Активность граждан, имеющих право голоса, была невысокой. В восьми округах из 25 явка избирателей составила менее 25 процентов и в них пришлось проводить повторные выборы. Окончательные итоги кампании, растянувшейся почти на год, свидетельствовали о настроениях в обществе того времени и политических симпатиях граждан. Только коммунисты, а также представители профсоюзов, Объединенного Фронта Трудящихся смогли провести в законодательный орган власти своих кандидатов. От новых сословий (предпринимателей и фермеров) в Собрание прошли два человека. Остальные места получили руководители промышленных предприятий и колхозов, медицинские работники, педагоги, чиновники из структур исполнительной власти и местного самоуправления, военнослужащий, юрист. Астраханцы отдали предпочтение людям известным, с большим жизненным опытом. Возраст 23 депутатов превышал 40 лет. Сумели расположить к себе, используя возможности нарождающейся демократии, и некоторые кандидаты, никогда прежде не занимавшие высокого положения во властных, хозяйственных, политических, общественных структурах. Возглавил Собрание главный инженер одного из крупных судоремонтно-судостроительных заводов Валерий Васильевич Бородаев. Заместителем председателя Собрания депутаты избрали Я.Я. Винокурова. Было сформировано четыре постоянных комиссии: по вопросам взаимодействия с местным самоуправлением, федеральными органами, законности, правопорядку и нормотворчеству; по бюджету, банкам и финансам; по экономической политике, собственности, природным ресурсам и природопользованию; по социальной политике. Перечень комиссий отражает те приоритеты в работе, которые обозначили для себя народные избранники. Перед депутатами стояли сложные задачи, которые требовали неотложного решения. Прежде всего, нужно было создать правовую базу деятельности региональных органов власти - исполнительной и законодательной, проведения выборов: депутатов Собрания, главы администрации Астраханской области, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований. Все это - с учетом норм принятой в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, кардинально изменившей основополагающие принципы ведения хозяйственной и иной деятельности, формирования и функционирования институтов управления обществом и государством, взаимоотношений центра и регионов, власти и гражданина. Все это - в условиях серьезных пробелов в федеральном законодательстве, а то и правовой неразберихи, при нехватке знаний и опыта регионального нормотворчества. Собрание приняло Устав Астраханской области, законы о выборах главы администрации области, органов и должностных лиц местного самоуправления, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, о региональном реестре государственных должностей, об административно-территориальном устройстве области, ряд других нормативных правовых актов по вопросам государственного строительства. Это позволило вести его в рамках федерального правового поля. Была решена важнейшая задача - создана надежная основа эффективной деятельности органов власти и управления. В сложных условиях обвального падения производства, усиления социальной напряженности, конфликтных настроений в обществе, вызванных разочарованием большинства граждан результатами поспешных экономических реформ две ветви региональной государственной власти, исполнительная и законодательная, действовали слаженно, с максимальной осмотрительностью, в полной мере используя имеющийся административный потенциал и растущее доверие избирателей для решения текущих и перспективных задач экономического и социального развития. Собрание первого созыва заложило основы постоянного взаимодействия администрации области и депутатского корпуса, органов местного самоуправления, общественных организаций, партий, федеральных структур. Уже на предварительном этапе работы над проектами нормативных правовых актов они вносили в них свои предложения и замечания. Наиболее важные законопроекты публиковались в газетах для всенародного обсуждения. Сотрудничество органов власти проявлялось также во взаимном информировании о проделанной работе, проведенных мероприятиях, принятых нормативных актах. Очень важно, что многое из всего этого было поставлено на правовую основу. Так, взаимодействие ветвей власти в области нормотворчества урегулировали положение об органах государственной власти в Астраханской области, регламент областного Представительного Собрания и регламент областной администрации. Было нормативно закреплено право законодательной инициативы не только за постоянными комиссиями областного Представительного Собрания, депутатами, но и администрацией области в лице ее главы. Акты администрации в обязательном порядке направлялись в Собрание в день их подписания и регистрации, акты Собрания, соответственно, в администрацию области. Эта норма нашла отражение в регламентах обеих ветвей власти. В регионе сложилась практика ознакомления депутатов и специалистов аппарата Собрания с распорядительными документами администрации области. Заседания комиссий Собрания проводились открыто, гласно. На них имели возможность присутствовать не только руководители и специалисты структур исполнительной власти и органов местного самоуправления, но и представители партий, движений, профсоюзов, трудовых коллективов, средств массовой информации. Нередко депутаты входили в состав различных согласительных комиссий, которые создавались для разрешения трудных, конфликтных ситуаций и это позволяло власти вести конструктивный диалог с гражданами, не допуская консервации острых проблем, эскалации напряженности в обществе. Важное значение придавалось работе со средствами массовой информации. Они получали оперативную, подробную информацию о деятельности отдельных депутатов, комиссий, Собрания. Все это работало на рост авторитета законодательного органа власти, на консолидацию сил общества, способствовало включению избирателей в законотворческую работу. Многие их предложения и инициативы через депутатов получали отражение в законодательных актах. Серьезная проблема - определения законотворческих приоритетов, создания именно тех нормативных правовых актов, в которых больше всего нуждается регион, которые нужны для развития экономики. Она также решалась совместными усилиями депутатского корпуса и административной команды главы администрации области. Собрание, утверждая план законотворческой деятельности, учитывало предложения главы администрации области. Заместитель Председателя Собрания, депутаты активно участвовали в работе кабинета при главе администрации. По проблемным вопросам формировались согласительные комиссии из представителей исполнительной и законодательной власти. Совместно проводились предварительные рассмотрения законопроектов в комиссиях, депутатские слушания. Был утвержден институт представительства главы администрации области в Собрании. Это позволяло наладить конструктивное взаимодействие между двумя ветвями государственной власти, придать ему постоянный характер. В заседаниях областного Представительного Собрания кроме главы администрации принимали участие его первый заместитель, заместители. Над законами работали специалисты управления юстиции, прокуратуры, правоохранительных органов, судов. Участие прокуратуры на предварительном (до рассмотрения Собранием) этапе работы над нормативными правовыми актами позволяло избегать ошибок, создавать документы юридически корректные, сокращать время работы над ними. Регулярно осуществлялись контакты с представителями профсоюзов, партий и общественных движений. Эта практика способствовала реализации законодательной политики, которая отвечала интересам региона и его жителей. Она сложилась уже в первые годы работы областного Представительного Собрания и успешно применялась в дальнейшем. Уже на одном из первых заседаний Собрания его председатель В.В. Бородаев заявил: "Положение в стране и области сложное и даже, можно сказать, драматическое. Не мы ответственны за развал государства, хаос и анархию в экономике, обнищание граждан, разгул преступности. Но мы должны стремиться сводить к минимуму негативные последствия поспешных, непродуманных реформ, сохранить в регионе социальный мир, предотвратить разорение производственного потенциала, выработать с учетом новых условий приоритеты развития и добиваться их выполнения: последовательно, используя малейшие возможности, создавая для них режим максимального правового благоприятствования. А для этого нам - власти законодательной и исполнительной, органам местного самоуправления, работающим в области федеральным структурам, партиям и общественным организациям нужно соединить усилия, использовать административные ресурсы и общественную, частную инициативу для достижения позитивных целей. Все мы - из народа. И что-то значим в этом мире до тех пор, пока остаемся с народом, работаем для народа. Партийные и чиновничьи амбиции должны работать на общий результат. А сделаем жизнь людей лучше, - тогда можно будет и вспомнить о них, если у кого-то останется такое желание". Экономика области в начале девяностых годов оказалась в сложнейшей ситуации. Выращивание сельскохозяйственных культур на Нижней Волге возможно только при условии искусственного орошения. На подачу воды в засушливые степи, содержание и ремонт ирригационных сооружений нужны немалые деньги. До развала Союза их выделял центр. Астрахань расплачивалась овощами, бахчевыми, рисом. Первые караваны судов, груженных томатами, отправлялись в промышленные центры страны уже в конце июня. С началом рыночных реформ, когда государство почти полностью отказалось от поддержки российского крестьянства, ситуация резко изменилась. Производство сократилось в пять-семь раз. Предприятия важнейшей отрасли, приносившие значительную долю доходов в бюджет, - судостроение и судоремонт, в условиях экономического кризиса и стремительной инфляции остались без заказов. Уловы рыбы, особенно ценных пород, также из года в год сокращались. И это ставило в тяжелое положение рыбоперерабатывающие предприятия, которые в прежние годы также приносили немалый доход в казну. Надо было найти "быстрые" деньги, добиваться максимального поступления средств от приватизации и эффективной работы государственных предприятий и предприятий со смешенным капиталом, одновременно создавать условия для развития перспективных отраслей. Собрание приняло законы об управлении государственной собственностью, о представителях власти в органах управления акционерных обществ, о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, производства и оборота алкогольной продукции. Введение упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для предпринимателей, выделение льготных кредитов для ведения предпринимательской деятельности, фермерского хозяйства способствовали росту числа небольших предприятий, снижению безработицы, притоку средств в бюджет. Власть обязана создавать условия для развития рыночных отношений, для того, чтобы частная инициатива работала на развитие хозяйственной, коммерческой деятельности, пополнение бюджета, и постоянно контролировать процессы реформирования, приватизации с тем, чтобы не допускать ущемления интересов государства и той части граждан, которая занята в социальной сфере. Такой подход позволял снижать последствия очень часто неуклюжих, непродуманных решений, принимаемых центром. Представительное Собрание активно создавало правовое поле для осуществления экономической реформы. Ориентация делалась на социально-рыночную экономику. В частности, Собрание в самом начале своей деятельности утвердило положения об областном стабилизационном фонде, ссудах, выделяемых из областного бюджета, основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, основных принципах формирования системы местных налогов, порядке предоставления налоговых льгот для предприятий, областном внебюджетном и резервном фондах. Представительное Собрание дало "добро" администрации на введение на территории области вексельного обращения для нормализации платежного оборота. Им также принято решение о кредитовании администрации области коммерческими банками и кредитными учреждениями. Банки, которые предоставляли кредиты администрации области, освобождались от уплаты налога на прибыль и земельного налога. Областное Представительное Собрание первого созыва законодательно закрепило принципы формирования бюджета, которые успешно применялись вдальнейшем. Один из них - примерно равной обеспеченности бюджетными средствами жителей самоуправляемых образований. В чем его суть? Исторически в области сложилось положение, при котором сельские районы промышленности почти не имели. Лишь один из них, на территории которого в 90-х годах прошлого века был построен крупнейший комплекс по добыче и переработке углеводородного сырья, имел налогооблагаемую базу, достаточную для покрытия расходов на содержание социальной сферы. Другие, за исключением областного центра, с развалом крупнотоварного сельскохозяйственного производства лишились ее. А школы, больницы содержать надо. Также - как и строить дороги, помогать бедным. Немало усилий приложили депутаты для того, чтобы убедить богатые самоуправляемые образования - Астрахань и Красноярский район в необходимости делиться налоговыми поступлениями. Вот какие аргументы приводились ими: обострение социальной обстановки в бедных районах неминуемо аукнется и в богатых. Область - единое административное образование и на всей ее территории должны быть единые социальные стандарты. Работали согласительные комиссии. Строгой ревизии подвергались бюджетные аппетиты как богатых, так и бедных муниципальных образований. В итоге и был законодательно закреплен принцип примерно равной обеспеченности бюджетными средствами жителей области. Ряд законов работал на привлечение инвестиций в экономику. Законы об образовании, о молодежной политике, другие нормативные правовые акты защищали интересы наименее обеспеченных семей и граждан, работников учреждений социальной сферы. Все эти факторы и позволили области при ограниченных финансовых ресурсах своевременно решать наиболее острые проблемы, не допускать дестабилизации общественно-политической обстановки и закладывать основы будущего развития. Большое внимание депутаты уделяли контролю за расходованием бюджетных средств, исполнением законов. За три с половиной года Собрание приняло более 50 нормативных правовых актов, отражающих это направление его деятельности. Среди наиболее значимых - об итогах приватизации, об исполнении областных бюджетов, о проверке финансово-хозяйственной деятельности регионального комитета по управлению государственным имуществом, о вексельном обращении, о расходовании бюджетных средств управлением сельского хозяйства администрации области, об итогах проверки исполнения закона о бюджете территориального дорожного фонда. Собрание проверяло как используются бюджетные средства крестьянскими хозяйствами, фондами - медицинского страхования, территориальным дорожным, экологическим, департаментами образования, здравоохранения, социальной защиты. Был вскрыт ряд нарушений. Их обсуждение в комиссиях, на заседаниях Собрания (с привлечением специалистов администрации, руководителей заинтересованных ведомств, учреждений, хозяйственных субъектов) позволило установить причины нарушений законности, выработать меры, реализация которых позволяла создавать условия, способствующие рациональному и строго в рамках назначений бюджета расходованию средств налогоплательщиков. Решению многих острых проблем мешало отсутствие системы федеральных законодательных актов, регулирующих основные вопросы государственного строительства в России. И депутаты неоднократно отмечали это, бывая на заседаниях палат российского парламента, на различных совещаниях в субъектах Федерации. Они говорили о том, что укреплению стабильности отношений исполнительной и законодательной ветвей власти способствовало бы принятие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом отмечалось, что в рамках закона необходимо четко определить взаимоотношения между ветвями государственной власти субъектов Федерации на основе разграничения их компетенции, что за законодательным органом должны быть закреплены контрольные функции, определены формы его участия в разработке программ социально-экономического развития территории, финансовой и налоговой политики. Все эти вопросы в середине 90-х годов на федеральном уровне не были решены. Весьма актуально в то время было и принятие федерального закона об общих принципах организации органов местного самоуправления. Его отсутствие приводило к ущемлению прав местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов субъектами Федерации, неопределенности взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, порождало соперничество между ветвями государственной власти субъектов Федерации в вопросе о влиянии на местное самоуправление. И депутаты областного Представительного Собрания не раз говорили об этом на разных форумах. Серьезное беспокойство вызывало у них и то обстоятельство, что избирательная система как представительных, так и исполнительных органов власти, регламентировалось указами Президента Российской Федерации, а не федеральными законами. Они считали совершенно неоправданным фактическое наделение Центральной избирательной комиссии законодательными функциями в сфере выборов. Высказывались также предложения о необходимости принятия таких законов и подзаконных актов, как о ценах и ценовой политике; естественных монополиях; акционерных обществах; доверительном управлении имуществом; выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах; деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; финансовых институтах, привлекающих средства населения; льготном кредитовании сезонных производств, сезонных запасов сырья, продовольственных фондов, а также производств, имеющих длительный технологический цикл. Наряду с проблемой совершенствования законодательства депутаты ставили и вопрос о формах взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации. Таких, например, как создание постоянно действующего научно-консультативного и методического семинара или центра для законодателей субъектов Федерации; регулярное (в плановом порядке) проведение совещаний представителей законодательных органов субъектов Российской Федерации для обсуждения насущных правотворческих проблем; осуществление мероприятий, позволяющих создать вертикаль представительных органов государственной власти в Российской Федерации, налаживание обмена информацией между ними. Многие из этих предложений и инициатив центром в то время услышаны не были. Но они работали на позитивные изменения, которые произошли в последующие годы. Астраханское областное Представительное Собрание первого созыва работало с марта 1994 по октябрь 1997 года. За это время им было принято 160 нормативных правовых актов, имеющих силу закона, утверждено 53 программы. Депутаты рассмотрели 187 проектов федеральных законов. Они сделали главное - заложили правовые основы деятельности органов власти и местного самоуправления, их взаимоотношений с хозяйственными субъектами и гражданами. В регионе, не обладающем налогооблагаемой базой, достаточной для удовлетворения социальных нужд населения, были созданы механизмы и институты защиты граждан с низкими доходами, что позволяло не допускать дестабилизации общественно-политической обстановки. И еще: им удалось преодолеть неуверенность, растерянность, которые были у законодательной власти после октябрьских событий 1993 года и ликвидации Советов, накопить опыт создания нормативных правовых актов.
www.jur-portal.ru
21.09.1999
