14 октября 2003

Заключение ПУ (N 365651-3)

На исх. N вн. 3.9-21/616 от 12 сентября 2003 г.

Заключение
по проекту федерального закона N 365651-3 `О саморегулируемых организациях`, внесенному депутатами Государственной Думы
Н.В.Арефьевым, А.И.Артемьевым, В.А.Бойко, Е.П.Ищенко,
И.И.Никитчуком, В.И.Шандыбиным (первое чтение)

Изучив вышеназванный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.
1. Законопроект предусматривает возложение на федеральные органы исполнительной власти функций по предоставлению некоммерческим организациям разрешений на осуществление деятельности в качестве саморегулируемых организаций (пункт 3 статьи 3 проекта) и ведение государственных реестров саморегулируемых организаций (статьи 19 и 20 проекта). Поскольку реализация вышеуказанных положений проекта потребует осуществления расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета, то рассматриваемый проект в силу требования части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
2. Предлагаемые законопроектом предмет регулирования и сфера действия закона с правовой точки зрения нуждаются в уточнении. Как следует из статей 1-3 и других, действие закона предполагается распространить на любые некоммерческие организации, которые объединяют субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства сферы экономической деятельности или рынка производимых товаров либо субъектов одного вида профессиональной деятельности и устанавливают определенные правила и стандарты их деятельности. Таким образом, предлагаемая сфера действия закона настолько широка, что позволяет отнести к саморегулируемым организациям, например, нотариальные палаты, коллегии адвокатов и адвокатские палаты (см., например, статью 24 Основ законодательства РФ о нотариате, статьи 22, 29, 35 Федерального закона `Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации`). Однако данные образования созданы прежде всего для защиты основных прав и законных интересов граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Статус и полномочия нотариальных палат, коллегий адвокатов и адвокатских палат прописаны на уровне федеральных законов, а не во внутренних документах таких организаций, как это предусматривается законопроектом. Кроме того, названные образования не могут быть ликвидированы в таком упрощенном порядке, как это возможно в отношении других некоммерческих организаций и как это предусмотрено пунктом 3 статьи 15 проекта для саморегулируемых организаций (принятие общим собранием участников такой организации решения о добровольной ликвидации).
3. Согласно пункту 1 статьи 1 законопроекта настоящим федеральным законом регулируются отношения саморегулируемых организаций в том числе с органами местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено государственное регулирование и контроль предпринимательской и (или) профессиональной деятельности участников саморегулируемых организаций. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона `О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)` проведение государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возложено на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения. Если авторы проекта имеют в виду, что органы местного самоуправления также могут наделяться государственными полномочиями в этой области, то это необходимо оговорить в данном проекте с соблюдением требований части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.
4. Представленный законопроект (статья 3 и другие) рассматривает саморегулируемые организации как некоммерческие организации с целевой правоспособностью. С этой точки зрения нормы проекта должны основываться на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона `О некоммерческих организациях`, устанавливающих основания возникновения и деятельности, а также организационно-правовые формы некоммерческих организаций.
В этой связи ряд положений законопроекта нуждается в согласовании с названными законами. Так, например, саморегулируемые организации являются некоммерческими организациями и могут создаваться в форме общественных организаций, некоммерческих партнерств, ассоциаций и союзов и др. При этом в проекте содержатся нормы об учредительных документах саморегулируемых организаций (статья 12), органах управления таких организаций (статьи 14-17) и т.д. Так, например, в статье 12 предусмотрено, что учредительным документом саморегулируемой организации является ее устав. Вместе с тем, например, согласно пункту 1 статьи 122 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункту 1 статьи 14 Федерального закона `О некоммерческих организациях` учредительными документами ассоциации (союза) (которые могут быть созданы в том числе и для осуществления саморегулирования деятельности своих членов) являются учредительный договор, подписанный ее членами, и утвержденный ими устав. Также названные и иные федеральные законы, посвященные отдельным организационно-правовым формам некоммерческих организаций, детально прописывают порядок управления такими организациями, структуру и компетенцию их органов. Таким образом, в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе `О некоммерческих организациях` и иных специальных федеральных законах для разных форм некоммерческих организаций предусмотрены разные требования, касающиеся их правового положения, в связи с чем предложенная унификация положений проекта в этой части требует согласования с вышеназванными законодательными актами.
5. Возникает сомнение с точки зрения возможности реализации на практике положения абзаца второго пункта 2 статьи 6 проекта о предоставлении саморегулируемой организации безусловного права участвовать в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Аналогичное по сути замечание относится и к пунктам 1 и 2 статьи 21 проекта.
6. Согласно пункту 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 24 и другим статьям Федерального закона `О некоммерческих организациях` некоммерческие организации, к которым следует отнести и саморегулируемые организации, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. При этом объединения коммерческих организаций, созданные в форме ассоциаций и союзов, в любом случае не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность (пункт 1 статьи 121 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 11 Федерального закона `О некоммерческих организациях`). С этой точки зрения положения проекта, касающиеся предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций (статья 10, 11 и другие), нуждаются в уточнении.
7. Положения статьи 13 законопроекта в части использования объектов интеллектуальной собственности (фирменных наименований и товарных знаков) следует согласовать с соответствующими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации `О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров` в части товарных знаков (см. статьи 1, 2, 20 и другие).
8. Пункт 2 статьи 23 проекта предлагается исключить как излишний, поскольку нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации) и Правительства Российской Федерации (часть 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации) не должны противоречить федеральным законам, что обуславливает необходимость приведения указанных актов в соответствии с принятыми федеральными законами.
9. Законопроект содержит ряд внутренних противоречий. Так, например, в пункте 2 статьи 11 перечисляются действия и сделки, которые саморегулируемая организация осуществлять не вправе, а согласно последнему абзацу названного пункта ряд действий и сделок из перечисленных саморегулируемая организация совершать может.
Наименование статьи 10 проекта не согласуется с содержанием пункта 1 данной статьи, в котором устанавливаются источники формирования имущества саморегулируемой организации, а не источники финансирования ее деятельности.
Представляется, что положения, содержащиеся в пункте 4 статьи 12 проекта, следует перенести в статью 15, которая определяет компетенцию и порядок работы общего собрания участников саморегулируемой организации.
В целом текст законопроекта нуждается в юридико- и редакционно-технической доработке.
Одновременно обращаем внимание, что 8 июля 2003 года группой депутатов в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 348631-3 `О саморегулируемых организациях`.

Начальник управления Г.П.Ивлиев

14.10.2003

Госдума

Вход