28 марта 2007 года полномочный представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе Александр Коновалов провёл заседание Совета при полпреде Президента РФ в ПФО, действующего по Указу Президента РФ.
В работе Совета приняли участие главы регионов Приволжского федерального округа, заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охране культурного наследия Анатолий Вилков, заместители полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Владимир Зорин и Георгий Матюшкин, помощник полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, секретарь Совета Леонид Гильченко, руководители министерств и ведомств в сферах здравоохранения и образования субъектов РФ, входящих в округ, а также Главные федеральные инспекторы регионов ПФО.
На заседании Совета рассмотрены проблемы и перспективы введения нормативного подушевого финансирования в системе образования регионов ПФО и модернизация системы здравоохранения в Приволжском федеральном округе на основе принципов стандартизации и перехода на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи.
Кроме того, с докладом о состоянии объектов культурного наследия в Приволжском федеральном округе и механизмах взаимодействия с регионами выступил заместитель руководителя вновь созданной Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охране культурного наследия Анатолий Вилков.
В начале заседания Александр Коновалов поздравил утверждённого распоряжением Администрации Президента РФ нового члена Совета - заместителя Генерального прокурора РФ по Приволжскому федеральному округу Эрнеста Валеева с началом работы в Совете.
В своём выступлении перед обсуждением основных вопросов Совета Александр Коновалов отметил, что образование и медицина - это отрасли деятельности государства и общества, которые обеспечивают воспроизводство и будущее всей страны. "Не случайно именно эти два направления социальной сферы оказались вовлеченными в число приоритетных национальных проектов, и серьёзная, масштабная работа проводится на протяжении уже почти полутора лет в рамках данных национальных проектов. Эта работа даёт результаты. Но реализация приоритетных национальных проектов - а проектная работа специфическая, мы с вами уже успели в этом убедиться - ни в коей мере не снимает с нас задачу системного решения повседневных проблем в указанных отраслях. В том числе сохраняется задача по оптимизации финансирования этих отраслей и по обеспечению расходования денежных средств, которые в эти отрасли инвестируются, в первую очередь - бюджетных денежных средств. Уже сегодня можно смело утверждать, что как одноканальное финансирование медицины, так и нормативно-подушевое финансирование образования сегодня являются теми трендами, которые, скорее всего, будут преобладать на протяжении ближайших лет в качестве основных инструментов для решения проблем в здравоохранении и народном образовании, улучшения положения в этих отраслях", - сказал полномочный представитель Президента РФ в ПФО.
Александр Коновалов сообщил, что по обоим направлениям в целом ряде регионов Приволжского округа наработан неплохой опыт. "Однако практика внедрения этих новых подходов в регионах округа является довольно противоречивой и не до конца освоенной. В разных регионах она выражается с разной степенью интенсивности, и все это говорит о том, что постановка цели оптимизации финансирования названных отраслей, является, безусловно, актуальной задачей. Нам по-прежнему нужно очень многое сделать, чтобы в указанных отраслях эта работа стала по-настоящему современной, прагматичной и эффективной", - подчеркнул полпред Президента РФ в ПФО.
По мнению Александра Коновалова, если говорить о финансировании образования, то на первый взгляд ситуация с введением нормативно-подушевого финансирования образования в Приволжском округе довольно благополучная - одиннадцать регионов ПФО уже практически продекларировали переход на эту систему, в трех субъектах РФ со следующего года этот переход состоится. "Однако в материалах, подготовленных к заседанию Совета, есть целый ряд цифр и показателей, которые свидетельствуют о неоднородности внедрения этой системы. По сути, только в четырёх регионах из тех одиннадцати, которые считают, что они ввели нормативно-подушевое финансирование, эти введения приближаются по своему содержанию, своей сути к идеологии, концепции реформы", - считает полномочный представитель.
Александр Коновалов отметил, что по целому ряду показателей можно судить о по-прежнему недостаточно эффективном использовании бюджетных средств, недостаточно эффективной структуре народного образования в регионах округа. "Я имею ввиду в первую очередь показатель по средней наполняемости школ, по средней наполняемости классов и по соотношению численности учеников на одного учителя. Эти цифры у нас пока, к сожалению, свидетельствуют о наличии массы проблем в данной сфере. Существует мнение, что переход на систему нормативно-подушевого финансирования в основном сводится к проблематике малокомплектных школ. Безусловно, это одна из важнейших проблем в оптимизации структуры образования. Школы сегодня все в большей степени в сельской местности становятся социокультурными центрами, которые вокруг себя объединяют население, и являются залогом жизни на селе. В то же время мы должны понимать, что одними только школами, сохранением образовательного учреждения в сельской глубинке мы проблему сохранения села не решим. В первую очередь на первом плане всегда будет наличие нормальных рабочих мест в этих местностях. Иначе там учиться через какое-то время будет некому", - заметил полномочный представитель.
Александр Коновалов подчеркнул, что наличие малокомплектных школ, необеспеченных всерьез учебно-методической базой, кадровым потенциалом, не даёт в полной мере гарантии качества образования учеников. Об этом свидетельствуют результаты Единого государственного экзамена и статистика поступлений в вузы.
"Тем не менее, я бы вынес на первый план и на обсуждение Совета такие важнейшие аспекты перехода на нормативно-подушевое финансирование образования, как прагматизация расходов в этой сфере, повышение их эффективности и прозрачности, сокращение и повсеместный уход от непрофильных расходов, стимулирование повышения качества образования за счет, в том числе оптимизации структуры денежных средств, выделяемых на образовательное учреждение. На сегодняшний день в среднем по округу только чуть более 60% денежных средств, выделяемых на образовательные учреждения, приходится на собственно учебные расходы. И за счёт развития системы финансирования образовательных учреждений, за счёт улучшения этой структуры мы должны и мы можем говорить о повышении, как фонда заработной платы, так и расходов на материальную и методическую часть образовательного процесса. И главное, к чему мы должны прийти - к увязыванию качества образования, которое дается в образовательных учреждениях, и того финансирования, которые они получают. В этом смысле один из важных аспектов реформы - это повышение самостоятельности и инициативы образовательных учреждений. Можно вспомнить, что ещё относительно недавно они повсеместно не имели статуса юридических лиц. Сейчас мы уже говорим о другой задаче - чтобы все большее количество образовательных учреждений имели самостоятельные бухгалтерии и были наделены возможностью инициативно и эффективно определять основные направления расходов из бюджетных денежных средств", - подвел итог Александр Коновалов.
С докладом по проблемам и перспективам введения нормативного подушевого финансирования в системе образования регионов ПФО выступил руководитель рабочей группы Совета, президент Чувашской Республики Николай Федоров, о ситуации по этому вопросу в регионах ПФО также сообщили губернатор Кировской области Николай Шаклеин, губернатор Ульяновской области Сергей Морозов и губернатор Пермского края Олег Чиркунов.
Говоря о втором вопросе повестки - проблемах и перспективах модернизации системы здравоохранения в Приволжском федеральном округе на основе принципов стандартизации и перехода на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи, полпред Президента РФ в ПФО отметил, что в округе также есть передовые регионы, которые с конца 2006 года и начала 2007 года вошли в эксперимент, проводимый правительством России по одноканальному финансированию медицины. Это Чувашская Республика и Республика Татарстан, Самарская область и Пермский край.
"Приходится признать, что и в этом направлении в указанных регионах и других, где эта работа тоже ведётся, в целом отсутствует чёткий единый подход к оценке концепций и к перспективам реформы. Основным камнем преткновения является в наибольшей степени роль Фонда обязательного медицинского страхования в этом процессе, и вообще страховой медицины в предоставлении медицинских услуг населению. Вторым сопоставимым по важности проблемным участком является процесс стандартизации медицинских услуг, видов медицинской помощи и оценке качества оказанной медицинской услуги. Третий проблемный вопрос - роль общественности, и, в первую очередь, роль пациента, который получает медицинскую услугу, в процессе оценки качества этой услуги. В качестве традиционных сложностей на пути реформирования этой отрасли можно называть необходимость актуализации нормативно-правовой базы и, во-вторых, определение оптимальных, справедливых и перспективных объёмов софинансирования этих проектов. Причём нужно понимать, что важнейшей задачей является не просто сохранение объёмов финансирования, но и повышение качества использования этих денежных ресурсов, повышение отдачи финансов, которые инвестируются бюджетами разных уровней в медицинскую сферу. И создание таких условий, чтобы дальнейшее повышение объёмов финансирования сопровождалось пропорциональным повышением качества и эффективности оказываемых медицинских услуг", - подчеркнул полномочный представитель.
Как считает Александр Коновалов, основной тенденцией в этой реформе является прагматизация подхода. "Это эффективность использования имеющегося ресурса в виде коечного фонда, кадровых ресурсов, имеющихся в распоряжении медицинского учреждения оборудования и лекарственных средств. Во-вторых, и это одна из ключевых тенденций, это объективизация качества и результативности оказываемой медицинской услуги. Одной из важнейших составляющих реформы предлагается именно четкая взаимосвязь между финансированием медучреждения и объёмом и качества услуг, которые оно оказывает. Наконец, одной из важных тенденций, как и в образовании, является сокращение непродуктивных и непрофильных расходов", - сказал полпред Президента РФ в ПФО и напомнил, что отрасль медицины, это та сфера, в которой на первом месте стоят жизнь и здоровье людей, поэтому в процессе реформирования нужно избежать системных сбоев. Кроме того, Александр Коновалов подчеркнул, что в этой сфере нет места как безалаберному отношению к организации медицинских услуг, так и отношению к человеку, свойственному скорее в коммерческой и производственной сфере.
С докладом по проблемам и перспективам модернизации системы здравоохранения в Приволжском федеральном округе на основе принципов стандартизации и перехода на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи выступил заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Георгий Матюшкин. Кроме того, по этому вопросу выступили губернатор Пермского края Олег Чиркунов и губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев, начальник Главного управления МВД России по Приволжскому федеральному округу Владимир Щербаков.
В ходе заседания члены Совета также приняли решение провести следующее заседание во второй половине мая в Чувашской Республике.
Справка по вопросу No 1:
Одним из ключевых направлений развития системы образования является создание и внедрение новых организационно-экономических и, прежде всего, финансовых механизмов в системе образования.
В Приволжском федеральном округе накоплен значительный опыт по разработке и методике расчёта нормативов подушевого финансирования, который чётко фиксирует права и ответственность каждого уровня управления в распоряжении финансовыми ресурсами, одновременно обеспечивая свободу выбора учебного заведения учащимися.
На начало 2007 года нормативное бюджетное (подушевое) финансирование введено в 11 субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа. Переход на нормативное подушевое финансирование общеобразовательных учреждений в Саратовской, Нижегородской областях и Удмуртской Республике планируется с 2008 года. При этом в каждом субъекте Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, существуют свои особенности реализации механизмов нормативного подушевого финансирования (НПФ) и самого понимания принципов НПФ: в ряде регионов нормативы утверждаются только для расчета субвенции на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общего образования в расчёте на 1 обучающегося (Оренбургская область, Республика Марий-Эл), а в некоторых регионах (Самарская, Ульяновская области, Чувашская Республика, Пермский край и др.) эти принципы реализованы уже и на школьном уровне, общеобразовательные учреждения получают бюджетные средства на основе утвержденных нормативов подушевого финансирования с учётом количества учащихся.
Пилотными субъектами Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, внедрившими нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений, были Самарская область (с 1998 года) и Чувашская Республика (с 2001 года). Кроме того, в 1998 году нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанные исходя из подушевого принципа, были введены в Пермском крае. В Пензенской области работа по созданию модели нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений началась в 2001 году и проводилась совместно с Фондом "Институт экономики города".
Во всех регионах, в которых внедрено нормативное бюджетное (подушевое) финансирование общеобразовательных учреждений, на региональном уровне разработана соответствующая нормативная правовая база.
Величина нормативов подушевого финансирования для общеобразовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местностях, варьируется по регионам, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, довольно значительно. Анализ данных за 2006 год показывает, что величина норматива бюджетного финансирования для учреждений, расположенных в городской местности, варьировалась от 5897,2 руб. (Чувашская Республика) до 12050,5 руб. (Кировская область), а для учреждений, расположенных в сельской местности - от 8824,6 руб. (Чувашская Республика) до 20163,2 руб. (Кировская область). При этом в некоторых регионах утверждались отдельные нормативы для школ, расположенных в райцентрах и рабочих посёлках (Республика Мордовия), и для школ, расположенных в сельских населенных пунктах с различной численностью населения (Оренбургская область).
В Республике Татарстан перед введением нормативного подушевого финансирования в целом по региону с 1 сентября 2003 года в качестве эксперимента были переведены на нормативное финансирование общеобразовательные школы г.Набережные Челны с использованием муниципальных нормативов. На 2007 год в Республике Татарстан, Ульяновской области утверждены различные нормативы бюджетного финансирования на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося в зависимости от месторасположения учреждения (городские и сельские районы), программ и ступеней обучения.
Доля учебных расходов в нормативе бюджетного финансирования на реализацию государственного стандарта общего образования, характеризующая материальное обеспечение учебного процесса, варьируется от 3,5% до 11,0% и в среднем составляет 6,1%. При этом рост доли учебных расходов в нормативе за 2004 - 2006 годы наблюдается в Оренбургской области, Чувашской Республике, Ульяновской области, а сокращение - в Нижегородской, Пензенской и Самарской областях.
Так как успешное внедрение новых экономических механизмов невозможно без соответствующего обучения специалистов, ответственных за их внедрение и реализацию, очень важным является показатель, характеризующий количество административных и финансовых работников школ, прошедших обучение по вопросам нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений. Наибольшее внимание данному вопросу уделяется в Оренбургской, Пензенской, Самарской, Кировской областях, Республике Мордовия, Чувашской Республике, Республике Марий-Эл, Пермском крае и др. Всего за 2004 - 2006 годы по Приволжскому федеральному округу по вопросам НПФ было обучено более 6 тыс.человек, в т.ч. в 2006 году - более 2,5 тыс.человек.
В Пензенской, Ульяновской областях, Чувашской Республике, Республике Татарстан, Республике Мордовия, Кировской области и Пермском крае ведется мониторинг реализации нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений или проводится работа по определению перечня показателей мониторинга его введения и реализации.
Успешность модернизации экономических механизмов в сфере образования зависит, в том числе, от признания приоритетности отрасли и от готовности и возможности региона инвестировать в образование объём средств, достаточный для обеспечения развития отрасли. Анализ данных, характеризующих расходы на образование из средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, показал, что наибольший объём консолидированного бюджета на образование имеют Республика Башкортостан и Республика Татарстан (более 16 млрд.руб. в 2006 году), наименьший - Республика Марий-Эл и Республика Мордовия (менее 3 млрд.руб. в 2006 году). При этом следует подчеркнуть, что за период с 2004 по 2006 гг. для всех регионов Приволжского федерального округа характерно значительное увеличение расходов на образование из средств консолидированных бюджетов. По сравнению с 2004 годом в 2006 году расходы на образование в целом возросли на 39,0 млрд. рублей.
Но более важен для анализа другой показатель - доля расходов на образование в консолидированном бюджете региона. Наибольшее значение этого показателя в 2006 году наблюдалось в Республике Башкортостан (32,2%), Удмуртской Республике (30%), Чувашской Республике (29,4%) и Кировской области (28,1%), а наименьшее - в Республике Мордовия (17,1%) и Республике Татарстан (18,8%). При этом за период с 2004 по 2006 год по всем субъектам Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа (за исключением Оренбургской области, в которой значение данного показателя остается на уровне 26,0% и Ульяновской области, в которой произошло уменьшение доли расходов на образование в консолидированном бюджете области с 24,6% в 2004 году до 23,1% в 2006 году), по данному показателю наблюдается положительная динамика, которая наиболее ярко выражена в Республике Башкортостан (+7,6), Республике Мордовия (+7,1) и в Чувашской Республике (+6,8). Почти не увеличилась доля расходов на образование в консолидированном бюджете Нижегородской области (+0,2) и Саратовской области (+0,5).
Справка по вопросу No 2:
В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, отмечаются колебания доли расходов на здравоохранение в консолидированном бюджете регионов в 2004 году от 9,45% (Республика Татарстан) до 23,1% (Ульяновская область), в 2005 году от 9,75% (Республика Татарстан) до 27,6% (Оренбургская область), в 2006 году от 12,08% (республика Татарстан) до 27,5% (Ульяновская область). Разброс показателей финансового обеспечения территориальных Программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации медицинской помощью в расчете на 1 жителя также довольно значителен: в 2004 году - от 1691,71 руб. (Саратовская область) до 2765,2 руб. (Республика Удмуртия); в 2005 году от 1948,42 руб. (Саратовская область) до 2980,5 руб. (Республика Удмуртия); в 2006 году от 2827,44 руб. (Саратовская область) до 3772,3 руб. (Республика Удмуртия).
Финансовое обеспечение территориальных программ обязательного медицинского страхования в расчете на 1 жителя заметно отличается в разных субъектах Приволжского федерального округа: в 2004 году от 447,75 руб. (Саратовская область) до 2222 руб. (Республика Мордовия); в 2005 году от 515,92 руб. (Саратовская область) до 2865,8 руб. (Республика Мордовия); в 2006 году от 1062,1 (Ульяновская область) до 3153,1 руб. (Республика Мордовия). Отмечаются и существенные колебания размера страхового взноса на 1 неработающего: в 2004 году от 141,21 руб. (Кировская область) до 1727,2 руб. (Самарская область), в Саратовской области в 2004 году страховые взносы на неработающее население вообще не перечислялись; в 2005 году от 299,1 руб. (Ульяновская область) до 1655,4 руб. (Оренбургская область); в 2006 году от 416,6 руб. (Ульяновская область) до 2218,49 руб. (Оренбургская область).
Доля налоговых поступлений в доходах территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) составила в 2004 году от 34% (Оренбургская область) до 90,2% (Саратовская область); в 2005 году от 22% (Оренбургская область) до 41% (Республика Удмуртия); в 2006 году от 20,9% (Оренбургская область) до 39,1% (Республика Татарстан).
Распределение финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования осуществляется в 8 субъектах Приволжского федерального округа по подушевому (по полу и возрасту) принципу, в оставшихся 6 субъектах финансирование проводится по иному принципу, чаще всего за фактически исполненные объёмы медицинских услуг. В 7 субъектах Приволжского федерального округа медицинские услуги оплачиваются страховыми медицинскими организациями (СМО), в 6 субъектах имеет место сочетанный принцип оплаты медицинских услуг (СМО и ТФОМС). И лишь в Оренбургской области оплата медицинских услуг осуществляется только Территориальным фондом. Оплата стационарной помощи по законченному случаю производится в 11 субъектах Приволжского федерального округа. В 4-х регионах этот метод сочетается с оплатой по койко-дням, только по койко-дням оплата осуществляется в Кировской, Ульяновской, Нижегородской областях.
Система одноканального финансирования была опробована в полном объеме лишь в 2 регионах - Самарской области и Республике Татарстан. С 1.01.2007 г. она внедрена в Пермском крае. В Самарской области при одноканальном финансировании в систему обязательного медицинского страхования были включены все виды медицинской помощи, в том числе социально-значимые; тарифы на медицинские услуги включали все статьи расходов. В настоящее время существует разброс мнений по поводу одноканального финансирования: 5 регионов считают, что одноканальное финансирование должно подразумевать включение в тариф на медицинскую услугу в системе обязательного медицинского страхования всех затрат, кроме капитального ремонта; 6 субъектов Приволжского федерального округа предлагают включить в тариф все направления затрат; Самарская область и Республика Мордовия настаивают на существующей структуре тарифа (т.е. 5 статей). Нижегородская область предлагает консолидировать все средства здравоохранения на уровне регионального бюджета. Девять регионов Приволжского федерального округа выступают за применение страхового принципа на другие виды медицинской помощи, 3 - против, остальные затруднились ответить на этот вопрос. Большинство (12 субъектов Приволжского федерального округа) считает возможным увеличение числа направлений затрат в тарифе на услуги в системе ОМС.
Во всех регионах, кроме Ульяновской области и Пермского края, формируются задания для лечебно-профилактических учреждений в соответствии с Постановлением Правительства No 255. При этом в 6-ти территориях задания разрабатываются только в системе обязательного медицинского страхования, в остальных - в рамках программы государственных гарантий, то есть полностью указанное Постановление Правительства выполняется только в 6 субъектах Приволжского федерального округа.
Во всех регионах имеются Тарифные соглашения на 2007 год. Причём, кроме 2-х территорий (Республики Удмуртия и Башкортостан), везде в Тарифном соглашении определяется стоимость единицы видов медицинской помощи. При этом стоимость 1 койко/дня в круглосуточном стационаре колеблется от 330 рублей в Республике Чувашия до 658 рублей в Ульяновской области; стоимость посещения - от 61 рубля в Саратовской области до 118 рублей в Самарской области; стоимость 1 дня в дневных стационарах от 32 руб. в Кировской области до 245 руб. в Самарской. Следует отметить, что в 9 регионах в Тарифном соглашении определяется структура затрат по видам медицинской помощи, в Оренбургской области в соглашении нормируются только затраты на заработную плату. В остальных регионах (Башкортостан, Удмуртия, Кировская и Ульяновская области)- нормативы по направлениям затрат не устанавливаются. В структуру тарифа на всех территориях, кроме Пермского края, входят 5 основных направлений затрат и "Прочие" или "Другие". В Пермском крае в строку "Другие расходы" входят все остальные направления, кроме расходов на капитальный ремонт.
Выступление полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Александра Коновалова на заседании Совета при полпреде Президента РФ в ПФО
29.03.2007
http://www.pfo.ru/?id=11559
