Федеральные округа, являющиеся в РФ, по сути, разновидностью так называемых специальных округов, довольно хорошо известны в мировой практике федеративных государств. Целью создания специальных округов служит обеспечение эффективного управления в той или иной отрасли, а также решения задач, которые либо совсем не входят в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо должны решаться на межрегиональном уровне.
Обычно территории федеральных округов не совпадают с территорией субъектов федерации. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей специальных округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа есть и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных специальных округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования для своей деятельности (например, за счет взимания платы за оказание услуг населению, выпуска облигаций и т.д.), то в Канаде органы управления в специальных округах финансируются исключительно за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов. Следует подчеркнуть, что имеются и такие специальные округа, которые создаются с целью обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации. К примеру, в США есть федеральные судебные округа, в которых действуют суды, входящие в систему федеральных судебных органов (в отличие от судов штатов).
В России также уже давно известны специальные округа, хотя в нормативных актах и юридической литературе они не именуются таким образом. Например, существуют военные округа, округа МВД. С созданием системы арбитражных судов, являющихся федеральными судами, в РФ были образованы округа, в которых действуют суды высшей по отношению к арбитражным судам субъектов Федерации инстанции.
В Указе от 13 мая 2000 г. не названы причины, побудившие реорганизовать всю систему представителей Президента на местах и создать федеральные округа, а содержится стандартная фраза: "В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений..." Вместе с тем, многие из этих причин вполне очевидны. В частности, за пределами столицы, в ряде случаев на весьма отдаленном от нее расстоянии, имеются объекты, находящиеся в федеральной собственности. Нельзя сказать, что они были совершенно бесхозными, но в лучшем случае ими управляли отдельные ведомства. Однако известно, что ведомственный интерес далеко не всегда совпадает с общегосударственным. Тем не менее, федерального органа, который взял бы на себя надзор и координацию управления федеральным имуществом на местах, не существовало. Кроме того, общественность не раз становилась свидетелем скандалов, когда трансферты из федерального бюджета на оплату труда учителям, врачам и другим работникам бюджетной сферы неизвестно каким образом исчезали в том или ином регионе, не дойдя до адресата. Отсутствовал и федеральный орган, который мог бы взять на себя координацию деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Помимо этого, в последние годы обострилась проблема несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. Причем во многих случаях противоречия коренятся не столько в "принципиальной" позиции органов государственной власти субъектов Федерации, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов, в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии их подготовки. Именно такую важную задачу, как организация консультаций и предварительной экспертизы законопроектов в субъектах РФ по вопросам совместного ведения, мог бы взять на себя полномочный представитель Президента РФ.
Стоит отметить, что полномочные представители Президента РФ, назначавшиеся в субъекты РФ ранее принятия упомянутого Указа, не обладали адекватными ресурсами для решения перечисленных проблем. В том же время численность их была довольно велика, чтобы всем им уделялось достаточно внимания со стороны Президента РФ и его Администрации. Даже одно сокращение числа полномочных представителей, в результате которого в определенной степени произошло сосредоточение в их руках ресурсов, создает предпосылки для повышения эффективности их работы.
Указ Президента РФ (раздел II) следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
В конечном счете, полномочные представители - это своего рода "второе Я" главы государства в округах. От того, как мы определим стратегически положение Президента в системе государственных органов, будет зависеть во многом и положение его представителей. В данном отношении, конечно, эти два вопроса тесно взаимосвязаны.
Что касается ответственного правительства, то можно вспомнить нашу историю. Например, в сентябре 1915 г. Дума поставила вопрос об ответственном министерстве, с той поры ее не собирали, и лишь накануне революции вновь созвали. Как видим, не очень у нас любят ответственное министерство, и это, может быть, единственное препятствие для его создания. Хотя на сегодняшний день другого пути для того, чтобы государство заняло достойное место в регулировании макроэкономических процессов, надо полагать, нет.
Уже отмечалось, что уход государства из экономики во многом породил те проблемы, которые мы сейчас пытаемся решать, потому что на самом деле задача была не просто уйти из экономики (уйти проще всего), а изменить роль и место государства в условиях рыночных отношений. У нас же пока получается так: либо государство буквально диктует производителю, что и как ему делать, либо вообще ничего не контролирует. Если же государство возвращается, то вновь начинает давать множество лишних указаний производителю. Вполне очевидно, что здесь требуется золотая середина.
В целом функции, которыми наделен полномочный представитель, соответствуют поставленным перед ним в Указе главным задачам. Вместе с тем, некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Возможно, надо было бы расширить раздел, посвященный задачам представителя, так как перечень поставленных задач нельзя считать исчерпывающим, поскольку в нем говорится лишь об основных, что предполагает наличие и других (неосновных), не упомянутых в разделе II данного Указа.
Безусловно, потребуется некоторое время, чтобы оценить, насколько эффективна новая система полномочных представителей Президента РФ на местах, какое влияние их деятельность оказывает на развитие федерализма в России. Однако некоторые вопросы возникли уже со дня образования округов. В частности, не вполне ясно, каковы были критерии при определении их границ. Так, в составе Дальневосточного округа оказалась огромная территория. Она, конечно, сравнительно малозаселенная, однако является стратегически важной для страны. В настоящее время, как известно, одним из центров мирового экономического развития стал Азиатско-Тихоокеанский регион, и Россия, имеющая выход в этот регион, а также огромные природные ресурсы в этой зоне, могла бы и должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве и кооперации. Но для этого требуется явно большее внимание со стороны федеральных органов исполнительной власти к Дальнему Востоку. Кроме того, в этот округ входят значительные территории, зависящие во многом от завоза продовольствия и горючего (так называемый "северный завоз") из других регионов РФ. Проблем в этой сфере много, они стремительно разрастаются и обостряются из года в год, и без внимательного отношения к ним со стороны федеральных органов исполнительной власти их решение невозможно. В свою очередь, эти проблемы в значительной степени связаны с вопросом территориальной целостности страны, ее безопасности и т.д.
Кроме того, чем, по моему мнению, обделены полномочные представители Президента (а почти все они так или иначе выходят на внешние проблемы), так это функциями, связанными с обеспечением государственной целостности. Прежде всего это касается проблем того же Дальнего Востока. В настоящее время, как явствует из СМИ, Чукотка почти отошла от Федерации, там нет никаких представителей Центра, ею, по сути дела, никто не занимается, население Чукотки уже не чувствует себя в составе России. Может быть, стоило бы штаб-квартиру полномочного представителя Президента разместить не в Хабаровске, где тоже есть свои проблемы, но они как-то решаются, а в Анадыре или в Магадане, поближе к одному из наиболее проблемных регионов.
Следует специально остановиться на роли Президента. Конституция наделяет его двойственными полномочиями. С одной стороны, он глава государства, определяющий стратегическое направление развития страны. С другой стороны, он входит в систему органов исполнительной власти. И в этом отношении, по-видимому, не случайно была использована французская модель полупрезидентской республики. Представляется, что именно такое, особое положение французского главы государства в системе государственных органов во многом было предопределено историческим опытом данной страны. Именно во Франции Бенджамин Констан предложил собственный, оригинальный подход к разделению власти. Согласно его воззрениям, власть подразделяется на гораздо большее количество ветвей, чем у нас принято по классической схеме Локка-Монтескье. Среди других Б.Констан выделял королевскую, координирующую или уравновешивающую, ветвь власти. Его предложения нашли отражение в конституционных реформах Наполеона I в 1815 г. и в наиболее полном виде были воплощены в Конституции Франции 1830 г. Идеи Б.Констана об особом характере королевской власти в условиях разделения власти были реализованы и в конституциях некоторых других государств Европы и даже Латинской Америки. Таким образом, во Франции родилось и до определенной степени устоялось представление о том, что власть главы государства - это совершенно отдельная ветвь, с совершенно особыми, присущими только институту главы государства полномочиями.
Нет сомнения, что нам нужна концепция президентской власти, определяющая то место, которое глава государства занимает в разделении властей. Что касается экономических функций, то совершенно очевидно, что наделять полномочного представителя Президента РФ специальными экономическими функциями не стоит, опять-таки по той же причине, по какой и Президента России надо сделать несколько более свободным от экономической "текучки", переложив эти функции на Правительство.
В ходе дискуссии прозвучали некоторые скептические замечания по поводу ассоциаций экономического взаимодействия. Да, сейчас они в загоне. Правда, эти ассоциации не совсем общественные объединения, как говорилось. Они считаются некоммерческими организациями, но те же некоммерческие организации по Гражданскому кодексу РФ создаются в том числе и для решения управленческих задач. Скажем, Управление делами Президента РФ по статусу - тоже некоммерческая организация. Это не мешает, однако, ему заниматься вполне конкретными хозяйственными делами. Кроме того, Аппарат Правительства - некоммерческая организация, муниципалитеты - тоже некоммерческие организации, что не мешает им заниматься управленческими делами.
Что действительно отсутствует в законе об ассоциациях, так это положение о том, что, например, субъекты РФ могли бы передавать какие-то свои управленческие функции в ведение ассоциаций - по их совместному решению. Тогда, возможно, ассоциации могли бы заработать по-настоящему. На сегодняшний же день закон определяет их статус таким образом, что они по существу представляют собой действительно пустое образование. В то же время, ассоциации обладают и потенциалом иного типа. Поскольку они строятся "снизу", исходя из определенных социально-экономических интересов самих субъектов РФ по взаимодействию, по отстраиванию кооперации между субъектами Федерации, они могли бы сыграть свою роль в укрупнении субъектов РФ. Эти ассоциации могли бы разрабатывать региональные социально-экономические программы.
В отношении возможностей полномочных представителей координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти на местах, совершенно справедливо отмечено, что, наверное, они не должны быть местными премьер-министрами, но должны в то же время вплотную заниматься своим непосредственным делом - обеспечивать согласованную работу подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах. Для этого им не нужны особые властные полномочия, они должны отслеживать, насколько эффективно работает властная вертикаль, и бороться с тем, в чем в свое время погрязла советская система - с ведомственною разобщенностью. В те годы комплексно регионами мало кто занимался. То есть ими должны были заниматься, но, по сути дела, поскольку вся экономика и все управление были построены строго вертикально, то в конечном счете комплексный подход всегда подменялся ведомственным. В настоящее время не следует повторять старых ошибок.
Сейчас отстраивание грамотного линейного управления не может подменить собой координирующие функции, которыми следует наделить именно полномочного представителя. Если его рассматривать как "государево око", то он смотрит, наблюдает, в нужный момент не властно, но вмешивается и вовремя сообщает Президенту о том, что где-то назревают проблемы. Путем переговоров между различными ведомствами на местах он может самостоятельно урегулировать ситуацию. Пока же получается, что есть некие управленческие "щупальца", которые сходятся только в Центре, в Правительстве, но Правительство решает другие задачи и не может заниматься координацией деятельности территориальных подразделений федеральных органов власти на местах.
Участие в планировании распределения федеральных трансфертов по субъектам РФ может только полностью дезорганизовать эту процедуру, а полпреды превратятся в региональных распределителей. Но Правительство при распределении трансфертов руководствуется не только региональными, но, прежде всего, общегосударственными интересами. Другое дело, если полномочный представитель будет контролировать, дошли ли деньги до того места, куда их направили из федерального бюджета, как они использованы, не был ли нарушен принцип целевого финансирования. Не всегда из Центра видны все детали.
Здесь уже упоминали частые проверки, например, губернатора Приморского края. Но не всегда можно одной разовой проверкой все увидеть, во всем разобраться. В то время как полномочный представитель Президента, постоянно находящийся в регионе и имеющий определенный штат работников, может проводить так называемые "мониторинги", то есть постоянно следить за развитием ситуации, быть в курсе дела. В результате этого он может давать материалы для более целенаправленных и тщательных проверок, а также участвовать в этих проверках со знанием дела. Вот такая контролирующая функция должна быть у полномочного представителя, что опять же не противоречит, на мой взгляд, его определению как "государева ока".
No 3. Январь 2001 г.
http://www.niiss.ru/avtonomov.shtmlhttp://www.niiss.ru/avtonomov.shtml
