Александр Николаевич, вице-премьер Борис Алешин доложил Путину, что первый этап административной реформы завершится к 1 апреля. Он предполагает упрощение лицензирования, безусловность формулы, при которой прекращаются внепроцессуальные действия, а также передачу части функций государства бизнесу. Все это достаточно глобальные задачи, и чтобы все это эффективно работало, нужно долго систему настраивать. Не превратится ли первый этап административной реформы в первоапрельскую шутку?
Работа по сокращению избыточных функций, которая ведется в комиссии Алешина, вполне разумна и позволяет решить ряд задач. Другое дело, что нельзя сводить административную реформу к анализу избыточных, чисто бумажных и нереализуемых функций, которые не реализуются по разным причинам: то ли в силу их декоративности, то ли в силу того, что их исполнение устойчиво не финансируется. Хотя расчистка такого рода площадки безусловно нужна. Кроме того, в целом ряде случаев, где работа входит в содержательную область, там действительно речь идет об отказе от целого ряда административных методов воздействия на бизнес, в частности, о сокращении лицензирования, переходе во многих случаях на уведомительный порядок. По многим видам деятельности приняты решения о переходе на судебные процедуры, в частности, судебные процедуры приостановки деятельности предприятий, в то время как сейчас преобладает административная схема, позволяющая различного рода инспекциям: МЧС, пожарникам и т.д. останавливать деятельность предприятий в административном порядке. Безусловно, все это шаг в правильном направлении. Другое дело, что большая часть работы по анализу функций может оказаться ненужной после того, как будет прописана новая структура органов власти и придется эти функции распределить по другим министерствам и ведомствам. В частности, приведено и сокращение числа федеральных органов исполнительной власти, разделение их полномочий между надзорными и правоустанавливающими ведомствами и т.д. Поскольку все-таки есть работа по отказу в целом по всем видам деятельности от избыточного присутствия государства, идет сокращение лицензируемых видов деятельности, то эта работа пригодится в случае изменения структуры органов власти.
Но есть и более стратегические задачи, которые пока не поднимались в рамках административной реформы. Во-первых, ресурсно-финансовое обеспечение административной реформы, включающее механизмы привлечения квалифицированных кадров, при которых госслужба могла бы конкурировать с коммерческим сектором. Понятно, что речь не идет о том, чтобы обеспечить равные условия оплаты (этого нигде в мире нет), поскольку у чиновников действуют другие механизмы стимулирования, в том числе, карьерный рост, стабильность положения, возможность достаточно высокого социального пенсионного обеспечения и т.д. Но, тем не менее, понятно, что зарплата в государственном секторе для лиц, принимающих решения, должна составлять хотя бы треть от того, что получает менеджер аналогичного типа в бизнес-структуре. Уровень зарплаты - только часть вопроса. Главное, чтобы была технология контроля за чиновниками, которые должны выполнять государственные функции. Здесь очень большая роль отводится административным регламентам, введение которых в электронной форме тоже требует затрат. В этой связи нужно ставить вопрос не только об анализе избыточных функций, не только о механизмах привлечения высококвалифицированных менеджеров на госслужбу, но и о регламентировании деловых административных процессов в госслужбе, чтобы элемент усмотрения чиновника был минимален, чтобы можно было на основе прозрачных процедур оценивать эффективность и, в том числе, лояльность чиновника государству в политическом смысле, в смысле службы интересам государства, а не собственым интересам.
Все это требует больших затрат. Оценка этих затрат проводится Высшей школой экономики МГУ. Было бы правильным говорить не только о первом этапе реформы (закончив который, мы начнем думать о втором этапе), а параллельно думать об остальных направлениях административной реформы, без которых она может оказаться постоянной нескончаемой работой по инвентаризации функций. Пока сокращаются одни министерства и ведомства, могут появляться другие. Пока еще даже не одобрен текст закона о том, как не допускать появления новых функций административного регулирования бизнеса, в том числе, у государства. Поэтому анализ избыточных функций может оказаться нескончаемой работой, которая будет вестись самим правительством по сокращению, в том числе, и функций, которые проявляются в ходе отмены предыдущих функций. Будут появляться новые, как это недавно случилось в области нормативных актов Госстроя: пока там анализировали-отменяли, Госстрой придумал целый ряд новых функций по содержанию и ремонту жилья, которые явно повышали роль административных структур регулирования этого вида деятельности в оказании публичных услуг.
Поэтому я думаю, что можно отрапортовать и к 1 апреля о выполнении определенного объема работы, но я бы не стал говорить, что это завершение первого этапа административной реформы, потому что в Указе Президента относительно административной реформы, в Постановлении правительства это не было прописано как этапы, это было прописано как направления. Избыточные функции государства - одно направление. Ограничение полномочий министерств и ведомств в зависимости от того, какой тип функций они выполняют: правоустановление или правоприменение - другое направление. Реформа госслужбы - третье направление. Выстраивать их в качестве этапов было бы неправильно, на мой взгляд. Никто не говорит, что именно эта последовательность необходима, но анализировать функции министерств и ведомств можно было бы и по другой схеме: обосновав оптимальную структуру федеральных органов исполнительной власти, а затем, исходя из этой структуры, прописывать функции новых министерств и ведомств. Здесь у нас избран другой вариант, поскольку политического мандата на изменение структуры комиссия Алешина не имеет, она анализирует все функции тех ведомств, которые существуют сейчас. К апрелю месяцу - периоду после подведения итогов президентских выборов и фактически вступления в должность Президента - очевидным будет, что нужно издавать по Конституции и по законам правительственный указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, который действительно окажется подведением итогов первого этапа административной реформы, которая опиралась в качестве базы на существующую структуру федеральных органов исполнительной власти. Закончится какой-то этап. Но если бы одновременно были бы решены вопросы о том, какова оптимальная структура, какая доля должна быть в структуре чиновничества лиц, принимающих решения, как должна соотноситься зарплата этих лиц, принимающих решения, с заработной платой в коммерческом секторе, что потребуется в смысле финансов и времени для введения электронных административных регламентов и т.д., можно было бы продвинуться существенно дальше уже с апреля месяца.
14 января 2004
http://www.shohin.ru/index.htm
