегодня, очень многие энергетические сетевые активы, которые раньше функционировали в режиме внутрицеховых подразделений на предприятиях, сейчас выделяются, образуя отдельные юридические лица. Они становятся самостоятельными игроками на рынке сетевых услуг в конкретном регионе. Это может иметь смысл, если у предприятия есть не только собственное потребление, которое обеспечивается транспортировкой или передачей энергии по этим сетям, но и какой-то набор потребителей - субабонентов, получающих электроэнергию через сети данного предприятия. Помимо предприятий, оформляющих свои ведомственные сети как отдельные юридические лица, в данном процессе участвуют физические лица. Граждане, построившие коттеджные поселки с собственными подстанциями, собственными линиями электропередачи, тоже оформляют их как обычно функционирующее юридическое лицо в электроэнергетике. С соответствующими разрешениями. Получают тарифы и поставляют электроэнергию субабонентам через свои сети.
До реорганизации количество сетевых компаний было 3-5 в регионе. Затем, два года назад, когда произошло разделение компаний по видам бизнеса, их число увеличилось до 30-50. Сейчас, с учетом того, что я сказал выше, их число на уровне одного среднего региона возросло до 300.
- Данная реформа вообще, и ликвидация РАО ЕЭС в частности, вызывала и продолжает вызывать массу вопросов. Во многих других отраслях государство, как сейчас говорят, "возвращается", создавая госкорпорации практически министерского уровня и масштаба. А в такой важнейшей отрасли, как электроэнергетика, проводит другую политику. С чем это связано и не приведут ли данные преобразования к энергетическому хаосу?
- Есть ли риски? Конечно, есть. Оставляя все как есть, мы точно будем их иметь.
Давайте посмотрим на другие отрасли. Например, нефтяную. Государство перестало регулировать цены на нефтепродукты. Структурные преобразования в ней произошли достаточно давно. Однако это не привело к прекращению добычи и транспортировки нефти в стране, к прекращению производства нефтепродуктов, закрытию сбытовых организаций. Да, изменилась структура собственников и добычных предприятий, нефтеперерабатывающих заводов и, к примеру, нефтебаз, поменялись собственники заправочных станций. Но от этого их не стало меньше. Таким образом, весь набор преобразований, связанных с децентрализацией, который был проведен в нефтяной отрасли, не привел к ее кризису. Все ли сделано идеально и почему цены на нефтепродукты у нас иногда выше, чем в странах-импортерах, или сравнимы с европейскими - это другой вопрос.
Относительно цен - это вопрос той самой регуляторики, включающий в себя не собственно ценообразование с директивным установлением цен, а весь набор инструментов налоговой политики, налогово-амортизационной политики, бюджетной политики, инвестиционной политики, вопросы технического регулирования. По нефтяной отрасли естественно-монопольная сфера сегодня - 4% в цене нефтепродукта. Это труба: "Транснефть" и "Транснефтепродукт". Вот, собственно, и "все естественно-монопольное" в этой сфере. Это, если строго следовать нормам права, имея в виду то, что относится к сфере закона "О естественных монополиях" и к нашей компетенции в этой части, - магистральный транспорт нефти и нефтепродуктов. Нужно ли при этом достраивать систему влияния на всю отрасль, включая ценовые параметры розничного рынка? С нашей точки зрения, да, нужно. Нужно ли это делать путем прямого директивного ограничения цен? Нам кажется, что нет. Не все инструменты на сегодня в данной ситуации использованы, прежде всего инструменты антимонопольного регулирования.
Возвращаясь к теме о будущем электроэнергетической отрасли, по аналогии с приведенным выше примером скажу, что ответы на разные части вопроса - возможна ли "децентрализация" в электроэнергетике и что будет с ценами (не тарифами) - разные.
Можно ли так делать? Пример из другой отрасли показывает: да, возможно. Весь мир идет по аналогичному пути. По-разному. В электроэнергетике, к сожалению, сегодня нет таких моделей, которые мы могли бы скопировать под кальку. Я имею в виду преобразования в той же электроэнергетике. Есть иная модель в Евросоюзе. Несколько другие принципы в Южной Америке. Но в принципе все похоже. Наше главное отличие в том, что никто еще в такие короткие сроки такого рода рыночных преобразований, с введением других систем управления и регулирования, не проводил. Если ЕС, занимаясь данными преобразованиями 25 лет, еще 4 года назад значительно опережал то, что происходило у нас, то сегодня по ряду сюжетов мы вполне можем делиться с ними опытом. Был проведен колоссальный набор очень непростых преобразований. Не всегда законченных. Я уже говорил. Придется достраивать целый блок управленческих инструментов, снимать ряд уже понятных вопросов и нестыковок, но в принципе мы движемся тем же путем, что и весь мир.
- Теперь давайте поговорим о тарифах. Утверждается, что благодаря реформе и приходу в отрасль многочисленных частных инвесторов в ближайшие годы произойдет увеличение генерации и на рынке появится конкуренция, в результате которой произойдет снижение тарифов для потребителей. Однако опрошенные нами эксперты говорят об обратном. В частности, они ожидают рост тарифов в европейской части России более чем в 2,5 раза в 2011-2012 годах, а в Сибири - в 2014-2015-х. Другие, после снятия всех ограничений и создания полноценного рынка электроэнергии, прогнозируют тарифную стоимость $85-95 за мегаватт-час. Прокомментируйте, пожалуйста, данные утверждения.
- Если говорить про 2011 год, то ответ на этот вопрос достаточно простой. У нас на сегодня принята система, при которой бюджет формируется на плановый период - три года. Соответственно в рамках этого процесса, еще до внесения документа в Госдуму, составляют прогноз социально-экономического развития на 2009 год и плановый период до 2011 года. Он является публичным, и все цифры по основным отраслям, включая электроэнергетику, опубликованы. Отдельно - по регулируемым позициям и отдельно - по средневзвешенным позициям с учетом либерализации рынков электроэнергии и мощности.
В целом по стране действительно будет рост. Средневзвешенная цена с учетом либерализации, по прогнозной оценке, в 2011 году будет примерно в 1,8 раза выше, чем в 2008 году. Может ли ситуация развиться так, что цена увеличится не в 1,8, а в 2-2,5 раза? Может. Такая ситуация может развиться по целому ряду причин. Первое - это неучтенный набор параметров внешнего характера, имея в виду глобальный контекст, включающий в себя удорожание как топлива, так и тех позиций, которые влияют на продукцию энергомашиностроения и которые мы не планировали. И второе - это недостаточное внимание к набору регуляторных процедур, которые могут сдержать рост цен. Мне кажется, что развитие ситуации при должном внимании к ней является вполне управляемым и к непредсказуемым ценовым последствиям не приведет.
- В случае значительного повышения стоимости электроэнергии, вырабатываемой на частных электростанциях, ее потребители вынуждены будут либо закладывать эти затраты в стоимость своей продукции, что сделает многие отрасли полностью неконкурентоспособными, либо переходить на энергосберегающие технологии, во что слабо верится. Если отечественный станочный парк обновляется по 2-2,5% в год, о какой перестройке целых производств может идти речь? Вопрос в этой связи следующий: тарифная политика учитывает возможное развитие ситуации в этом ключе?
- Здесь могу сказать только то, что говорят эксперты, и никаких других цифр, наверное, нет. Речь идет о разнице в энергоемкости или точнее - электроемкости ВВП. Мы на единицу продукции потребляем в разы больше энергии, чем наши партнеры-конкуренты из других стран. Если говорить с этой точки зрения, то: а) определенный запас у нас есть; б) его уменьшение является правильным, поскольку это действительно приводит к снижению энергоемкости и повышению эффективности энергопотребления.
Я бы не ставил вопрос таким образом, что если электроэнергия завтра на столько-то подорожает, то ровно на столько же мы станем плохо жить. Нет такой прямой связи. Это хорошо видно, если посмотреть на реальные размеры платежей за те или иные виды товаров и услуг. Зачастую вопросы, связанные со стоимостью электроэнергии, почему-то политизируются, хотя реально имеют существенно меньшее политическое значение.
Как показывает опыт всех лет, на протяжении которых проходит реформа, представители крупного бизнеса, а это подавляющая часть отечественной промышленности, прекрасно понимают, что происходит. Они имеют представление обо всех ценовых трендах, которые есть в мире и в Российской Федерации. И не только по электроэнергии, но и по всем другим энергоносителям, по стоимости металлов, по стоимости изделий. Они имеют возможность содержать квалифицированные штаты энергетиков, технологов, "технарей", экономистов и финансистов, чтобы налаживать реальные системы управления собственными издержками.
Следует также заметить, что те изменения, которые происходят сейчас, не происходят одномоментно. Они плавно идут на протяжении последних пяти лет. Дискуссии, и что еще важнее - прямое участие представителей отечественной промышленности и крупного бизнеса, в формировании правил рынков электроэнергии являются постоянной практикой. Более того, в той конфигурации управления оптовым рынком, которая сегодня формируется, есть вообще отдельная палата потребителей. В ней при принятии отдельных решений по модификации правил потребитель имеет право высказать свое мнение по этому поводу. Ну и, наконец, можно констатировать, что эта категория потребителей первой оснастилась приборами учета, с тем чтобы минимизировать издержки. Благодаря приборам потребители смогли прежде всего контролировать деятельность сбытовых компаний - поставщиков электроэнергии. Контроль позволяет исключить манипулирование объемами и отклонение по ценам. Каждые сутки в часовом режиме отличаются довольно сильно.
Кроме того, научившись управлять собственными издержками, многие из этих потребителей организовали отдельные сбытовые компании, которые стали предлагать услуги по поставкам электроэнергии и другим потребителям.
Резюмируя все вышесказанное, следует отметить: с одной стороны, у обозначенной категории потребителей есть время, есть все необходимые ресурсы, чтобы быть в курсе, быть участниками прогнозирования, быть соразработчиками тех правил игры, которые сегодня формируются для рынка. С другой стороны, они имеют возможность делать из всего происходящего необходимые выводы и выстраивать собственную политику перевооружений и модернизаций, переходить на другую квалификацию маркетинга, с тем чтобы соответствовать меняющимся реалиям современной жизни.
- С крупным бизнесом и флагманами отечественной промышленности понятно. Выдержит ли реформу малый и средний бизнес?
- Всегда есть категория потребителей, которая является наиболее уязвимой. В мировой практике к такой категории в первую очередь относится население, а также - предприятия малого бизнеса, могут относиться бюджетные учреждения.
Если говорить о малом бизнесе, небольших предприятиях, то здесь, конечно, проблем на сегодня больше. Но я не стал бы сводить их все исключительно к ценам на электроэнергию. У них существенно больше проблем и неопределенности в других сферах. С основными фондами, с арендуемыми помещениями и много еще с чем, в том числе и с платой за присоединение, а не с тарифами.
- А что будет с тарифами для населения?
- Поставки населению - социально значимая позиция. Пока в этом сегменте не предполагается, что будет либерализация и соответственно - неконтролируемые изменения цен на электроэнергию для населения. Такая картина будет примерно до 2014-2015 годов. Будет ли что-то меняться по отношению к поставкам и ценообразованию электроэнергии, поставляемой для населения? Я думаю, что точно должно меняться. Я уже говорил в начале нашего разговора о том, что по целому ряду вопросов, которые были уже решены, необходимо будет либо достраивать рынки, либо менять, модифицировать те правила и положения, которые были приняты. Если говорить о розничных рынках и поставках населению, то здесь несколько ключевых сюжетов. Первое - нужно расширять права населения как потребителя. В нескольких регионах уже есть опыт, когда сбытовые компании предлагают потребителю (населению) несколько тарифных планов. В зависимости от того, какой прибор учета у потребителя имеется. Это либо обычный тарифный счетчик, либо двухтарифный счетчик (день-ночь), либо трехтарифный счетчик (пик - утро, примерно с 7.00 до 10.00 и вечер с 19.00 до 23.00, дневной полупик и ночной "провал"). Здесь имеет смысл, и мы это будем делать, несколько поменять правила розничных рынков. Эти изменения должны обязывать региональные органы регулирования утверждать такие тарифные планы, чтобы сбытовые компании поставляли в обязательном порядке потребителю (населению) электроэнергию по тому тарифному плану, который он выберет, при наличии у него соответствующего счетчика. Это даст реальную экономию. По Москве, насколько я помню, 42 копейки составляет в ночное время тот тарифный план, который действует сегодня при трехтарифной поставке, при стоимости электроэнергии больше двух рублей в дневное время. Практика показывает, что можно серьезным образом экономить, если дифференцировать нагрузку по часам.
- Как будут регулировать тарифы электроэнергии, производимой на станциях с различными видами топлива? Какая-то дифференциация регулирования будет проводиться или это все должна "невидимая рука рынка" расставить на свои места?
- Сегодня этот вопрос в значительной степени дискуссионный. Несколько лет назад было два метода регулирования. Это либо затраты-плюс, либо индексация. Индексация тарифа, который был установлен в предыдущие годы с учетом, например, плановых цифр по прогнозу, по индексам цен производителей, и в том числе с учетом индекса потребительских цен. Ну и конечно, с учетом коррекции тех позиций, которые меняет государство. Например, размер налога. Или какой-то входной ресурс: скажем, цена на газ растет быстрее, чем инфляция, и это решение государства, то это мы учитывали в прямом виде. Такую коррекцию мы всегда производили.
Такие решения приводили к тому, что у нас фактически была дифференциация по цене генерации для станций, работающих на разном топливе. Она была не только по этой причине. Не только потому, что газ существенно дешевле, чем тот же самый мазут, но и с учетом износа и современности оборудования на каждой конкретной станции. Тариф был выше на тех станциях, где расходы и, соответственно, затраты на производство киловатт-часа были существенно выше. И наоборот.
Принятие правил рынка для всех производителей несколько по-другому выстраивает систему ценообразования.
Что мы имеем на сегодняшний день? 100% регулирования мощности. Пока рынка мощности нет. Его запуск планируется во второй половине текущего года. Станции фактически получают гарантированную оплату всех условно-постоянных затрат. С 2006 года действует рынок электроэнергии. Станции конкурируют на рынке или выставляют ставку за производимую электроэнергию, исходя из переменных издержек, которые прежде всего связаны с ценой на используемое топливо.
Если говорить о преференциях, то пока мы как государство регулируем мощность - определенные преференции имеют атомные станции и гидрогенерация. Они обусловлены целым рядом решений правительства, которые нам позволяют, а где-то предписывают, в отличие от тепловой генерации, учитывать целый ряд затрат или расходов, например, относя их на себестоимость. Целый ряд инвестиционных ресурсов и программ мы включаем в регулируемые ставки за мощность для атомных и гидроэлектростанций.
Мы считаем, что и в будущем, при формировании рынка, у государства должны быть инструменты по созданию подобного рода преференций или "дискриминаций". Какого рода будут эти инструменты, собственно, сейчас и обсуждается. Не все с этим согласны, но я думаю, что такие решения будут приняты.
- Важнейшие государственные, оборонные и социально значимые объекты. По каким тарифам будут покупать электроэнергию для них? Какая дифференциация тарифов будет в этом случае?
- Это вопрос отдельный. Он связан скорее не с тарифной политикой, а с нормальным бюджетированием и нормальным финансированием той или иной организации. С нашей точки зрения, данный способ поддержки более справедлив и более избирателен. Он позволяет количество денег, поступающих на счет конкретного юридического лица, четко привязать и к важности задач, которые это лицо выполняет, и ко всем экономико-географическим и климатическим условиям, в которых оно функционирует. В общем, учесть все особенности, которые только можно учесть.
Если же на экс-территориальном уровне будут вводиться тарифные инструменты поддержки на большой территории, то возникает риск предоставления поддержки не тем, кто в ней реально нуждается, а тем, кто, что называется, "попал в учет".
Это продолжение дискуссии о том, что выгоднее: маленькие тарифы и маленькие доходы - или большие тарифы и большие доходы. На самом деле ведь все сводится не к тому, что цена той или иной услуги или товара высока или не высока для потребителя, а может ли он за них заплатить. Если у него есть деньги, он перестает говорить о цене.
Вернусь к примеру с нефтяной отраслью. Цены, как мы видим, там далеки от постоянства. Однако у Минфина с теми же оборонщиками выстроились определенные отношения по корректировке или учету такого рода нерегулируемых цен при закупке нефтепродуктов.
Должен быть такого же рода инструмент и по отношению к другим ресурсам, включая электроэнергию.
No25(580) от 30.06.2008
http://www.profile.ru/items/?item=26503
