Только в демократическом правовом государстве, то есть в государстве, устройство и деятельность которого направлена на то, чтобы в наибольшей степени соответствовать интересам и воле народа на основе установления единого и обязательного для всех граждан и государственных институтов правового порядка, организация государственного финансового контроля ориентирована на удовлетворение потребностей всего общества в наиболее эффективном распоряжении государственными финансовыми ресурсами. И поскольку государственной финансовый контроль - неотъемлемая часть государственного управления, то его организация в демократическом правовом государстве осуществляется по принципам, аналогичным принципам организации государственного управления в таких государствах.
Многовековой лпыт показывает, демократия только тогда обеспечивает гармоничное функционирование общества, когда она основана на верховенстве закона, то есть когда действия как государства, так и и его граждан строго соответствуют закону, и никто не имеет права этот закон нарушитью Опыт нашей страны показывает, что замена принципа законности на принцип революционного правосознания неизбежно приводит к краху и демократии, и гражданских свобод, и, в конце концов, самого государства.
Основное назначение демократического государства - обслуживать потребности гражданского общества. Граждане демократического государства, уплачивая ему налоги или предоставляя в распоряжение другие обобществленные ресурсы, рассматривают их как ресурсы, принадлежащие всему обществу, но переданные в управление специальным управляющим - государственным служащим, которые управляют ими от имени и в интересах общества. Естественно, что их не может не волновать вопрос эффективности использования этих ресурсов на благо всего общества.
Поскольку любым демократическим государством на практике управляет не народ, а правительства, то оно с помощью эффективного государственного контроля старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников, деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества.
В силу тесной взаимосвязи экономических и финансовых отношений результаты экономической деятельности любого хозяйствующего субъекта, в том числе и государства, эффективность использования им имеющихся ресурсов удобнее всего проследить, осуществляя контроль в финансовой сфере. Поэтому именно контролю в финансовой сфере в демократическом государстве придается особое значение.
Это легко объяснимо: для демократического правового государства эффективный финансовый контроль за управлением государственными (то есть при подлинной демократии - общественными) средствами - это, прежде всего, важнейший фактор укрепления доверия общества к государственной власти, средство консолидации власти и общества в целях обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти. Но такой контроль только тогда будет пользоваться доверием граждан, когда общество будет уверено в его объективности и независимости от структур, распоряжающихся общественными средствами.
Принципы организации независимого от распорядителей государственных (общественных) средств государственного финансового контроля давно апробированы в развитых демократических странах. Они хорошо известны и привычны для граждан этих стран, в том числе и для бизнесменов - участников международной экономической деятельности. В частности, по тому, как организация государственного финансового контроля в стране следует принятым в международном демократическом сообществе правовым нормам и принципам, потенциальные инвесторы оценивают степень правовой защищенности своих инвестиций от криминальных посягательств.
Наиболее важный момент в организации государственного финансового контроля в демократических правовых государствах - выделение в его системе специального органа, независимого от влияния распорядителей государственных средств, и придание ему ведущей роли в организации и проведении государственного финансового контроля. В большинстве демократических экономически развитых стран такие органы статус высшего контрольного органа.
Как правило, конституция каждой страны определяет порядок учреждения высшего контрольного органа и необходимую степень его независимости, а его права, контрольные полномочия и другие детали устанавливаются соответствующим законом.
Принципы организации и деятельности высших контрольных органов в демократических правовых государствах имеют много общего. Они обобщены и зафиксированы в международных документах, например, в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IХ Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году.
Преобразования в политической и экономической жизни России, осуществленные в последнее десятилетие ХХ века, проводились под лозунгами необходимости перестройки советского государства, показавшего свою политическую и экономическую несостоятельность прежде всего потому, что права и свободы граждан в нем строго регламентировались, в демократическое правовое государство, базирующееся на принципах, успешно зарекомендовавших себя в большинстве экономически развитых стран.
Российскому народу было обещано, что на развалинах советской империи, рухнувшей под грузом проблем, возникнувших из за чрезмерной регламентации политических и экономических прав и свобод граждан, будет построено демократическое правовое государство, в котором будет гарантировано соблюдение прав и свобод граждан во всех сферах, включая признание равноправия различных форм собственности.
Эти обещания нашли свое отражение в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. В этой Конституции года четко зафиксировано, что `Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство` (статья 1). Согласно Конституции 1993 года, организация и деятельность российского государства должны соответствовать всем критериям демократического, правового и социального государства: оно должно быть основано на представительной демократии и разделении властей, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Также в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Несмотря на то, что Конституция 1993 года провозгласила построение в России демократического правового государства, вопросы финансового контроля, отраженные в свете демократических принципов, не нашли в ней должного отражения. Лишь в трех статьях Конституции (статьи 101-103) очень кратко и фрагментарно упоминается о необходимости организации специального органа для контроля за исполнением федерального бюджета.
В этих условиях основной контроль за государственными финансами продолжало (еще с советских времен) осуществлять только Министерство финансов России, но это был внутренний контроль исполнительной власти, которому подлежали в основном только средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые, согласно Конституции, получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Российской Федерации, в свою очередь стали создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля. Но это также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, оставалась абсолютно бесконтрольной.
Вместе с тем, несмотря на свою краткость, указание в Конституции 1993 года (пункт 5 статьи 101), что `для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом` впервые в истории России открыло возможность организовать принятый во всех демократических странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением государственными финансовыми средствами.
И такой контроль был организован. 11 января 1995 года в соответствии с Конституцией был принят Федеральный закон Nо 4-ФЗ `О Счетной палате Российской Федерации`, согласно которому была создана Счетная палата Российской Федерации.
Однако и после принятия этого закона основной контроль за распоряжением государственными финансами по-прежнему был сосредоточен в руках органов исполнительной власти, уполномоченных распоряжаться этими средствами. И исполнительная власть использовала все средства для защиты своей, доставшейся ей от советских времен, ведущей роли в проведении государственного финансового контроля, одновременно стараясь ограничить права и контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, недопустить ее к контролю многих сфер управления государственными ресурсами.
Вместе с тем в настоящее время эффективность государственного финансового контроля в России не удовлетворяет ни потребности государства, ни ожидания общества.
Это хорошо понимают и в органах исполнительной власти. Например, в подготовленном по указанию Президента России Министерством финансов Российской Федерации проекте Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации так обосновывается актуальность реформирования системы государственного финансового контроля Российской Федерации: `В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Реальной угрозой экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капитала за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем.
Однако пути реформирования системы государственного финансового контроля в России исполнительная власть видит только в усилении функций внутреннего контроля, реализуемого подведомственными ей органами. По этому поводу в проекте Концепции четко сказано: `В этой связи необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля под руководством Министерства финансов Российской Федерации в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля`. (Заметим, что как раз именно этот вид контроля, осуществляемый еще с советских времен, менее всего пострадал в ходе реформ, проводимых в России в последнее десятилетие ХХ века).
Одновременно руководители органов исполнительной власти страны принимают все меры, чтобы не допустить независимого контроля над своей деятельностью в материально-финансовой сфере.
Так, первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев заявляет: `Нет смысла передавать Счетной палате функции, которые сейчас успешно (??? - см. приведенный выше фрагмент из подписанного им же проекта Единой концепции государственного финансового контроля. - В.Ш.) выполняют контрольно-ревизионное управление Министерства финансов и Казначейство`.
Особенно противодействие руководителей исполнительной власти попыткам организовать действенный независимый контроль за их деятельностью активизировалось в связи с внесением в Государственную Думу Советом Федерации законопроекта, предусматривающего расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации. Премьер Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов усмотрел в предложенном законопроекте `нарушение Конституции и попытку неугомонных счетоводов поставить под контроль деятельность кабинета министров`. По мнению премьера, `Счетная палата должна выполнять лишь контрольно-ревизионные функции, а не оценивать эффективность экономической политики правительства`, а в законопроекте, как считает премьер, `Счетной палате пытаются дать право определять целесообразность и эффективность тех или иных правительственных решений`.
По словам главы кабинета министров, в исполнительной власти контрольные функции выполняют, в частности, Контрольное управление Президента, Казначейство и Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов. Счетная палата подчинена Федеральному Собранию. Делать единый орган контроля, считает он, который бы работал на всем пространстве, будет смешением независимости властей, существующей в соответствии с Конституцией.
Однако нетрудно видеть, что взгляды руководителей органов исполнительной власти в корне отличаются от принятых мировым сообществом.
Для демократического правового государства организация независимого от управляющих структур контроля за управлением общественными средствами - обязательный элемент их управления. В таком государстве недопустимо существование сфер, неохваченных независимым финансовым контролем.
Поэтому, определяя план перестройки государственного финансового контроля в соответствии с новыми экономическими и политическими реалиями Российской Федерации, вряд ли есть смысл изобретать (а потом довольно долго совершенствовать) велосипед. Гораздо проще и эффективнее использовать уже накопленный экономически развитыми демократическими странами опыт и построить систему государственного финансового контроля, наиболее полно отвечающую потребностям демократического правового государства.
В качестве первого шага на этом пути необходимо принять Единую концепцию государственного финансового контроля, определить, на кого будут возложены обязанности высшего контрольного органа и законодательно зафиксировать его права и полномочия, в том числе и при взаимодействии с органами государственного управления, а также с другими органами государственного финансового контроля.
По нашему твердому убеждению, высшим контрольным органом в России может быть только Счетная палата Российской Федерации - единственный конституционный орган, который имеет право проверять расходование бюджетных средств Правительством и Министерством финансов. Принципиальное отличие этого органа от всех иных действующих в стране контрольных органов состоит в том, что только за Счетной палатой законодательно закреплены функции внешнего контроля, то есть она контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.
Деятельность Счетной палаты направлена, прежде всего, на совершенствование управления общественными финансами. Эта деятельность - в интересах государства и общества, каждый гражданин имеет возможность ознакомиться с ее результатами и определить, где государственная власть действовала в интересах общества, а где нет.
Поэтому в законопроекте, расширяющем полномочия Счетной палаты и направленном на повышение эффективности независимого контроля за управлением общественными финансами, заинтересовано все российское общество, которое вправе ожидать от избранных им Президента и парламента поддержки этого законопроекта.
Следует отметить, что такая поддержка уже оказана верхней палатой российского парламента. Отвечая на приведенное выше высказывание премьера Правительства, первый вице-спикер Совета Федерации Валерий Горегляд заявил: `данный законопроект является инициативой Совета Федерации и был поддержан единодушно. У нас нет оснований менять свою позицию, даже несмотря на критику отдельных руководителей`.
Журнал `Финансовый контроль`. 2002, Nо 3 (6). Стр. 18-22.
http://nvolgatrade.ru/
