Цели и механизмы "партизации" российской политики
За последние годы было предпринято очень много исследований того, что из себя представляют политические партии. Определения давались самые разные, но, если не вдаваться в теорию вопроса (сегодня мы говорим не столько о теории, сколько о российской действительности), партия - это общественно-политическая организация, обладающая массовой базой, способная вести борьбу на выборах и организовывать процесс государственного управления.
При всем обилии функций, которыми наделяют партии в мировой и отечественной политологии, все они в принципе могут быть сведены к трем главным. Во-первых, это программно-целевая, идеологическая функция. На основе выявления интересов больших общественных групп партии формулируют программные установки, которые воплощаются в жизнь уже после того, как они приходят к власти. Вторая функция - электоральная. Партии выступают главными инструментами организации и проведения избирательных кампаний, структурирования политических предпочтений населения. То есть партии в демократическом государстве - это те организации, которые политики используют для избрания на какую-то должность. Третья функция - функция связующего звена между гражданским обществом и государством с одной стороны, а также между различными ветвями и уровнями государственной власти - с другой. Побеждая на выборах, партия делегирует своих сторонников в различные институты государственной власти, обеспечивая проведение ими определенной политики. Президент, правительство, парламент, благодаря тому, что они контролируются одной и той же партией, выдерживают согласованную политическую линию, что обеспечивает единство политической воли и политического пространства. Другими словами, партии служат приводными ремнями, которые обеспечивают бесперебойную работу всего политического механизма. Ну и, наконец, для реализации этих основных функций партии обязаны обладать разветвленной организационной структурой, аппаратом в центре и во всех частях страны, которые способны вести борьбу на выборах всех уровней.
Строго говоря, если мы будем отталкиваться от этих критериев, то обнаружим, что в России полноценных политических партий просто не существует.
Действительно, роль российских партий в реализации программно-целевой функции - выработке идеологии, правительственной политики - минимальна. Ни одна из программ общественно-экономических преобразований, которые реализовывались правительством в последние годы, из недр партий не выходила, партиями инициирована не была.
Не все в порядке и с выполнением партиями электоральной функции: партии как таковые не играли первостепенной роли ни на одних из предыдущих президентских выборов, которые носили в основном персонифицированный характер. И это стало одной из причин того, что власть оказалась не связана какими-либо партийными узами и обязательствами.
Анализируя взаимодействие различных государственных институтов (президента и правительства, главы государства и глав администраций субъектов РФ, и т.д.), легко убедиться, что и для них партийные каналы не имели никакого практического значения. Основные институты российской власти вообще департизированы. Кроме того, как показывает опыт, ни одна из партий, за исключением, может быть, коммунистической, не может похвастаться наличием общероссийской структуры, охватывающей все избирательные округа или хотя бы подавляющее их большинство.
То есть по существу мы все еще имеем дело с протопартиями. Печально, но факт.
Почему в России не оказалось серьезных политических партий? - Причин несколько. Во-первых, это слабая дифференциация интересов отдельных социальных групп, недостаточное осознание этих интересов на политическом уровне. Во-вторых, отсутствие до последнего времени последовательной государственной политики, которая была бы нацелена на формирование дееспособных партий и отлаженной законодательной базы для их свободного развития и деятельности. В-третьих, регионализм российской политики, когда после распада СССР складывались не столько национальные партии, сколько большое количество разного рода региональных организаций (например, в Татарстане одна партийная система, в Свердловской области - другая). В-четвертых, я бы назвал такой фактор, как отсутствие исторической традиции политической борьбы, организованной по партийному принципу. В России предпосылки создания партий, развития демократических институтов возникли только после распада Советского Союза. Что же касается первого периода существования российских партий - во времена Государственной Думы с 1905 по 1917 годы, - то этот период был, к сожалению, непродолжительным. К тому же партии, как и сейчас, не были допущены к формированию реальной власти или выработке реальной политики.
Нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что апогей партийного строительства в постсоветской России пришелся на "антипартийную эру", когда в результате дискредитации КПСС сам термин "партия" приобрел негативное звучание. Если вы посмотрите опросы общественного мнения, то увидите, что людям в принципе важны демократические институты - свобода слова, свобода выбора, свобода передвижения, свобода выражения своих мыслей... Одно исключение - партии. Россияне не понимают необходимости существования политических партий и дают негативную оценку партийной борьбе.
Следует заметить, что слабость партий, неразвитость нашей партийной системы во многом объясняется и характером законодательного регулирования избирательного процесса и партийной деятельности. В начале 1990-х годов, когда шла активная борьба против многолетнего засилья КПСС, в силу ложно трактуемого демократизма, непонимания роли и природы партий, в российских законах появилось множество положений, прямо препятствующих созданию стабильной демократической партийно-политической системы.
Так, во всех демократических странах за партиями закреплена роль единственных и исключительных участников избирательного процесса. В России до последних лет функцию участников избирательного процесса могли выполнять любые организации, включая общества собаководов и любителей природы, что никак не стимулировало создание именно партийных структур.
В период отстранения КПСС от рычагов управления возникла модель непартийной власти, что не позволяло партиям выполнять роль связующего звена между гражданским обществом и государством. Появились абсолютно беспрецедентные нормы, прямо запрещающие совмещение руководящих государственных должностей с руководством партиями и участием в их деятельности. Между тем нет ни одной страны мира, где президенту и чиновникам его администрации, премьеру, министрам по закону запрещено участие в политических партиях!.. При этом замечу: расхожее мнение о том, что непартийная власть демократичнее партийной, абсолютно ложно. Если люди не имеют возможности голосовать "за" или "против" партии, а значит и политического курса власти, то им остается выражать предпочтение лишь "группе лиц с неизвестными взглядами". Именно механизм партий и выборов делает власть подконтрольной обществу - в этом и заключается глубокий демократический смысл партийной системы.
Выражусь так: партии вообще сильны настолько, насколько значим "приз", за который они борются. Если призом служит пост президента страны, то в этом случае партии, претендующие на этот приз, будут, конечно, сильными политическими институтами. Между тем, когда самым большим призом для российских политических партий является фракция в Государственной Думе - мы получаем относительно слабые структуры. Каков "приз", такие и партии.
Добавлю, что российское законодательство плохо стимулировало создание крупных партий, которые только и могут быть выразителями интересов значимых групп электората. Например, как поддерживаются крупные партии в различных странах? - Очень популярная мера: партии, получившие определенный процент голосов, преодолевшие определенный процентный барьер, получают государственное финансирование и другие преимущества перед мелкими партиями, этот барьер не преодолевшими... В России подобная норма введена лишь недавно.
Против партий работает и система выборов в Думу. - Используемая у нас мажоритарно-пропорциональная система сконструирована таким образом, что стимулирует мультипартийность и скорее поощряет мелкие партии, чем создает крупные.
В России, как известно, применяется смешанная избирательная система: половина депутатов Государственной Думы избирается по мажоритарной системе, в одномандатных округах, половина - по пропорциональной системе, по партийным спискам. Классик политологии Морис Дюверже в книге "Влияние избирательных систем на политическую жизнь" вывел закон Дюверже, который никому еще не удалось опровергнуть. Закон звучит так. Выборы по мажоритарной системе в один тур способствуют установлению в стране двухпартийности с крупными и влиятельными партиями, конкурирующими только друг с другом. Мажоритарные выборы в два тура приводят к системе нескольких партий, стремящихся к объединению в две коалиции. Наконец, пропорциональное представительство благоприятствует многопартийности, составленной из множества небольших организаций, которые вынуждены проводить коалиционную политику.
Итак, по закону Дюверже, мажоритарная система хороша тем, что достаточно эффективно уменьшает число реальных участников политического процесса, поскольку шансы на успех имеют только те партии, чьи кандидаты оказываются первыми в своих округах, а не просто перешагивают, скажем, 5-процентный барьер. Поскольку может быть избран только один человек, он должен получить больше 50% процентов голосов или хотя бы больше всех остальных, - а для этого партии должны объединяться, создавая крупные политические союзы. Если для победы надо получать большинство, очень быстро складывается двухпартийная система, места для третьей партии уже просто не остается. Словом, когда выборы проходят по мажоритарной системе, близкие по духу политические силы получают стимул к объединению в поддержку сильнейшего кандидата, чтобы не оказаться на обочине политического процесса. Именно поэтому страны, где существует двухпартийная политическая система - Соединенные Штаты, Великобритания, - это страны, где применяется чисто мажоритарная система выборов.
Что же касается пропорциональной системы, то она приводит во многом к противоположным результатам, создавая возможность существования на длительный отрезок времени и небольших политических партий. Но если существует пропорциональная система, при которой, как в России, в парламент можно попасть, преодолев 5-процентный барьер, значит партия, апеллирующая к 6 процентам избирателей, уже имеет шанс на существование. Серьезных стимулов для слияния с другими партиями в этих условиях не существует, у партий не возникает необходимости с кем-то блокироваться. Многочисленность "маленьких" консервируется, а партийная система становится весьма фрагментарной. Когда в Израиле была установлена система пропорциональных выборов с барьером в 1% голосов, в выборах принимало участие 100 (!) партий, потому что каждая из них считала: "Ну, уж один-то процент мы как-нибудь получим". Разительный пример.
Хуже того, одно из главных правил игры при пропорциональном представительстве - это педалирование отличий своей партии от ближайших соседей по политическому спектру. Главным врагом оказывается та сила, от которой исходит опасность потери лица, то есть - самая близкая в идейном отношении партия. У нас это тоже хорошо видно. Кто был главным врагом "Союза правых сил" на минувших выборах? - Очевидно, "Яблоко" (а не КПРФ), потому что они играют в одной и той же электоральной нише. Словом, поскольку при пропорциональной системе главный враг - "тот, кто ближе", она никак не способствует слиянию партий и созданию крупных политических организаций.
Добавлю, что применение пропорциональной системы дает мультипартийный парламент, что в принципе не благоприятствует нормальному законотворчеству. В теории, чем меньше фракций в парламенте, тем эффективнее законодательный процесс. Главное, чтобы фракций было больше, чем одна.
Безусловно, создание нормальных партий и партийной системы, без которых вообще немыслимо демократическое общество, невозможно без существенного совершенствования законодательных основ функционирования партий. Но прежде чем приступать к выработке какого-то законодательного акта, нелишне задаться вопросом: что мы хотим получить на выходе, какой цели добиться в партийном строительстве?
Я считаю, что законодательное совершенствование партийной системы должно идти по следующим основным направлениям. Во-первых, России нужны крупные партии, способные агрегировать, структурировать интересы широких блоков избирателей, организовывать процесс выборов и обеспечивать взаимодействие между различными ветвями и уровнями государственной власти.
Во-вторых, партии должны быть наделены функцией единственных субъектов предвыборной борьбы. К сожалению, повторюсь, до недавнего времени такими субъектами были кто угодно, вплоть до обществ собаководов...
В-третьих, законодательство должно помочь создать такую комбинацию партий, которая бы способствовала более успешной работе парламента и политического механизма в целом. В советские годы мы страдали от однопартийности, сейчас налицо другая крайность, когда существует море партий, фракций, движений. Между тем нам нужно не "больше партий хороших и разных", а скорее меньше партий, но тоже хороших, то есть действительно выражающих широкую гамму социальных и идейных интересов.
Уверен, России нужна компактная партийная система. Я не берусь сказать, какая, двух- или четырехпартийная, но ясно, что не такая, как в 1990-е годы, когда существовало около двухсот только официально зарегистрированных общефедеральных общественных объединений, имевших право выполнять функции партий. Только когда партийная система компактна, создается механизм перевода интересов граждан на уровень государственной политики. Только при компактной системе возможно подлинное разделение властей, поскольку парламент, расколотый на десяток фракций, не способен стать реальным звеном системы "сдержек и противовесов". Жертвой обилия фракций, как я замечал, становится и качество законодательства. Наконец, когда партий немного и каждая из них что-то значит, можно ожидать доверия избирателей к их политике, а значит и к политике государства.
Возникает резонный вопрос: как добиться структурирования партий и партийно-политической системы, как сделать партии крупными и превратить их в единственных участников политического процесса?
Один из возможных путей - изменить законодательство о выборах таким образом, чтобы партиям самим стало выгодно укрупняться, сливаться, апеллируя к максимально широким слоям электората и создавая структуры в каждом населенном пункте. В теории и на практике для этого вполне хватило бы отмены откровенно антипартийных норм нашего избирательного законодательства и простого введения мажоритарной одномандатной избирательной системы с выдвижением кандидатов исключительно от партий. Как доказано всей политической теорией, такая система дала бы нам трех-четырехфракционный парламент или двух-четырехпартийную систему через два-три избирательных цикла.
Другой путь - заставить партии структурироваться в принудительном порядке. Такой подход порочен с точки зрения обеспечения естественной эволюции партийно-политической системы, но зато прекрасно вписывается в российскую политическую традицию с ее тенденцией все централизовать, регулировать и не пускать естественные процессы на самотек.
В 2002 году был принят закон о партиях, который, на мой взгляд, является попыткой достичь вполне рациональных целей, но в типично российской манере. В законе очень много здравых моментов. Например, партии наконец-то превратились в монополистов избирательного процесса, а "общества собаководов" лишились права участия в выборах, что уже большой прогресс. Полезно и вымывание мелких партий, что обусловлено более жесткими требованиями к их регистрации (хотя, я думаю, "мелкие" очень скоро исчезли бы естественным путем). Партиям предписано законодательно участвовать в выборах на местном уровне (хотя опять же не понимаю, зачем нужно было заставлять их делать это по закону, когда такого же результата можно было добиться просто введением мажоритарной системы и выдвижения кандидатов, скажем, на посты губернаторов только от общенациональных партий).
Наконец, вводится система поощрения крупных партий через государственное финансирование. В принципе это позволит сделать предвыборный процесс более прозрачным, ослабить прямое влияние финансовой олигархии на партии и их избранных представителей в органах власти. Однако объем финансирования партий, предложенный в законе, настолько незначителен, что, конечно, не может служить ни серьезным поощрением для крупных партий, ни средством избавления от черной кассы и разного рода нелегальных спонсоров.
То есть в целом закон о партиях - это шаг в правильном направлении. Однако предложенный набор мер не исчерпывающий, противоречивый и, безусловно, бюрократический. Были другие, гораздо более простые способы решения поставленных задач.
В то же время в законе есть положения, которые для партий в частности и для демократического процесса в целом вредны. Скажем, у нас введено фиксированное членство в партиях, что абсолютно необязательно и даже противопоказано электорально крупным партиям. Ведь неважно, сколько в партии членов - десять или сто тысяч, если за нее голосуют миллионы избирателей или, наоборот, никто не голосует. При этом, фиксируя членство, партия может отбить у беспартийных граждан охоту за нее голосовать.
Классик российского политического афоризма Виктор Черномырдин как-то сказал, что у нас, какую партию ни начинаешь строить, все равно в результате получается КПСС. Закон о партиях предписывает создавать партии, очень похожие на КПСС, с партийными собраниями, фиксированным членством, ежемесячными взносами и т.д., хотя повсеместно существуют массовые партии, в которых никакого членства в принципе нет. Кто такие демократы или республиканцы в США? - Это те, кто на последних выборах зарегистрировался и голосовал на праймериз за Республиканскую или Демократическую партию. Те, кто сам считает себя демократом и республиканцем, а вовсе не люди с партбилетами в кармане. Российские же законотворцы никак не хотят создания таких партий, где не было бы партбилетов, фиксированного членства и партвзносов. Еще хуже, что формальный критерий количества членов - а считать членов ведь можно по-разному - является основанием для запрета партии государственными органами. Это норма откровенно антидемократическая.
Принятие закона не приведет и к формированию двухпартийной системы, как полагают некоторые эксперты. Сам по себе он никак не влияет на количество партий, представленных в парламенте. Количество это в принципе зависит только от двух вещей. Во-первых, от характера избирательной системы. При сохранении нынешней смешанной системы с 5-процентным барьером, в Думе, в соответствии с законами арифметики, всегда будет не меньше четырех, но и не больше шести фракций (плюс возможны самостоятельные депутатские группы из одномандатников). И второй фактор, который определяет количество партий в Думе, - это наличие или отсутствие сильной доминирующей партии, в роли которой прежде всего способна выступить партия власти (без кавычек). Такая партия может возникнуть только во главе с президентом. Если она получает очень много голосов, остального электората просто не хватит для преодоления пятипроцентного барьера большим количеством партий. Во многом именно это произошло на выборах в декабре 2003 года, когда оглушительный успех "Единой России" (почти 38% голосов) привел к сокращению числа партий, представленных в Думе.
Остается вопрос: нужна ли такая большая партия власти стране и самому Владимиру Путину? Я всегда был и остаюсь в убеждении, что власть должна быть партийной и партия власти нам необходима. Очевидно, к тому же мнению склоняется и Путин. Между тем я все же не думаю, что президента вдохновляет перспектива уже сейчас нести ответственность за деятельность всей партии, в которую запишутся, конечно, очень многие, в том числе и личности не самые безупречные. Я полагаю, что Путин совершит акт партийного самоопределения, но произойдет это не раньше второго срока его президентства.
Как бы то ни было, шаги к партизации власти делаются и еще будут сделаны. Я бы назвал три нововведения, которые окажут очень серьезное воздействие на характер российских политических процессов в ближайшее время.
Во-первых, введена норма, по которой половина состава законодательных собраний субъектов Федерации избирается по партийным спискам. Причем партии, представленные в этих списках, должны быть общефедеральными. На мой взгляд, это неплохая норма, поскольку она позволит партиям общенациональным прорасти вниз, в регионы, структурировать электорат и заодно выкорчевать разного рода местечковые партии, которые работают на разрыв Российской Федерации. Хотя опять же уверен: те же самые результаты могли бы быть достигнуты без введения пропорциональной системы, а просто путем выдвижения кандидатов по округам только от общенациональных партий.
Во-вторых, Государственная Дума приступила к принятию закона, позволяющего российским государственным чиновникам категории "А" (а к ним у нас относятся и президент Российской Федерации, и премьер, и министры, и депутаты, в том числе депутаты верхней палаты - Совета Федерации) быть членами партий.
Ну и, наконец, третье, что сейчас активно обсуждается в политических кругах: предложение о формировании правительства из представителей партии большинства Государственной Думы.
Что касается последнего, то у меня есть сомнения в целесообразности такого шага. Ведь по сути речь идет о смене формы правления, причем не в самом разумном направлении.
Предлагаемая система, при которой в президентской республике правительство формируется не главой государства, а парламентским большинством, - существует в одной стране мира, во Франции. Это называется смешанной моделью организации власти, которая считается при этом и самой неудачной. Потому что только внутри этой модели может возникнуть ситуация паралича власти, то есть ситуация, когда глава государства и глава правительства принадлежат к разным партиям и борются друг с другом, отстаивая разные политические программы.
На мой взгляд, предложение о правительстве парламентского большинства не имеет большого смысла. Если уж реформировать российскую систему в этом направлении, гораздо лучше двигаться к модели американской, при которой президент формирует кабинет из представителей своей партии, но каждый из членов кабинета в то же время получает одобрение своей кандидатуры в сенате. Парламент в этом случае несет ответственность за правительство, а правительство и президент, принадлежа к одной политической партии, не дают ни малейшего повода опасаться упомянутого "паралича".
В условиях естественного для любой начинающей демократии процесса сокращения числа партий вероятность появления на политической арене новых сильных игроков мала. Однако существуют электоральные ниши, которые при определенных обстоятельствах способны породить партии. Переполненная мелкими протопартиями социал-демократическая ниша может вырасти с появлением ныне отсутствующего в условиях имущественной поляризации низшего среднего класса. Экологическая катастрофа масштаба Чернобыля способна дать шанс "зеленым". Наконец, есть социальная база для партии некоммунистического национализма, что подтверждается результатами ЛДПР и особенно "Родины" на думских выборах.
Впрочем, несмотря на наличие значительного протестного потенциала, создание влиятельных, а тем более - массовых оппозиционных движений и партий несистемного толка маловероятно. Политически активные слои населения предпочитают реализовывать свои интересы в рамках действующей системы. Даже если такие антисистемные силы возникнут, им будет крайне сложно завоевать доверие населения без демонстрации успехов, истинных или "виртуальных". Однако подобная демонстрация выглядит в принципе невозможной, поскольку наиболее значимые - электронные - СМИ находятся под контролем нынешней элиты.
Шансы внесистемных сил выглядят проблематичными и из-за все большей предсказуемости парламентских выборов, которые в растущей степени становятся заботой не только Кремля и региональных администраций, но и крупных корпоративных структур и их региональных отделений, рассматривающих избирательные кампании как важные бизнес-проекты или инвестиции. Отсюда - крупные взносы в предвыборные фонды всех ведущих политических партий в 2003 году.
Причем, интересы корпораций далеко не всегда вступают в противоречие с интересами правительственного истэблишмента. Часто можно наблюдать симбиоз этих интересов, подкрепленный присутствием представителей бизнеса не вершинах власти и созданием неформальных, но исключительно влиятельных финансово-политических кланов. Это - сложноорганизованные многоуровневые группы, включающие владельцев и топ-менеджеров крупных корпораций, высших чиновников, парламентских функционеров, медиа-элиту. У кланов нет отчетливой идеологии или партийной окраски; зато есть стремление максимально широко охватить сферы влияния, отрасли, предприятия, когда одни финансовые потоки разменивают на другие, приватизируемые компании - на государственные назначения или выборы в финансово значимых регионах... Подозреваю, что роль кланов может в ближайшие годы расти, придавая российской политической системе восточный оттенок и своеобразную стабильность.
Альтернативой клановости в российской политике лучше всего могут выступить массовые партии, выражающие подлинные интересы значимых групп избирателей и способные транслировать их в реальную политику государства. Партии - не затейливое изобретение демократов, это - важнейший инструмент защиты наших гражданских прав.
Это - шанс страны на нормальное, динамичное будущее.
НИКОНОВ Вячеслав Алексеевич
Президент Фонда "Единство во имя России", президент Фонда "Политика",
доктор исторических наук, профессор Международного университета (в Москве)
http://www.fondedin.ru/
