Москва теряется в малом, незаметно исчезая. Отойдешь от Кремля на несколько шагов - и московская златоглавость скрывается за первым углом. Еще двадцать минут на метро до спального района - и столичная парадность заметно тускнеет.
ОСТАВИВ светскую жизнь центру, каждый московский уголок решает свои житейские проблемы: дороги, затянувшийся ввод в строй новых станций метро, экология или неразвитость городской инфраструктуры. Эта будничность, размеренность районной жизни - лучшее свидетельство ее устойчивости.
Московский район - это реальная административная единица, границу которой трудно прочертить во дворах; она проходит в сердце жителей. Вместе с тем москвичи сохраняют свою "районную самоидентификацию". Различия исторических судеб дала жизнь "детям Арбата" и "замоскворецким", "сабуровцам" и "пресненским". Для столичных жителей встреча с властью начинается не на Красной площади и не у памятника Долгорукому, а в районной управе или в местной эксплуатационной конторе. По результатам таких встреч и формируются наши представления о ее возможностях и силе.
Пережив вакханалию районных суверенитетов 1990 года, столица выбрала верный курс на консолидацию власти. В кризисной ситуации городское хозяйство не могло слаженно функционировать без единого центра принятия решений. Созданный тогда механизм управления позволил удовлетворить основные потребности горожан. Сегодня условия изменились, и оценка, выставляемая москвичами некоторым чиновникам, часто оказывается ниже средней. Районная власть, лишенная необходимых полномочий, испытывает трудности в наведении порядка на своей территории. Случается, что должностные лица, призванные решать проблемы москвичей, скорее, заняты своими. Нельзя допустить, чтобы из организатора и помощника местное управление превратилось в эдакий заколдованный круг. Принцип "одного окна" по-прежнему остается недостижимой мечтой поскольку механизм районной власти сориентирован в первую очередь на внутренние потребности. Чтобы добиться решения вопроса, просителям приходится обивать пороги кабинетов неделями. Частичный прорыв в организации местного управления произошел в 1997 году с введением института советников и формированием районных собраний. Москва наконец-то получила избираемую местную власть. Руководитель района - глава управы - стал выборным должностным лицом. На низовом уровне жители получили возможность обращаться к тем представителям власти, которых сами же и избрали.
Следующим логичным шагом должно стать наделение управ всеми полномочиями органов местного самоуправления. В качестве ориентира следует использовать положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Однако здесь важно учитывать специфику Москвы, города федерального подчинения, являющегося одновременно единой муниципальной территорией и полноправным субъектом Федерации. Аналогичные проблемы приходится решать и властям Санкт-Петербурга.
Во всем мире организация местного самоуправления в столичных образованиях имеет особенности. Есть, правда, случаи, когда самоуправление вовсе отсутствует в административных районах городов, например в Вене или в Берлине. Но это, скорее, исключение из правила. Так, в столице Германии государственная и муниципальная власть вовсе не разграничивается, государственные задачи и задачи самоуправления распределяются между центральными органами управления и назначаемыми районными администрациями в соответствии с принципом целесообразности. Районы не являются самостоятельными территориальными публично-правовыми корпорациями, они - лишь единицы самоуправления без собственной право-субъектности. Районы не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих органов управления.
В Вене органом местного самоуправления является муниципалитет (Общинный совет). Никаких особых полномочий и финансовой право-субъектности на уровень районов города там не делегировано. В районах функционируют избранные на пять лет районные советники, районный судья, начальник района и его заместитель - по сути, приводные ремни муниципалитета.
Заметим, что в большинстве стран полномочия малых административных единиц, водящих в состав столичного мегаполиса, как правило, сужены. Было бы нелепо допустить, например, возможность различного транспортного или налогового регулирования в отдельных московских районах.
НА МОЙ ВЗГЛЯД, рассуждения о сужении полномочий самоуправления в московских районах звучат преждевременно, по крайней мере до тех пор, пока в полной мере не будет реализована модель бюджетного федерализма. Органы местного самоуправления должны иметь полноценную финансовую основу. Сегодня созданы все условия для перевода местной власти на. самостоятельный бюджет. Второй год действует Налоговый кодекс, определен перечень налогов, формирующих местную казну. Кроме того, в случае выполнения государственных функций (финансирование дорожного строительства, ремонт жилищного фонда, благоустройство территории) районные бюджеты могут рассчитывать на дотации и субвенции из городской казны. Бюджетная трансформация позволит сделать расходы более эффективными и прозрачными. Дополнительную экономию даст переход на казначейскую систему исполнения бюджета.
Концентрация практически всех финансовых ресурсов в руках московского правительства была оправдана в кризисный период. На сегодняшний день при столичном бюджете в 207 млрд. рублей консолидированный бюджет местных органов в размере около 10 млрд. нельзя признать достаточным. Это соотношение (1:21) служит количественным, показателем дееспособности местной власти.
В Европе эту ситуацию удалось разрешить путем разведения компетенции органов власти разных уровней и их расходных полномочий. Заслуживает внимания германская модель. Оставляя у себя политические рычаги, правительства земель все активнее передают расходные полномочия на нижний уровень бюджетной системы. Из муниципальных бюджетов в ФРГ финансируется около 60 процентов государственных капитальных затрат. В Англии для обозначения процесса передачи власти от центрального правительства местным органам управления тридцать лет назад был изобретен даже специальный термин - деволюция. Хотя в нынешних" условиях он сужен и обозначает передачу власти от единого парламента Соединенного Королевства законодательным собраниям Шотландии и Уэльса; Многовековая демократия Туманного Альбиона, давно научилась увязывать воедино вопросы деятельности самоуправления и его финансовую состоятельность. Последний референдум 1997 года, как и предыдущие, наряду с вопросом "Согласны ли вы с идеей создания шотландского парламента?" включал и другой - "Согласны ли вы с тем, что этот орган местного управления должен обладать правом изменять налоги?"
Наши поборники "районной незалежности" любят указывать на другой английский пример. Лондон как единая административная единица не существовал с середины 80-х. гг. - было 22 совершенно самостоятельно функционирующих округа, каждый из которых на районном уровне имел развитое самоуправление. Особый статус имел орган самоуправления финансового центра Лондона (Сити), который не получал поддержки от государства,. а, наоборот, субсидировал госбюджет. Однако летом прошлого года было признано целесообразным и своевременным воссоздать пост мэра Лондона и, соответственно, все атрибуты и функции единой городской администрации.
Финансовые возможности лондонских округов слишком далеки от их московских собратьев. "Дайте денег и хоть немного, полномочий" - таков основной слоган районной власти. Передавая районам часть государственных полномочий, правительство города должно одновременно обеспечить поддержку районных бюджетов, активно используя механизм трансфертов и целевых субвенций.
Российское фискальное законодательство позволяет каждому из субъектов использовать собственную методику перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований, что позволяет учитывать столичные особенности.
И, переход от сметы к бюджету позволит по-иному организовать, контроль за финансовыми потоками, шире используя возможности казначейства. Годовой бюджет должен стать визитной карточкой каждой управы, гласным и публичным ответом на конкретные районные проблемы. Однако бюджетная реформа на микроуровне невозможна без соответствующей нормативной базы. В столице действует закон о районной управе, но до сих пор нет своего закона о местном самоуправлении. Показательно, что в русском языке близкие синонимы этого слова - "самоуправничать" и "самовольничать" - имеют негативный опенок. Может, Москва опасается районного своеволия?
Запущенная четыре года назад реформа местного самоуправления сбавила ход. Случайно? Вряд ли. Три столетия существования местного управления в России - от начинаний Петра до реформ Екатерины II и Александра II - отмечены борьбой между представителями двух его систем, бюрократической (назначаемой сверху) и земской (выборной), исходом которой всегда было поражение последней. Второй чертой всех доселе принимаемых в России усовершенствований местного, управления являлась их неопределенная половинчатость. Причин тому много: нечеткость полномочий, их самозахват, низкая ответственность создаваемых органов управления и бесконечность реорганизаций в этой области.
Возможно ли в новой исторической эпохе избежать старых ошибок? Каковы перспективы районной администрации? Станет ли самоуправление пьедесталом демократии или ширмой власти? Сегодня уже очевидно: состояние самоуправления - это лицо власти в глазах граждан, ежедневный барометр уровня госуправления. От того, насколько не только федеральная, но и московская власти сумеют продвинуться по этому пути - от независимости к ответственности - зависит будущее России, каждого района, двора, подъезда.
Степан Орлов - депутат Московской городской Думы, заместитель председателя Комиссии по экономической политике
06/03/2001
Парламентская газета (Москва).- 043.- C.4
http://www.orlov.ru/publication/ostavatsya_li_samoupravleniu_vlastnoi_padchericei
