Александр Николаевич, вчерашнее заседание правительства в очередной раз показало, что исполнительная власть чрезвычайно увлечена аппаратными интригами. Итогом очередного раунда борьбы Фрадкова, Кудрина и Грефа является то, что дело стоит на месте: никаких принципиальных решений не принимается, и никакого продвижения нет. Получается, что Путин, обращаясь к Федеральному собранию, к правительству, говорит правильные вещи и ставит правильные задачи, но реализация стопорится именно на уровне правительства. Не означает ли это, что правительство в его нынешнем виде не соответствует моменту и его надо менять, или это свойственно любому правительству и решение надо искать в другой плоскости?
Сама политическая конструкция российского правительства, вытекающая из Конституции, достаточно неустойчива. Существует два варианта. Один вариант - ответственность за все, что делает правительство, лежит на Президенте, а премьер выполняет некую техническую функцию промежуточного звена, приводящего ремня от Президента к министру и механизмам обратной связи к Президенту. Российская традиция выражается в том, что Президент напрямую общается с министрами не только в еженедельных совещаниях, но и во встречах один на один, где министры отчитываются перед Президентом и получают указания. Такая схема ответственности и министров перед Президентом, и всего правительства перед Президентом, существует, несмотря на то, что председатель правительства является главой исполнительной власти в стране.
С другой стороны, во времена примаковского премьерства президент был в стороне от контроля за правительством. Назначения премьера делались по согласованию с Думой, президент это лишь подтверждал. Политика правительства была достаточно самостоятельной. Через девять месяцев Президенту это надоело, он поменял ситуацию и вернулся к старой практике. Дееспособное эффективное правительство должно быть формально ответственно либо перед Президентом, либо перед парламентом. Промежуточные конструкции во многом опираются на персонально-субъективный фактор: каковы отношения премьера с министрами, насколько серьезный мандат получил премьер от Президента, насколько хороши личные связи министров с Президентом и нуждаются ли они в премьере как в промежуточном звене для общения с Президентом или они общаются более часто с Президентом напрямую и т.д. Этот набор субъективных, психологических и иных, не связанных с конституционно-правовым полем, факторов начинает возобладать. Поэтому каждый раз мы натыкаемся на проблемы недостаточно эффективных механизмов и принятия решений их реализации. Поэтому в основе лежат объективные обстоятельства - организация системы российской исполнительной власти, которая "сидит" на двух стульях: полупрезидентская и полупарламентская республика. Вторая составляющая - субъективный аспект, который в условиях неустойчивой позиции меж двух стульев начинает возобладать.
И что делать?
Нужны политические изменения либо политической волей Президента, когда он может дать большую самостоятельность правительству через механизм большинства в парламенте и контролировать лишь это большинство, через которое делать ответственное правительство. В Думе пока не возникло большинства как партии Президента. Для этого Президенту нужно стать партийным, сформировать свое большинство и лидеров этого большинства в парламенте продвинуть в правительство. Тогда система будет западно-европейского немецко-британского типа. Но это следующий политический цикл, который возможен без поправок в Конституции, но с четкой политической установкой на эту схему.
Второй вариант - Президенту надо брать ответственность на себя, и правительство сделать подотчетным Президенту по всем параметрам, а не только по тем ведомствам, которые в различного рода схемах обозначены звездочкой, то есть, подчиняются президентским силовым структурам. А по существу мы видим, что они подчиняются всем ведомствам.
Решение по монетизации льгот принимал Президент. По преодолению негативных аспектов монетизации правительство не имело права голоса, достаточно вспомнить известную встречу с министрами, на которой Президент не дал раскрыть рта министру финансов. Никаких комметариев - 1 апреля удваивается зарплата, денежное довольствие военнослужащим, пенсии, стипендии студентам - самые принципиальные решения, касающиеся бюджета, принимались Президентом лично, правительство вынуждено было исполнять. В тех случаях, когда Президент жестко формулирует задачу, правительство что называется и пикнуть не может, когда Президент формулирует задачу общо, начинается длительная дискуссия, главным содержанием которой является, кто лучше истолкует слова Президента и правильнее отреагирует на его установку. Поэтому получается, что Президенту нужно четко формулировать свои задачи, а для этого ему надо либо формализовать в своей администрации отдельный экономический кабинет, либо передвигаться в правительство, где в каждодневном режиме вникать в его деятельность, а иногда даже председательствовать на заседаниях правительства. В Конституции это право не прописано (в отличие от предыдущей), тем не менее, если он посидит рядом с премьером и по ключевым вопросам сформулирует некое резюме заседания, это будет срабатывать более эффективно, чем длительная дискуссия, снижать НДС или улучшать налоговое администрирование.
25 февраля 2005
http://www.shohin.ru/index.htm
