Приложение 2. О недостатках законодательства, регулирующего размещение государственного заказа 

Основная часть бюджетных средств на конкурсную поддержку гражданских исследований и разработок распределяется подведомственными МОН Федеральными агентствами через ряд федеральных целевых программ. Проведение этих конкурсов регулируется рядом законодательных актов, в первую очередь - Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”. Данный закон (ниже – 94-ФЗ) является совершенно неприспособленным для проведения конкурсов (в особенности, массовых конкурсов) в области научных исследований, что приводит к нерациональным и даже бессмысленным тратам бюджетных средств. Перечислим ниже некоторые недостатки 94-ФЗ в отношения регулирования конкурсов в сфере научных исследований.
1. Идеология 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т.е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В то же время при поддержке научных исследований путем проведения массовых конкурсов (таких конкурсов, когда по итогам одного конкурса выделяется несколько грантов или заключается несколько государственных контрактов) нормальной является ситуация, когда заранее неизвестно, что именно “закупается” – идет отбор лучших предложений заявителей. Т.е. идеология 94-ФЗ оказывается противоположной разумному положению вещей в данной сфере, что ведет к бессодержательности и формализму требований, закладываемых в конкурсную документацию. 
2. 94-ФЗ устанавливает набор критериев оценки заявок, который малопригоден для сферы исследований и разработок. Закон перечисляет следующие возможные критерии оценки заявок (статья 28, пункт 4), которые могут быть использованы для оценки заявок в дополнение к критерию “цена контракта”:
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса;
2) расходы на эксплуатацию товара;
3) расходы на техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;
При этом значимость критериев, указанных в пунктах 1 и 1.1 в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ не может превышать 45 %. Даже если эти критерии в какой-то степени пригодны для оценки заявок в области прикладных исследований и разработок, то только в модифицированном виде. Тем более очевидно, что этот набор критериев  непригоден для оценки исследовательских работ: поскольку единственный содержательный критерий (качество работ и квалификация участника) может дать по максимуму менее половины общей оценки заявки, то существенно возрастает значимость критерия “цена контракта” (которое может быть уменьшено только путем использования дополнительных, не отвечающих сути дела критериев). Соответственно, 94-ФЗ может приводить к ситуации, когда отбор проводится не путем отбора лучших по качеству заявок, а, в значительной степени, путем отбора наиболее дешевых заявок - тех заявок, в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Однако в сфере научных исследований финансировать подобные проекты низкого уровня зачастую вообще не имеет смысла. 
3. Пункт 6 статьи 25 94-ФЗ устанавливает, что “Участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота).” При объявлении массовых конкурсов по направлениям науки, предусмотренных, к примеру, ФЦП “Научные и научно-педагогические кадры инновационной России” (далее – ФЦП “Кадры”), такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в одной области независимо друг от друга. Не позволяя нескольким работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон способствует снижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренцииё работает в противоположном направлении.
4. Прописанные в законе требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база (финансово-экономические требования к учреждениям – участникам конкурса, конкурсная документация, форма подачи заявок, сроки экспертизы и т.д.) достаточно обременительна для заявителей и неудобна для нормальной организации экспертизы. При этом при проведении конкурсов невозможно устанавливать дополнительные требования к научной квалификации участников размещения заказа, хотя, очевидно, что в случае проведения научно-исследовательских работ именно она является залогом успешного получения серьезного результата.  Стоит отметить, что принципиальная возможность выдвижения дополнительных требований существует: законом (пункт 3 статья 11) оговаривается право Правительства РФ устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности.
5. Согласно 94-ФЗ, все решения по отбору заявок принимает конкурсная комиссия, составленная из представителей государственного заказчика, а решения экспертов являются сугубо рекомендательными (научная экспертиза “сторонними экспертами” вообще не является обязательной). Поскольку члены конкурсной комиссии в принципе не могут быть всесторонне компетентными в предметной области, это также не способствует отбору лучших по научным соображениям проектов, а, скорее, способствует отбору проектов по формальным основаниям. 
Ярким свидетельством неприспособленности 94-ФЗ к специфике финансирования научных исследований являются результаты первого этапа реализации ФЦП “Кадры”. Эта Программа ориентирована на привлечение и закрепление молодежи в научно-образовательной сфере путем конкурсной поддержки коллективов, способных готовить квалифицированные научно-педагогические кадры, а также отдельных молодых ученых. Из нижеследующего будет видно, что нынешняя редакция 94-ФЗ не позволяет разумным образом решить жизненно важную для страны задачу.
В рамках этой программы проводится ряд массовых конкурсов трехлетних проектов: 
- поддержки проведения исследований, проводимых коллективами научно-образовательных центров (до 5 млн. рублей ежегодно);
- поддержки проведения исследований, проводимых группами под руководством докторов наук (до 2 млн. рублей ежегодно) и кандидатов наук (до 1.5 млн. рублей ежегодно);
- поддержки проведения исследований молодыми кандидатами наук (до 1 млн. рублей ежегодно) в составе научно-образовательных центров;
а также ряд массовых конкурсов двухлетних проектов:
- поддержки проведения исследований, коллективами под руководством приглашенных исследователей (до 2 млн. рублей ежегодно);
- поддержки проведения исследований аспирантами (до 0.5 млн. рублей ежегодно) в составе научно-образовательных центров.
Предусматривается, что ежегодно в рамках ФЦП “Кадры” будут получать поддержку до 450 научно-образовательных центров, до 500 групп под руководством докторов и кандидатов наук, до 300 молодых кандидатов наук и т.д. В состав каждого из поддерживаемых Программой коллективов должно входить определенное число молодых ученых, аспирантов и студентов.
Начнем с рассмотрения результатов конкурсов для научно-образовательных центров. Анализ результатов “первого тура” (основные очереди конкурсов) этих конкурсов показывает, что нередко заявки,  набравшие максимальный балл по содержательному критерию оценки (квалификация участника и качество работ), не попадали в число победителей конкурса. К примеру, таким образом по два раза “пролетали” по профильным дисциплинам Математический институт РАН и Московский авиационный институт. Также есть немало случаев, когда заявки, получившие низкие оценки по научному критерию, попадали в число победителей конкурса. Так, одним из победителей по лоту “Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области переработки и утилизации техногенных образований и отходов” стал Читинский государственный университет, по содержательному критерию занявший 60 место среди 62 допущенных к конкурсу заявок. Встречаются и конкурсы, по которым все наиболее состоятельные в научном отношении заявки оказались отвергнуты, а поддержку получили заявители с более скромными финансовыми запросами. В целом, если бы можно было отбирать победителей только на основании научного уровня заявок, то необходимо было бы заменить более трети победителей всех конкурсов для научно-образовательных центров! 
При объявлении “второго тура” (дополнительных очередей конкурсов), многие учреждения делают ставку на демпинг, снижая запрашиваемую цену контракта относительно максимально возможной  в 2-3 раза. В первую очередь демпингуют учреждения, коллектив которых не обладает достаточной научной квалификацией. Так, Автономная некоммерческая организация “Научно-исследовательский институт атеросклероза Российской академии естественных наук” (маргинальной негосударственной “академии”) рассчитывает выиграть государственный контракт, запрашивая 3 млн. руб. на три года вместо 15 млн. руб., а никому не известная своими научными достижениями Уфимская государственная академия экономики и сервиса хочет получить за три года всего 1.8 млн. руб., т.е. снижает цену более чем в 8 раз! Остается только догадываться, какого “мирового” уровня научные кадры подготовят столь непритязательные заявители. Да и состоятельные в научном отношении коллективы, вынужденные играть по этим правилам, получат зачастую меньше того, что было бы необходимо для привлечения и закрепления талантливой молодежи.
Еще более неприглядно складывается ситуация в сфере поддержки небольших научных групп (конкурсы для групп под руководством кандидатов и докторов наук), а также отдельных талантливых молодых ученых (молодых кандидатов наук и аспирантов). Обращает на себя внимание низкий конкурс: для групп под руководством докторов наук было подано 3.1 заявки на место (для научно-образовательных центров средний конкурс составлял примерно 6 заявок на место), для групп под руководством кандидатов наук – 2.2 заявки на место, для молодых кандидатов наук – 2.5 заявки на место, для аспирантов – 0.6 заявки на место. При этом в 2008 г. конкурс на гранты Президента РФ для молодых кандидатов наук составлял примерно 5.4 заявки на место, хотя размер гранта Президента РФ для молодого кандидата наук составлял на тот момент 150 тыс. руб. в год, а максимальный размер финансирования в рамках контракта  ФЦП “Кадры” для аспиранта составляет 500 тыс. руб. в год.
Подобная ситуация связана не только с недостаточной информированностью ученых о новой программе, но и с крайней бюрократизированностью процедуры подачи и оценки заявок, обусловленной 94-ФЗ. Многие активно работающие ученые совершенно сознательно отказались от участия в этих конкурсах. 
Необходимо учитывать, что приведенные выше цифры относятся к поданным заявкам, а реальный конкурс (конкурс для заявок, которые не были отклонены по формальным основаниям) гораздо ниже. По всем видам конкурсов было в среднем отклонено примерно 40 % заявок, т.е., по сути, победа присуждалась заявкам сугубо на основании соответствия формальным требованиям к оформлению заявки. Ничего общего с поддержкой лучших научных коллективов и молодых ученых подобная практика, очевидно, не имеет. 
В условиях действия нынешней редакции 94-ФЗ невозможно решить задачи, для решения которых направлена ФЦП “Кадры”. Конечно, задача максимально возможной адаптации 94-ФЗ к специфике конкурсов в области научных исследований и разработок сложна и ее решение требует тщательной юридической проработки, однако существует ряд изменений, которые – с целью существенного повышения эффективности работы ФЦП в сфере исследований и разработок - необходимо внести незамедлительно. В частности, необходимо:
1) увеличить значимость критерия квалификация участника конкурса и качество работ минимум до 60 %, а также  дополнить сферу действия пункта 3 статьи 11 94-ФЗ, кроме нужд обороны страны и безопасности государства, также научно-исследовательскими работами;
2) при проведении массовых конкурсов в области научно-исследовательских работ предоставить организациям право выдвигать на конкурс более одной заявки.