Доступ к информации - это обеспечение организационной, но реально реализуемой возможности общения гражданина с органами власти по предмету конкретного интереса гражданина. Иными словами, как государство, так и гражданин становятся инициаторами взаимодействия. Задачи реализации права на доступ связаны не с достижением некоего состояния информационного развития общества вообще, а с преодолением государственного бюрократизма, закрытости власти.
К тому же отметим, что, во-первых, решение информатизационных задач совсем не гарантирует открытости власти, а во-вторых, дебюрократизация, укоренение традиций гласности деятельности государства в нашей стране является гораздо более сложной задачей, чем построение максимально развернутой и доступной системы государственных и негосударственных информационных ресурсов.
В отличие от свободы мысли, слова и печати, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу. В отличие от перечисленных либеральных свобод по времени возникновения оно относится к новейшей волне развития конституционализма. Содержательно это проявляется в том, что если свобода мысли, слова и печати требует невмешательства государства в осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия того, чтобы человек воспользовался своим правом.
Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является допуск граждан к сведениям, которые властные структуры предпочли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Следствием воплощения на практике юридической конструкции права на доступ к информации, таким образом, будет не обеспечение многообразия информационного предложения для общества, которое воплощается в реализации свободы слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования.
Правовое обоснование доступа к информации органов власти связывается с принципом "свободы информации". Но в отличие от описанного выше принципа свободы информации, который использовался в международной дискуссии о свободе мысли и слова, он обусловлен исключительно проблематикой гласности деятельности органов власти.
По данным организации "Transparency International Russia", на сегодняшний день в мире отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около ста государств. Считается, что в мировой правовой практике значительный импульс развитию законодательства о праве доступа к информации и обоснованию самостоятельности этого права придала имевшая известный резонанс борьба американской общественности с засекреченностью документов (война во Вьетнаме, документы Пентагона и Уотергейта).
Отношение разных стран к принципу свободного потока весьма противоречивое. Например, страны социалистического лагеря и группа развивающихся стран противопоставили теории права человека на свободу информации свою концепцию права народов и наций на информацию. Эта концепция рассматривала международный информационный обмен с точки зрения уважения государственного суверенитета, прав народов на поддержку своих национальных культур, ответственности государств за распространение информации через границы. Сделано это было с целью предотвращения информационного монополизма западного мира.
Серьезным этапом в развитии представлений о правомочиях граждан в информационном обмене стало начало 1970-х гг. - время разработки концепции права на коммуникацию. Ее автор - Ж.дАрси, чиновник ООН, французский юрист, предлагал заменить существующую "вертикальную систему" распространения информации, т.е. передачу информации средствами массовой информации для больших аудиторий, на "горизонтальную" - непосредственный обмен между отдельными людьми и группами людей, вне зависимости от того, находятся ли они в одном государстве или в разных. Изучая вопрос о регулировании передачи информации через государственные границы, дАрси пришел к выводу о том, что практически никакой принцип не управляет в международном масштабе проблемами коммуникации, и предложил принять в качестве такового разработанное им право человека на универсальную коммуникацию, основанное на существовании универсальных всеобщих элементов в любой культуре.
В 1976 г. на международной конференции в Коста-Рике было определено, что концепция права на коммуникацию базируется на праве доступа к средствам коммуникации и права непосредственного участия в процессе коммуникации. Доступ понимался как способность потенциального потребителя реально и эффективно использовать имеющиеся в наличии средства коммуникации в качестве получателя информации и на основе равенства, а участие - как реальная и эффективная возможность потребителя, в свою очередь, стать прямо или косвенно создателем и распространителем информации.
Так как теория права на коммуникацию стала логическим продолжением теории свободного потока информации, то проблема регулирования содержания информационного обмена не привлекала большого внимания. Право на коммуникацию в тех странах, где оно продолжает поддерживаться как право человека, означает не обеспечение людей информацией как таковой, а обеспечение их технологиями коммуникации. Концепция права на коммуникацию в национальных правовых системах нашла больший отклик, чем абстрактная идея свободного потока информации, утвердившая в международном информационном обмене принцип свободы информации.
В ряде западных стран вопрос реализации права на коммуникацию неактуален, так как информационная среда локальных и глобальных коммуникаций принципиально открыта, плюралистична и юридически регулируется. Европейское сотрудничество, связанное с вопросами доступа к информации, началось более 20 лет тому назад, и Совет Европы в 1991 г. разработал документы, связанные с этими вопросами. Речь идет об обеспечении государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые обеспечивают им в свою очередь доступ к мировому информационному наследию. В этой связи разрабатывается концепция "права универсального доступа", или концепции "универсальной услуги". В соответствии со ст. 17 Закона ФРГ "О телекоммуникациях" 1996 г., "универсальные услуги - это минимальное предложение телекоммуникационных услуг для общественности, для которых установлено определенное качество и к которым должны иметь доступ все пользователи, независимо от места своего жительства или работы, за доступную цену".
В России универсальные услуги редко рассматриваются в нормативных актах в контексте обеспечения информационных прав граждан. К тому же перечень универсальных услуг у нас традиционно довольно узок (телефонизация, радиофикация, распространение сигналов эфирного телевидения).
Ситуация должна измениться в результате реализации Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", так как она предусматривает:
- ликвидацию физических ограничений доступа путем финансирования строительства магистральных телекоммуникационных линий и сетей доступа;
- ликвидацию ценовых ограничений с помощью бюджетного финансирования подключения к телекоммуникационным сетям государственных и муниципальных органов и учреждений, а также некоммерческих организаций (организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, местных СМИ, центров общественного доступа к сети Интернет);
- в отношении индивидуального использования доступа гражданами и коммерческими организациями программой допускается общее конъюнктурное снижение цен (в целом до двух раз) на телекоммуникационные услуги ввиду насыщения рынка предложением услуг доступа и развития конкуренции.
Сегодня право универсального доступа (право на универсальное обслуживание) можно обоснованно рассматривать как новое право в системе прав и свобод, имеющее основой своего возникновения концепцию свободного потока информации. Однако оно выступает скорее в качестве нового социально-экономического права, нежели личного или политического информационного права в смысле ст. 29 Конституции РФ.
"Право на информацию", зафиксированное ч.4 ст. 29 Российской Конституции, не является самостоятельным субъективным правом человека, а является прямым следствием развития теории свободы слова и печати. Его выражение в конституционном тексте выступает своеобразной "копилкой правомочий" для всех информационных прав в целом. Иными словами, ч. 4 ст. 29 Конституции РФ не фиксирует самостоятельное субъективное информационное право, как это имеет место в конституционном тексте в отношении свободы мысли, слова и массовой информации (ч. 1 и 5 ст. 29), а выполняет служебную функцию, отражая дополнительные гарантии базовых информационных свобод наряду с гарантиями, закрепленными ч. 2 и 3 ст. 29.
В Конституции РФ основы субъективного права на доступ к информации заложены в ч. 2 ст. 24, которая устанавливает, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".
Реализация права на доступ к информации имеет значительную ценность для государства. При осуществлении этого права раскрывается важная характеристика демократического государства, так как открывается возможность прямого контакта человека и государства, причем по выбору человека, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов.
Как показывает анализ опыта законодательного обеспечения права на доступ граждан к информации органов власти, в основе решения всего комплекса вопросов открытости, транспарентности власти должен лежать выверенный баланс информационных интересов государства и гражданского общества. Для современной России поиск этого баланса - весьма сложная, но актуальная задача, ибо его нахождение станет серьезным фактором успешной реализации административной реформы.
На это направлены разработанные в последние два года проекты федеральных законов "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", "О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов власти и органов местного самоуправления", "О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации", "О служебной тайне и о порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах и органах местного самоуправления" и др.
Эти проекты знаменуют собой новый этап в развитии российского законодательства по вопросам реализации информационных правомочий граждан, ибо исходят они из принципа презумпции доступности и открытости официальной информации с четкими, определенными федеральными законами, изъятиями из этой презумпции в пользу соответствующих личных, общественных и государственных интересов. Это основная, принципиальная характеристика законопроектов, с одной стороны, показывает движение России по пути построения гражданского общества, а с другой стороны, гарантирует, в случае принятия, этим законам нелегкую судьбу в стране, где практически отсутствует информационная культура в системе отношений "государство-общество-человек", где перманентно присутствуют коллизии законов, где на уровне ментальной характеристики закреплено доминирование государства над личностью.
Вместе с тем, пока прозрачность власти не станет законодательно закрепленной реальностью, борьба с бюрократизмом и коррупцией, общественный контроль и активное участие граждан в управлении государством сохранят декларативный характер. Именно информационная прозрачность государственной власти позволит преобразовать ее в гибкую, эффективную и ответственную систему, защищающую права и свободы граждан. Принятие рассмотренных выше проектов федеральных законов будет способствовать установлению принципиально новых для России отношений между обществом и властью. Их суть - контроль гражданского общества над государством.
Свободный доступ граждан к информации является показателем открытости органов власти и критерием развитости гражданского общества. Информационная прозрачность, открытость и доступность для граждан информации о деятельности органов власти - показатель реального гражданского контроля над властью. Информация не должна быть монополизирована, она должна быть открыта для всех желающих ее получить. Между тем это требует соответствующего правового обеспечения, т. к. действующее российское законодательство не решает проблемы установления информационной прозрачности ни обычными методами, ни тем более с помощью сети Интернет. Более того, многие законы и нормативные акты так или иначе ограничивают распространение информации.
В итоге законодательство больше способствует закрытости, необязательности, безответственности в предоставлении информации органами государственной власти.
В последние годы обозначилась активность российских законодателей в решении этой проблемы. Однако существующие коллизии действующих и вновь принимаемых законов или обсуждаемых законопроектов, политические интересы тормозят процесс формирования действенной системы правового регулирования информационных отношений в России в целом и обеспечения права граждан на доступ к информации органов власти.
Простота и легкость получения гражданами страны необходимой и интересующей их общественно значимой информации является самым надежным индикатором цивилизованности и открытости государственного устройства страны. Вступая в Совет Европы, Россия обязалась реализовать на своей территории европейские стандарты открытости официальной информации. Однако до настоящего времени в этой области мало что сделано. Несмотря на неоднократно высказывавшееся Президентом РФ стремление обеспечить информационную открытость государственных учреждений, получение социально значимой информации по-прежнему затруднено. Даже журналисты, имеющие особые права на получение информации, часто сталкиваются с практикой немотивированного отказа в предоставлении информации. Рядовые граждане имеют, по сути, один-единственный способ получить информацию - купить СМИ. В то же время всем известна ангажированность многих СМИ теми или иными политическими, финансовыми, а иногда и криминальными структурами. Ряд средств массовой информации, включая весьма авторитетные, участвуют в осуществлении информационно-пропагандистских кампаний, направленных на манипулирование поведением населения (особенно в ходе избирательных кампаний).
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 09.09.2000) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею стоит на первом месте среди составляющих национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере. Но тем не менее в более чем ста нормативных правовых актах различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, не закреплено четкого определения понятия доступа к информации законодательно. Субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах определяются по-разному, механизмы доступа к информации также не определены.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам.
Первыми попытками создания правового механизма для обеспечения и регулирования информационных правомочий граждан стали проекты федеральных законов "О праве на информацию" (находится в Государственной Думе с 1996 г.) и "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (2003 г.).
Формирование механизмов, обеспечивающих доступ к информации, предусмотрено также в федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 гг.)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 N 65. Главная цель программы - объединить в общее информационное пространство всю Россию. Одной из задач программы стало решение болезненной для России проблемы - придание официального статуса электронному документообороту. На обеспечение доступа к информации органов власти направлено и постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 N98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти".
В соответствии с Основными направлениями нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, одобренными Межведомственной комиссией Совета безопасности Российской Федерации по информационной безопасности (решение N 5.4 от 27.11.01), в число первоочередных мер по совершенствованию нормативного правового обеспечения информационной безопасности включена разработка следующих законопроектов: "О персональных данных", "О праве на информацию", "О коммерческой тайне", "О неприкосновенности частной жизни, о личной и семейной тайне", "О защите нравственности", "О служебной тайне", "О национальной безопасности".
2004 г.
www.ni-journal.ru
