Александр Николаевич, вчера правительство одобрило Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам. ФСФР по нему наделяется как правоустанавливающими, так и контрольно-надзорными функциями, при этом решения ФСФР будут не коллегиальными, а единоличными, что очень не понравилось главе службы Олегу Вьюгину. Он обещал исправить это до конца 2005 года, введя коллегиальность. С Вашей точки зрения, приемлема ли конструкция службы, принятая правительством?
Правительство оказалось заложником ряда ограничений. В частности, речь идет о том, что Федеральная служба по финансовым рынкам - стандартное ведомство в рамках той структуры, которая была введена в марте и подтверждена с некоторыми коррективами в мае в соответствующих указах Президента. Руководитель службы несет персональную ответственность за ее решения, как и руководители других федеральных служб, министерств и агентств. Коллегиальность могла быть внедрена в деятельность службы, только имея в виду, что закон "О рынке ценных бумаг" прописывал полномочия и технологии принятия решений в федеральном органе власти по рынку ценных бумаг на коллегиальной основе. Поскольку в трех чтениях закон принят, до конца месяца он может вступить в силу с поправками к целому ряду законов, которые приводят законодательную базу в соответствие с указом Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти. В рамках этого обновленного законодательства применительно к федеральному органу власти на финансовых рынках из закона "О рынке ценных бумаг" коллегиальность изъята. Поэтому единственным требованием к этой службе оказалось стандартное требование вообще к федеральной службе, где прописана персональная ответственность. Любые другие формы коллегиальности могли бы носить некий совещательный характер. Один из вариантов - придать коллегии ФСФР некие полномочия по принятию нормативных актов в обязательном порядке, то есть, превратить коллегию из совещательного органа в орган по принятию нормативных решений. Применительно к Федеральной службе по тарифам, где закон предписывает коллегиальность принятия решения об уровне тарифов, там такое положение существует: создается два правления, на которых должны приниматься решения по тарифам - Правление по тарифам в ТЭК и Правление по тарифам на транспорте и связи. Здесь это требование в законодательстве соблюдено.
Дискуссия по коллегиальности на заседании Комиссии по административной реформе была довольно обстоятельной. И сама федеральная служба готова была прописывать существующее положение, и многие представители комиссии предлагали это сделать, но согласно той конструкции, которая была предложена самой службой, предполагалось, что коллегиальность будет выражаться в том, что руководитель службы и его заместитель будут голосовать по принимаемым решениям. А это никак не вписывалось в бюрократическую конструкцию, потому что заместители руководителя назначаются по представлению руководителя, который распределяет между ними обязанности и полномочия, он может представить их к освобождению от занимаемой должности - то есть, введение коллегиальности с участием подчиненных является явным нонсенсом, переходящим в противоречие с персональной ответственностью руководителя. В итоге, исходя из таких технических противоречий и коллизий, пришлось переложить ответственность на руководителя службы.
Пока налицо явный конфликт интересов. Служба сама принимает решения и сама надзирает за их исполнением. Базовый принцип административной реформы, выражающийся в том, что функции по правоустановлению и правоприменению надзора должны быть разделены между разными ведомствами, здесь явно "пробуксовал". Единственный способ устранить эту коллизию выражался либо в ведении коллегиальности, либо в передаче нормативных полномочий другому ведомству, например, Министерству финансов. Подобная ситуация сложилась в службе страхового надзора, где Минфин занимается правоустановлением. Но поскольку Служба по финансовым рынкам подчинена премьеру, она получила одновременно и правоустанавливающие, и надзорные функции. Я считаю, что можно было бы предусмотреть коллегиальность по принципу создания коллегии, которая бы принимала нормативные решения, и включала в себя руководителя службы, его заместителей, представителей Минфина, МЭРТа, ЦБ и саморегулируемых организаций. В этом случае у ФСФР было бы большинство голосов в службе. Если бы даже служба собиралась каждый день, в ней не всегда бы участвовали представители других ведомств, но это не мешало бы принимать решения большинством голосов от присутствовавших силами самой ФСФР и ее представителей в коллегии. Я думаю, что эта схема бы прошла, если бы не опасения самой ФСФР, что это вневедомственное влияние усложнит им жизнь. В итоге сейчас на примере ФСФР (в равной степени это касается и Федеральной антимонопольной службы) мы имеем явный отход от принципов административной реформы, который надо восстанавливать на основе узаконения принципов коллегиальности. Нужно как можно быстрее внести поправки в действующее законодательство, а может, в специальные законы ФСФР и ФАС, в которых бы прописывалась четкая технология устранения конфликтов интересов между правоустановлением и надзором.
25 июня 2004
http://www.shohin.ru/index.htm
