ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АССОЦИАЦИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.М.Родионова, В.И.Шлейников
Финансовый контроль
Учебник
Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям `Финансы и кредит`, `Бухгалтерский учет и аудит`
Москва
ИД ФБК-ПРЕСС
2002
Авторы:
В.М.Родионова - заведующая кафедрой `Финансы` Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (введение, гл. 1, 2, заключение);
В.И.Шлейников, начальник управления Контрольно-счетной палаты Москвы, канд. экон. наук, доцент кафедры `Финансы` Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации (гл. 3, 4, 5, 6).
Рецензенты:
Т.Ф.Романова - заведующая кафедрой Ростовского государственного экономического университета, канд. экон. наук, профессор;
С.О.Шохин - аудитор Счетной палаты Российской Федерации, д-р юрид. наук.
Рекомендовано к изданию Президиумом Совета Учебно-методического объединения вузов России по специальностям: 060400 `Финансы и кредит`, 060500 `Бухгалтерский учет, анализ и аудит`, 060600 `Мировая экономика`, 351200 `Налоги и налогообложение`
Родионова В.М., Шлейников В.И.
Р60 Финансовый контроль: Учебник.- М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. - 320 с.
ISВN 5-88103-051-6
Изложены основы теории финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам организации и проведения государственного финансового контроля, подробно рассмотрены существующие в современной России органы финансового контроля, их задачи и сферы компетенции, применяемые ими методология и методика организации и проведения контрольных мероприятий.
Книга адресована студентам высших учебных заведений, обучающимся по специальностям `Финансы и кредит`, `Бухгалтерский учет и аудит`, слушателям факультетов послевузовского образования, магистрантам, аспирантам и слушателям системы дополнительного профессионального образования. Материал книги размещен в последовательности, обеспечивающей различную глубину изучения рассматриваемых вопросов в соответствии с потребностями групп обучаемых.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие 7
Введение 11
Глава 1. Финансовый контроль в условиях рыночной экономики 14
1.1. Содержание финансового контроля 14
1.2. Основные элементы финансового контроля 19
1.3. Заказчики и потребители финансовой информации. Внутренний и внешний финансовый контроль 23
1.3.1. Внутренний финансовый контроль 25
1.3.2. Внешний финансовый контроль 26
1.4. Организация системы финансового контроля 27
1.4.1. Государственный финансовый контроль 28
1.4.2. Аудиторский финансовый контроль 38
1.4.3. Общественный контроль 42
Глава 2. Организационные основы проведения финансового контроля 44
2.1. Классификация форм и способов проведения финансового контроля 44
2.1.1. Формы финансового контроля 44
2.1.2. Способы проведения финансового контроля 45
2.2. Влияние целей финансового контроля на выбор способа его проведения 50
2.2.1. Документальный контроль 51
2.2.2. Контроль исполнения 52
2.3. Другие функции органов финансового контроля 54
Глава 3. Финансовый контроль в экономически развитых странах 57
3.1. Развитие и современное состояние финансового
контроля 57
3.2. Международный опыт. Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля 87
3.3. Пример организации государственного финансового контроля в федеративном государстве 95
Глава 4. Финансовый контроль в России 103
4.1. История развития финансового контроля 103
4.1.1. Финансовый контроль в царской России 103
4.1.2. Организация финансового контроля в СССР 112
4.2. Становление государственного финансового контроля
в современной России 115
4.3. Правовое обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля 117
4.4. Органы государственного финансового контроля 121
4.4.1. Федеральные органы государственного финансового контроля 122
4.4.2. Региональные органы государственного финансового контроля 144
4.5. Аудиторский финансовый контроль 145
Глава 5. Методология организации и проведения финансового контроля 153
5.1. Планирование контрольного мероприятия 155
5.1.1. Определение целей и задач контрольного мероприятия 156
5.1.2. Значимость вопросов проверки и потребности пользователей 158
5.1.3. Понимание деятельности контролируемого субъекта 159
5.1.4. Понимание государственных программ 168
5.1.5. Выявление наиболее значимых областей контроля 171
5.1.6. Масштаб контроля 172
5.1.7. Определение необходимых критериев контроля 172
5.1.8. Установление приемлемого уровня существенности
контроля 173
5.1.9. Доказательства 174
5.1.10. Методика получения доказательств 175
5.1.11. Источники информации, используемой в качестве доказательства 181
5.1.12. Рассмотрение выводов и рекомендаций предшествующих проверок 183
5.1.13. Анализ контроля, проводимого руководством проверяемого субъекта 184
5.1.14. Использование системы внутреннего контроля 187
5.1.15. Составление общего плана и программы контроля 201
5.2. Методы проведения основного этапа контрольного мероприятия 204
5.2.1. Документальный контроль и анализ финансовой отчетности хозяйствующего субъекта 204
5.2.2. Проверка соблюдения законов и нормативных актов 209
5.2.3. Ведение рабочей документации контрольного мероприятия 212
5.2.4. Выводы по результатам контрольного мероприятия 217
5.3. Подготовка отчета о проведенном контрольном мероприятии 219
5.3.1. Своевременность отчета 220
5.3.2. Содержание итогового отчета 220
5.3.3. Представление отчетов 225
5.3.4. Распространение отчетов 228
5.4. Методологические основы бюджетно-финансового контроля 229
5.4.1. Контроль исполнения бюджетов 230
5.4.2. Анализ и экспертиза проектов бюджетов 231
5.4.3. Эффективность бюджетно-финансового контроля 234
Глава 6. Организация контрольных мероприятий органами государственного финансового контроля 238
6.1. Проведение контрольных мероприятий Счетной
палатой Российской Федерации 238
6.1.1. Оформление актов проведения контрольных
мероприятий 243
6.1.2. Действия проверяющих в случае отказа в допуске к необходимым объектам, материалам и документам 245
6.1.3. Оформление отчета по результатам проведенного контрольного мероприятия 245
6.1.4. Принятие решений по результатам мероприятий
Счетной палаты 247
6.1.5. Подготовка и принятие решения об обращении в Государственную Думу о согласовании
приостановления платежных и расчетных
операций по счетам организаций 249
6.1.6. Анализ итогов контрольных мероприятий, обобщение
и исследование причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета 251
6.2. Проведение контрольных мероприятий региональными органами внешнего государственного финансового
контроля (на примере Контрольно-счетной палаты
Москвы) 252
6.2.1. Задачи и функции Контрольно-счетной палаты
Москвы 252
6.2.2. Запрос информационных материалов 257
6.2.3. Подготовка и проведение обследований и проверок 258
6.2.4. Оформление результатов контрольных мероприятий 261
6.3. Проведение ревизий контрольно-ревизионными
органами Минфина России 263
6.3.1. Цель и задачи ревизии 263
6.3.2. Организация ревизии 264
6.3.3. Порядок и методы проведения ревизии 266
6.3.4. Оформление результатов ревизии 269
6.3.5. Порядок реализации материалов ревизии 272
6.4. Проверки, проводимые налоговыми органами 274
6.4.1. Понятие и виды налоговых проверок 274
6.4.2. Камеральная налоговая проверка 274
6.4.3. Выездная налоговая проверка 276
6.4.4. Документирование результатов выездной налоговой проверки 292
6.4.5. Обжалование решений налоговых органов 294
6.4.6. Частота проведения проверок 295
Заключение 298
Словарь терминов и понятий финансового контроля 302
Законодательные и нормативные акты
по финансовому контролю 310
Список рекомендуемой литературы 315
ПРЕДИСЛОВИЕ
Последнее десятилетие ХХ века стало для нашей страны временем смены производственных отношений, политических и экономических основ российской государственности. Возникла необходимость слома прежних принципов хозяйствования, скорейшего создания новой эффективной экономической системы и построения на ее основе процветающего гражданского общества.
Это оказалось настолько сложным, что до сих пор не выработан единый подход к реализации экономической стратегии. Бесспорно одно - успешное движение России по пути прогресса невозможно без наведения должного порядка во всех жизненно важных сферах, и прежде всего в финансово-экономической сфере.
Как свидетельствует мировой опыт, цивилизованное экономическое развитие возможно только при соблюдении установленных государством законов и норм и защите интересов граждан, особенно при делегировании ими права распоряжения принадлежащей им собственностью. Это важно для частного сектора, когда акционеры привлекают для эффективного управления специальных менеджеров, и тем более для государственного сектора, когда управление принадлежащей государству, а значит - всем членам общества, собственностью возлагается на органы государственной власти. И от того, насколько государственная власть оправдывает это доверие, насколько ее действия отвечают общественным интересам, зависит социально-политическая стабильность в стране.
Соблюдение экономическими субъектами действующего законодательства, эффективное распоряжение управляющими вверенной им собственностью необходимо контролировать. И прежде всего такой контроль должен присутствовать в сфере финансов, являющейся главным индикатором экономического здоровья. Именно поэтому в развитых странах уделяется такое внимание вопросам организации финансового контроля всех сторон экономической жизни и особенно сферы государственных финансов.
Для России в высшей степени актуальна организация эффективной и всеобъемлющей системы финансового контроля. Существовавшая ранее в стране система финансового контроля была ориентирована на экономику, в которой основная роль принадлежала государственной собственности, управляемой административно-командными методами. Экономические преобразования вызвали необходимость построения принципиально новой системы финансового контроля - целостной, действующей на единых принципах, охватывающей все стороны экономической жизни.
Такая система финансового контроля должна включать надежный и жесткий государственный контроль, как внутренний, позволяющий исполнительной власти эффективно выполнять возложенные на нее обществом обязанности, так и внешний, от исполнительной власти не зависящий, гарантирующий гражданам, что исполнительная власть и подчиненные ей структуры ведут свою деятельность наиболее рационально и эффективно в интересах всего общества. Внешний государственный финансовый контроль, не зависимый от экономических субъектов, распоряжающихся финансовыми ресурсами, приверженный только закону и несущий ответственность перед всем гражданским обществом, следует признать главным средством установления финансового порядка в стране.
Однако, чтобы отвечать современным требованиям, система государственного финансового контроля должна быть радикально реформирована.
Эти реформы должны прежде всего преследовать цель - ориентировать деятельность контроля на достижение реальных результатов, ощутимых для экономики страны.
Необходимо преодолеть слабость существующего государственного финансового контроля, вызванную правовой неопределенностью и бессистемностью работы его организационных структур. Такой контроль не может поставить эффективный заслон нецелевому использованию государственных средств, их подчас прямому расхищению и утрате.
Приходится также констатировать, что в настоящее время кредитно-финансовая сфера страны, не говоря уже об экономике в целом, охвачена государственным финансовым контролем далеко не полностью. Слабо контролируются даже средства федерального бюджета и тем более финансовые ресурсы субъектов Федерации и муниципальных образований. Государственный финансовый контроль проводится эпизодично, бессистемно, подчас не эффективно, что обусловлено отсутствием правовой регламентации сроков и порядка его выполнения, отсутствием координации и взаимной увязки деятельности контролирующих органов, слабой разработанностью единых методических основ его проведения.
В настоящее время государственный финансовый контроль практически не выполняет предупредительно-профилактических функций, выступает, как правило, лишь регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения. Государственные контролеры, фиксируя нарушения и недочеты в движении финансовых потоков, мало уделяют внимания тем нестыковкам норм российского законодательства, которые порождают злоупотребления и нарушения. Предоставленные им права недостаточны, чтобы нанесенный экономике страны ущерб был возмещен полностью и в кратчайшие сроки.
Недостатки государственного финансового контроля во многом объясняются несовершенством его организационной структуры. В действиях контролирующих органов нет должной координации, они не увязаны в единую систему, все элементы которой работали бы в одном ритме, преследовали бы одни и те же цели - обеспечение полноты и своевременности формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования.
Назрела необходимость радикальных изменений не только в содержании государственного финансового контроля, но и в его организации и правовом обеспечении.
Система финансового контроля должна охватывать всю финансовую сферу страны. Необходимо разработать законы и другие правовые акты, определяющие права и обязанности органов каждого звена этой системы, их цели, задачи и компетенцию, регламентировать сроки и порядок проведения контрольных мероприятий, обеспечить координацию деятельности контролирующих органов.
Предстоит пересмотреть с позиций современных условий хозяйствования нормативные акты, регламентирующие определение и классификацию финансовых нарушений, порядок применения в случае выявления финансовых нарушений штрафных и иных санкций, административной и других видов ответственности, вплоть до уголовной.
Необходимо выполнить большую работу по созданию методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий каждым звеном системы.
Таковы основные направления совершенствования финансового контроля на государственном уровне. Конечно, для выполнения всех этих работ нужны квалифицированные кадры. Их подготовку следует организовать по специальным учебным программам в вузах, предусмотреть переподготовку финансовых работников для органов контроля, их аттестацию с учетом специфики разных областей контроля.
Для развития негосударственного сектора российской экономики большое значение имеет независимый финансовый контроль - аудит, качество которого следует поднять до международного уровня, с тем чтобы его результаты пользовались безусловным доверием и у отечественных, и у иностранных инвесторов. Определенное значение для укрепления демократии в России может иметь и общественный контроль, проводимый различными общественными объединениями, партиями, движениями, но только в том случае, если им будут использоваться только достоверные, проверенные профессионалами материалы.
Многие аспекты организации и методологии финансового контроля нашли отражение в предлагаемой книге, авторами которой являются известные специалисты в этой области. Надо надеяться, что книга послужит надежным источником при разработке организационной структуры системы и методических рекомендаций, при формировании учебных программ вузов и внесет определенный вклад в совершенствование финансового контроля, а значит, и в достижение экономической и социальной стабильности общества.
С.В.Степашин
Доктор юридических наук
Председатель Счетной палаты Российской Федерации
Председатель Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
http://nvolgatrade.ru/
