Александр Александрович, может быть, первый вопрос Вам покажется не скромным, но чрезвычайно интересно узнать, почему профессор Аузан, человек, научные воззрения которого традиционно ассоциируются с либерализмом, борьбой с бюрократией, защитой прав потребителей, вошел в группу по разработке промышленной политики. Вы всегда мне казались человеком, который проповедует приоритеты гражданского общества, социальный контракт, и вдруг такая тема - промышленная политика, которая опять же традиционно сочетается с государственными приоритетами. В чем тут тонкость?
Я к самому словосочетанию "промышленная политика" всегда относился плохо. Могу сказать, когда переменил отношение к этой теме: я увидел подборку аналитических материалов по промышленной политике по десятку развитых стран и понял, что промышленной политикой могут называться прямо противоположные действия. Оказалось, что под промышленной политикой имеется в виду некоторый активизм, который необходим в данный исторический период.
Но должен вам заметить, что я всегда отличался (мне так казалось) от классических либеральных экономистов тем, что я никогда не считал, что рынок сам собой решит проблему. Это для меня не означало, что государство должно активно действовать, это означало для меня, что нужно заниматься институциональным развитием, нужно строить институты, нужно строить правила, желательно неформальные, которые поддерживаются не силой государственного принуждения, а некоторым пониманием, что в этой системе правил жить удобнее.
Для меня вопрос о промышленной политике в России - вопрос об активной линии институциональных изменений, имея в виду строительство систем правильного взаимодействия, где более активную роль, на мой взгляд, играет не государство, а два других угла треугольника - бизнес и общество. Хотя без правительства, как участника этого треугольника, видимо, не работает сама система.
Я могу сказать, почему я принял предложение Бориса Алешина войти в Совет - мы очень плотно с ним сотрудничали над законодательством о техническом регулировании, которое для меня и есть первый крупный реальный шаг по дебюрократизации. Борис Сергеевич убедил меня в том, что то, о чем мы вместе думали, делали и намерены были делать по техническому регулированию - это и есть вход в новую институциональную политику. Это и есть то, что он во многом называет промышленной политикой, хотя я по-прежнему считаю, что термин нехороший. Термин, под который подкладывают все, что угодно, вряд ли добавляет знания.
В свое время г-н Теплухин (мы проводили небольшой опрос на сайте) был наиболее ярким противником этого термина. Он тоже сказал, что именно то, что под это словочетание подкладывают, лишний раз подтверждает, что за слова "промышленная политика нужно расстреливать".
В итоге мы в своих разработках от этого термина ушли. Мы пришли к другим вариантам вместе с Андреем Белоусовым и Алексеем Пономаревым - мы не употребляем термин "промышленная политика".
Алексей Константинович называет это мягко - "гипотеза о проектном взаимодействии".
Наверное, я с ним согласен.
В чем заключается гипотеза?
Гипотеза заключается в том, что существует проблема связки трех видов факторов, даже четырех. Есть довольно очевидные вещи: есть недоиспользование сбережений; есть инновационный задел в технике, который не используется в разработках, поисках; есть кадры, имея в виду не обычное утверждение о том, что мы страна очень образованных людей (это не совсем так), а подразумевая, что у нас есть люди, которые способны комбинировать факторы замечательным образом. Как Вы помните, по Шумпетеру, это и есть предпринимательство. Могу привести пример от обратного - люди, которые создавали финансовые пирамиды в середине 90-х, проявили потрясающие способности. Уж я это знаю по тому, что Конфедерация потребителей плотно занималась этим делом, и мы каждый раз с изумлением разбирались, как ловко эта штука устроена. Представление о том, что пирамиду может построить любой, неверно. Там всякий раз нужна была инновация. В стране есть такие люди, которые могут комбинировать факторы.
И четвертое - есть некий институциональный задел, связанный, например, с законодательством о техническом регулировании, которое открывает простор для новых процедурных решений, но их пока нет. Гипотеза состоит в том, что если найти соединение этих трех видов ресурсов, на базе некоторой новой системы институциональных правил, то мы получим некоторое приращение темпов, что важно с позиций макроэкономистов. Это то, что сверх бизнес-климата, потому что основные идеи среднесрочной программы связаны с воздействием бизнес-климата на темпы роста.
Но меня привлекает как раз не темп, меня привлекают новые схемы взаимодействия. Темпы могут быть выше, могут быть ниже. При этом они могут быть выше и не влиять на уровень жизни населения. Они могут быть очень высокими, но вообще не удовлетворять никого при этом. Потому что там очень много дополнительных вопросов, которые должны быть определены для того, чтобы эти темпы дали результат. Поэтому для меня всегда интереснее взаимодействие, способ реализации интересов, так как я утверждаю, что даже при более низких темпах мы можем добиться более существенной реализации интересов.
Когда я говорю на свою любимую тему социального контракта, я задаю вопрос, что означает в стране слабый или размытый социальный контракт? По каким признакам это определяется? Когда почти все недовольны. Дела идут неплохо, внешняя динамика неплохая, но при этом очень много недовольных, в том числе, группы, которые должны и получают какой-то эффект от положительных конъюнктур. Это означает, что нет такой скомбинированности в обществе, которая принесла бы должный результат с точки зрения субъекта.
Участвуя в работе над этой гипотезой, Вы определяете общие проблемы или же у Вас есть, так сказать свой кусок, своя концентрированная проблематика?
У меня есть тема, которая в этой гипотезе содержательно является моей. Начну я с технического регулирования. Пока мало кто понимает, что закон "О техническом регулировании Российской Федерации", который вступил в силу 1 июля 2003 года - это революция. Мало кто понимает, что он касается отнюдь не госстандартов (привычное представление), а, говоря на языке правительства, он касается 22 министерств. Административная реформа по 22 министерствам уже предопределена принятием закона о техническом регулировании. Есть министерства, которые туда не вошли, но это дело другое. С ними надо разбираться. Они либо "выскочили" из-под закона, либо не очень подпадали под него, как скажем, Министерство культуры, Министерство образования.
В законе "О техническом регулировании" я более всего горжусь ст. 9, которая создала новые процедуры. Идея состоит в том, что разработать проект технического регламента, то есть, обязательные требования по безопасности, которые примет парламент, может каждый, но при этом существует одинаковая для всех процедура (неважно, будь это правительство, отдельный депутат или научно-техническое общество) согласования этого самого проекта. Потому что нужно известить тех, кто в законе назван "заинтересованными лицами", нужно провести согласительное совещание, нужно составить протокол согласия и разногласия, и дальше проект путешествует с этим атрибутом. Иными словами, и правительство, и законодатели получают проект вместе с обозначенными точками согласований. Например, вот в этом месте разошлись интересы малого и большого бизнеса. А здесь импортер и экспортер придерживаются противоположной позиции. Парламентарий не может принимать решение по техническим вопросам, он может принимать решение по политическим вопросам. Так это и есть политический вопрос.
Но какое отношение это имеет к промышленной политике?
Я бы лучше говорил об активной институциональной политике.
Во-первых, национальный стандарт. Появилось понятие национального стандарта. Что такое национальный стандарт и чем он отличается от привычного ГОСТа? Он вообще-то рекомендательный. Он вообще не касается вопросов безопасности, потому что вопросы безопасности определены техническим регламентом. Тогда для чего он? Это инструмент развития. Это некоторое мнение про то, каким образом повышать конкурентоспособность отрасли, страны. Появился новый инструмент. Спрашивается, кто в состоянии сделать национальный стандарт, чтобы это был инструмент развития? Может ли это сделать Госстандарт? Не может. Поэтому законодательство "О техническом регулировании" предполагает радикальные для России реформы. Механизм, который хорошо понятен и известен Европе - институциональный орган организации должен быть неправительственный. Между прочим, российское правительство в октябре 2002 года уже приняло такое решение.
Почему Вы считаете это радикализмом?
Радикализм состоит в том, что в национальном органе стандартизации правительство имеет голос или два, но из двадцати голосов. А там представлены интересы различных групп промышленников, потребителя, научно-технических обществ, сертификационного бизнеса и т.д. Все это вместе, перевариваясь в этом котле, выдает то, что с точки зрения разных групп интересов является национальным стандартом, является некоторой приоритетной задачей, на которую согласны идти разные группы в обществе. И вот эта штука становится инструментом, который правительство может применять, стимулируя движение по национальному стандарту.
Это немного напомнило мне рассуждения г-на Козлова в отношении банков, когда он последовательно отстаивает подход к регулированию их деятельности, основанный на так называемом "субъективном факторе", неформальном подходе, оценочном взгляде. То есть он предлагает обязательно учитывать такие факты деятельности кредитной организации, которые не подпадают под формальные критерии, но с точки зрения вопросов устойчивости, перспектив, качества управления являются решающими. Ведь и в данном случае речь идет о формализации неформальных факторов?
Меня это не удивляет, мы с Андреем Андреевичем в очень многих вопросах совпадаем. Дело в том, что есть такие элементы деятельности, как, скажем, договорный характер управления, он существует. Но, к сожалению, он не признается. Из-за этого договор превращается в сговор. Этого надо избежать.
Так же, как в вопросах саморегулирования. Саморегулируемая организация - хорошая штука, но в ней всегда живет картель. Если мы эту штуку не отрегулировали законодательно, не ввели туда группу интересов, мы получим картель. Я всегда предлагал тех, кто настаивает на закрытом характере саморегулируемых организаций, штрафовать очень простым способом: направлять их лечить зубы в США, а потом у американских law"еров отстаивать свои интересы перед американскими дантистами. И в том, и в другом случае им придется заплатить втрое по сравнению с европейским уровнем. Почему? Да потому что замкнутые корпорации. Позволили образоваться замкнутым корпорациям - точно будете переплачивать и будете терять в соотношении цена-качество.
Возвращаясь к техническому регулированию, - есть такой инструмент, как национальный стандарт. Есть такой инструмент, как стандарт организации в законодательстве о техническом регулировании.
Что это означает?
Привожу живой пример. Берем рынок соков в России. У нас есть требования, которые были введены Госстандартом по качеству. Есть требования, которые введены европейскими стандартами, и они пока являются рекомендательными, но Российский союз производителей соков, то есть, группа лидеров отрасли, говорит, что для нас европейский стандарт уже обязательный, мы его считаем обязательным, мы начинаем по нему работать. Мы его принимаем не потому, что государство обязало, а потому что это стандарт нашей организации. Интерес понятен - это лидеры отрасли, которые хотят работать не только на своих рынках, они демонстрируют большую способность соответствия более высоким требованиям, поэтому в ряде стран существуют (как в Австралии) способы перехода от "группового" стандарта к национальному. Если этот процесс слабо идет в виде добровольного процесса, то проводится анализ, проводится антимонопольный анализ, прочее и прочее, и принимается решение о том, что это становится национальным стандартом.
Есть изменения в законодательстве "О техническом регулировании", которые направлены на другой механизм аккредитации на развитие систем добровольного подтверждения соответствия. Я уверен, что в ближайшие несколько лет мы получим три-четыре добровольные национальные системы сертификации со знаком, который будет узнаваем для национального потребителя. Часть из них, может быть, будет совместной с какими-нибудь мировыми крупными сертификационными фирмами, скоре всего, европейскими. С позиций институциональной политики, что это такое? Эта добровольная система. Добровольная! В отличие от нынешней барьерной, обязательной сертификации, которая ни качества не дает, ни надежности потребителю не дает, - ничего не дает. Дает доход тем, кто аккредитован в системе.
Система добровольная, но эти системы продвигают товар либо на национальном рынке, либо дают выход товару на транснациональные рынки. Почему им это удается сделать? Потому что система правил жесткая, потому что конкурирует между собой, потому что будет немедленный удар по этому знаку, как только что-то будет нарушено. В этом смысле это вопрос, тесно связанный с аккредитацией: кто проводит аккредитацию, сколько субъектов аккредитовано. Опять же решение связано с моделью национального органа стандартизации. Национальный орган аккредитации должен быть не правительственным, не государственным, и российское правительство на это уже согласилось.
Получается, что в логике "объект-субъект" идет субъектирование, бизнес перестает быть объектом прямого вмешательства со стороны государства, он становится просто субъектом, одним из участников общего договора...
Если мы опять начнем рассуждать в логике треугольника (ситуация с социальным контрактом, конечно, сложнее, чем треугольник, но для простоты возьмем треугольник), то надо разобраться - кто и что здесь вносит? Понятно, что вносит сторона власти: некоторую законодательную политику, потому что создание формальных правил и поддержание формальных правил - это и есть задача власти. Что в состоянии внести бизнес? Технологию управления. Бизнес управляет лучше, чем это делает государство, причем, когда ссылаются на опыт, к сожалению, у нас в стране, да и не только у нас в стране, я бы сказал, что для конца XX - начала XXI века это мировой факт. Джордж Стиглер сказал однажды замечательную фразу, что, выбирая между рынком и государством, мы поступили как древнеримский император, который должен был судить первенство и, услышав одного певца, немедленно отдал приз второму. Рынок плохо регулирует, государство еще хуже, поэтому есть такая проблема. Я бы сказал, что на рубеже XX - XXI века пошел поиск с пониманием того, что и у рынка провалы, и у государства провалы, и что нужно строить более сложные схемы. Речь не идет о третьем пути, речь идет о том, что есть институциональные системы, устроенные более сложно, чем принято считать.
В нашей гипотезе речь идет о том, что надо строить совместные проекты по каким-то ключевым национальным точкам, мы все дружно считаем, что их должно быть пять-шесть, не больше, иначе это все размоется. Управление этими совместными проектами должны идти не со стороны государственной дирекции, управлять должен бизнес. Но для чего здесь нужно участие третьего угла и чего не хватало в середине 1990-х гг.? Давайте вспомним инвестиционные торги. Когда бизнес с властью договариваются в тишине и темноте, не важно, кто там доминирует, потому что мы узнаем это по результату. Если в итоге совершены явные неконкурентные сделки, значит, бизнесу удалось использовать власть в своих интересах, а если стали поворачивать реки в другую сторону, значит, власть создала некоторое поле для финансирования бизнеса. Ни то, ни другое не устраивает. Поэтому задача третьего угла состоит в том, чтобы обеспечить эти самые процедуры, чтобы они были конкурентны, где разные группы могли бы принять участие в экспертизе.
Меня более всего в этой гипотезе интересует проблема соединения тех факторов, которые не соединяются сами и могут быть соединены на базе новой системы правил, которая, в принципе, уже заложена. Но аспект, который меня более всего интересует - аспект институционального строительства, изменений и участия треугольника в создании этих самых процедур и решений.
Ожидаете ли Вы сопротивления этой гипотезе?
Сопротивления, конечно, ожидаю, но не гипотезе, а способам решения, которые мы предлагаем. Понятно, откуда пойдет сопротивление. Но если не будет сопротивления вообще, то это плохой признак, потому что свидетельствует о том, что либо это тавтология какая-то, либо противник отказался от открытой борьбы и будет применять какие-то нехорошие методы.
Почему сопротивление неизбежно? Мы говорили про примеры, связанные с инвестиционными торгами или с идеями государства, что куда повернуть, и где какую крупную программу создать. За этим всем стоят вполне конкретные интересы и понимание своей реальной конкурентоспособности, потому что группам, которые хорошо умеют влиять под ковром, очень тяжело обосновывать свои решения другим способом. Фактически, это перераспределение переговорной силы в обществе. Сопротивление будет.
Данная гипотеза появилась, на Ваш взгляд, вовремя, или это нужно было делать раньше, или нужно еще немного подождать?
Я думаю, что это достаточно своевременно. Давайте возьмем такой признак, как начавшуюся последние два года дискуссию о перераспределении естественной ренты. Почему этот вопрос встал сейчас? Потому что выяснилось: задачи выживания экономики вроде бы решены и стали разбираться, что у кого есть. А кто способен развиваться, кто и куда хочет развиваться, кто и для чего хочет развиваться?
Нужно ли перераспределять естественную ренту? Нужно. С этим, кстати, согласны многие нефтяники. Но в чем главный аргумент представителей сырьевых монополий? Они говорят - не эффективно. Ну, отдадите вы это в бюджет, фактически рассеете значительную часть этой самой ренты. Это правильно. Но дальше они делают вывод - оставьте все в наших руках, мы просто, закупая что-то, будем стимулировать спрос. Нет господа, если вы будете просто закупать, то вы, наверное, не будете рассеивать так, как это делает бюджет, но в этом не будет того самого активизма, концентрации ресурса, причем, взаимовыгодной. Как эту проблему можно было бы решить? Один из вариантов - некоторую долю естественной ренты вы либо отдаете в виде налога, либо (для этого нужно законодательное решение) вкладываете под своим титулом собственности в один из пяти-шести крупных национальных проектов, сохраняя права дохода. Если вы считаете, что это для вас дискредитация, пожалуйста, отдайте в виде налога, и этим будет заниматься бюджет. Но, наверное, вам лучше войти туда партнером, участвовать в управлении и управлять совместным проектом, совместными с государством ресурсами. Может быть, вы будете эффективнее, вложив туда эти деньги, чем это делает бюджет.
Алгоритм, предлагаемый этой гипотезой, решение вопроса о перераспределении состоит в том, чтобы перераспределять, но по-другому, на основе некоторых взаимных согласий. Использование специфической эффективности каждой из сторон.
К сожалению, очень часто, говоря о национальных проектах, смешивают понятия бизнес-проекта и инфраструктурного проекта. То есть, такого проекта, который не создает рынка, в котором бизнесу участвовать неинтересно с точки зрения отдачи на инвестиции. Но, когда это смешивают, на мой взгляд дискредитируют ту гипотезу, которую мы обсуждаем.
Дело в том, что крупные национальные проекты отличаются от обычных бизнес-проектов - не государственным участием, другим. Почему эти факторы не могут соединиться, те ресурсы, которые в гипотезе лежат в фундаменте? Мой ответ - горизонт. Горизонт такой, в котором они не соединяются, потому что эти ресурсы могут соединиться в десяти - двадцатилетнем горизонте, но у нас вся экономика живет год, два, три. В этом трехлетнем горизонте ничего не получается. Давайте возьмем какие-нибудь очевидные вещи - идею кардинального переустройства нашего Аэрофлота. Мы можем взять любой другой транспортный вариант, с железными дорогами или с автомобилями, но понятно, что Россия нуждается в принципиально другой транспортной инфраструктуре. Решаемая задача? Решаемая. Какой срок? В два года решаемая? В два года не решаемая. А, скажем, в десять лет - решаемая. Даст это бизнес-эффекты? Даст.
Мультипликативные.
Вот именно. Национальные проекты могут быть не просто любыми идеями, созданными по определенной процедуре. Вы совершенно правы - должны быть мультипликативные эффекты, должны быть некоторые инфраструктурные задачи, и должны быть процедуры, которые позволяют понять, что именно так общественные интересы, разные группы интересов указывают в эту сторону. Это нужно всем. С другой стороны, это даст эффект, а с третьей стороны, поскольку это слишком длинно, государство готово на себя принимать значительную долю рисков и идти со своим ресурсом. А бизнес тоже идет на этих условиях со своим ресурсом и со своей способностью управлять.
Беседовал Редактор www.opec.ru Константин Киселев.
Федеральный закон "О техническом регулировании"
3 сентября 2003
