О том, насколько надежен финансовый план 2003 года и каковы задачи бюджетной политики на ближайшее будущее, обозреватель журнала `Политбюро` беседовала с председателем Комитета по бюджету и налогам Государственной думы Александром Жуковым.
- Бюджет-2003 года, наверное, самый `тихий` за последние годы. Громких публичных споров вокруг этого документа практически не было. Почему?
- Просто они состоялись несколько раньше, чем обычно. В этом году правительство провело `нулевое` чтение и постаралось устранить наиболее серьезные претензии к бюджетному проекту до его внесения в Думу. Кроме того, в отличие от предыдущих лет макроэкономические показатели были подсчитаны, на мой взгляд, достаточно реалистично. Конечно, можно с чем-то спорить. Например, курс 33,7 рубля за один доллар явно занижен. И в Основных направлениях денежно-кредитной политики Центробанка курс - 33 рубля, а многие расходы в бюджете подсчитаны по курсу 34. Но объем ВВП, инфляция, а также заложенные в бюджетных расчетах цены на нефть и газ - более-менее разумны.
И больших расхождений во мнениях у правительства и депутатов по основным параметрам не было. Что же касается расходной части бюджета, то она во многом были предопределена установкой правительства на сохранение профицита и ранее принятыми решениями. В частности графиками платежей по внешнему долгу: надо платить $17,5 млрд - никуда не денешься. Расходами на оборону и правоохранительную деятельность, связанными с повышением денежного довольствия. Так что возможностей для маневра у депутатов было не так много.
- Учитывая, что исполнение доходной части бюджета по-прежнему сильно зависит от мировых цен на энергоносители, а значительную часть расходов составляют обязательства по внешнему долгу, насколько устойчив бюджет-2003?
- Я не вижу опасности. Для выплаты долгов у нас есть несколько источников. Во-первых, финансовый резерв, который по итогам 2002 года составит примерно 180-190 млрд рублей, то есть $5-6 млрд. Во-вторых, доходы от приватизации. Только продажа `Славнефти` в конце этого года принесла в бюджет $1,86 млрд, `ЛУКОЙЛа` - $750 млн. А есть еще и пакеты других компаний. В-третьих, это источники, связанные с выпуском госбумаг: здесь реальный объем заимствований - порядка 50 млрд рублей. Так что и профицит бюджета, и доходы подсчитаны, на мой взгляд, вполне реалистично.
Единственное, что вызывает опасения, это новая система акцизов на бензин, которые теперь будет взиматься не с НПЗ, а с бензоколонок. Но и то сомнений, что федеральный бюджет получит запланированную сумму, нет. Скорее неравномерного поступления акцизов следует ждать в региональном разрезе. Поэтому если бюджетные неприятности в следующем году и будут, то в основном в регионах. Разумеется, проблемы регионов так или иначе отразятся на федеральном бюджете. Например, в законе записан возврат ссуд в федеральный бюджет на сумму 20 млрд рублей. Я уверен, что ссуды будут пролонгированы, и до конца следующего года про эти деньги можно будет забыть.
- А с чем связаны трудности, которые могут возникнуть у региональных бюджетов?
- Помимо измененного порядка сбора акциза на бензин, с отменой налога на пользователей автодорог и с тем, что в федеральный бюджет забрали доходы от акциза на табак. Просчитать эффект выпадения доходной базы всегда очень трудно. Фонд финансовой поддержки регионам рассчитан в основном на регионы- реципиенты. А перераспределение налоговых доходов затронет и доноров.
- Можно ли назвать этот бюджет `социальным`?
- Это вообще очень условное определение. Очевидно, что повышение денежного довольствия - социальная мера. Будет проиндексирована и зарплата бюджетникам, но меньше, чем в этом году - всего на 30%, и только с 1 октября. Зато увеличиваются целевые компенсации ветеранам и инвалидам. Большой рост идет по разделам `образование` и `наука`. Там предусмотрены надбавки за ученые звания и степени. Увеличены расходы на спорт. Это все социальные вопросы. Но такого прорыва, как в 2002-м, в следующем году не будет.
- Учитывая, что 2003 год - выборный, нет опасений, что у некоторых депутатов, желающих снова переизбраться, возникнет намерение сделать бюджет более `человечным` с помощью разного рода популистских поправок?
- Нет. Ведь и раньше атакам подвергался не сам бюджет. Принимались законы, финансирование которых не было заложено в бюджете. Такой механизм принятия решений - самый вредный. Когда принимается закон о неких социальных льготах, а государство не в состоянии обеспечить их деньгами. Это заведомый обман людей. Сейчас такой практики нет: состав Думы другой, и инициативы, не подкрепленные финансовыми ресурсами, просто не проходят.
- То есть для бюджетного процесса оптимальный вариант - послушная Дума? Ведь нынешний состав депутатского корпуса характеризуют именно так.
- Это нормальный вариант. Правда, он больше характерен для парламентских республик, где правительство формирует парламентское большинство. Какой смысл корежить бюджет правительства, если оно вами сформировано и вы ему доверяете. Если - нет, поменяйте его.
- А если следующая Дума не будет столь лояльной к правительству, как это, по-вашему, отразится на бюджетном процессе?
- В худшую сторону. Ведь это уже было. Правительство вносило плохой бюджет, а в Думе его делали еще хуже. А сейчас - наоборот. Дума как представительный орган, имеющий больше контактов с народом, делает бюджет лучше.
- В прошлой Думе в ходу была шутка `у каждого депутата в бюджете есть свой мост`. Насколько сейчас депутаты способны внести свою строчку в финансовый план страны? - Как раньше, уже не способны. У правительства есть твердое большинство в Думе, и оно может провести бюджет в том виде, в каком он внесен. Но поскольку кабинету все же приходится работать с отдельными депутатами проправительственных фракций, исключения есть.
- То есть сейчас - преимущество у `мостов`, которые `строят` наиболее близкие к исполнительной власти депутаты?
- Бюджетный лоббизм сохранился. Но все происходит не в столь явной форме, как раньше. Адресная инвестиционная программа, прилагаемая к бюджету, уже не утверждается депутатами. Раньше пять тысяч поправок рассматривали в Думе, сидели профильные комитеты и вписывали одни `мосты`, вычеркивали другие. Сейчас этот процесс идет по-другому. Заявки подаются в правительство, а оно на их основании и с учетом своих приоритетов - а порою, возможно, и политических пристрастий - выстраивает инвестиционную программу.
Хотя, на мой взгляд, это далеко не совершенный механизм. Адресная инвестиционная программа должна быть федеральной. И там не должно быть многих объектов, которые появляются. Просто исходя из бюджетных правил и дисциплины.
- То есть депутату из `Единства` проще включить в эту программу свой объект, чем его коллеге из КПРФ?
- Конечно. Один голосует за бюджет, другой - против. Хотя в принципе любой депутат может выдвигать свои условия.
В различных парламентах мира этот вопрос решается п- разному. В Бразилии, например, каждому депутату выделяется по $10 млн, и он сам вписывает в бюджет какие-то объекты из своего округа. То же самое практикуется в Петербургском ЗакСе. Но мне кажется, что это абсолютно неправильный механизм.
- Бюджет-2003 - десятый бюджет, который вы принимали как депутат. Чем отличаются бюджет-94 от нынешнего?
- Абсолютно несопоставимые документы. Сейчас мы в любую цифру можем заглянуть внутрь, посмотреть, из чего она состоит, как рассчитана. Нынешний бюджет несравнимо более подробный, прозрачный и понятный.
- То есть за десять лет бюджетный план приблизился к идеалу?
- Нет. Идеальным бюджет-2003 назвать никак нельзя. Что такое для нашей страны федеральный бюджет в $70 млрд! Хотя за несколько лет мы и увеличили его объем в два с лишним раза, хочется, чтобы этот процесс шел быстрее.
- А как должен выглядеть идеальный российский бюджет?
- Во-первых, мы должны четко определиться, какой стратегии будем придерживаться в среднесрочной перспективе. По-прежнему ориентироваться на бюджет с достаточно большим профицитом и такими же темпами сокращать наш долг или переходить к более сбалансированому бюджету, если мы считаем, что уровень долга уже находится на безопасном уровне. Он сейчас меньше 40% ВВП. И с точки зрения экономической безопасности, это уже не страшно. Долговая нагрузка на бюджет после 2003 года будет меньше. Следующий пик по долговым выплатам придется на 2005 год, причем он будет ниже, чем в 2003 году, и у нас есть возможность пересмотреть свою бюджетную политику.
Все последние годы мы были очень зажаты рамками внешних обязательств, а потому стремились к бездефицитному и профицитному бюджетам. Сейчас нам нужно сместить акцент и сделать упор на более эффективное использование бюджетных средств и продолжить снижение налогов. Это, мне кажется, главная задача бюджетной политики.
Что получается сегодня? Даже те скудные средства, которые есть, не выбираются до конца. У нас всегда огромные остатки на счетах - эти средства просто не могут с толком использовать. Возьмите любую сферу: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство - что они, эффективно работают? Практически в каждой области при том же объеме выделяемых средств можно добиться значительно лучших результатов. Для этого надо понимать, каких целей вы хотите добиться от того или иного госучреждения или организации с точки зрения государственного заказа.
Любопытен английский опыт. Там одновременно с бюджетом раздается брошюрка буквально на пяти страницах, в которой написано: мы выделяем столько-то денег на дополнительное здравоохранение, сможем вылечить на столько-то больше людей; на образование даем такую-то сумму, на нее мы сможем выучить столько-то детей, студентов и т.п. То есть все четко - выделение средств и конечная задача.
- На основании нашего бюджета такую брошюрку составить нельзя?
- Невозможно. Мы увеличиваем средства на образование и содержим ту же самую систему, которая есть. То есть просто индексируем расходы на образовательные учреждения. То же - со здравоохранением, правоохранительными органами, армией.
С точки зрения макроэкономики мы основных целей достигли. У нас остается много нерешенных проблем - например снижение инфляции до уровня 7-5%. Но если у нас и дальше будут сбалансированные бюджеты, мы к этому рано или поздно придем. Сейчас главное - найти другой механизм оптимизации и использования бюджетных средств. Правительство четко определило, что потолок непроцентных расходов - 13% ВВП. Но эти 13% будут увеличиваться с каждым годом, если ВВП продолжит расти. И главный вопрос: как их использовать?
Второй вопрос связан с реформой управления: федеральный уровень, региональный, местный. Когда будут четко распределены функции между этими уровнями и под них выделены финансовые источники - тогда и завершатся бюджетная и налоговая реформы.
- И когда это произойдет?
- Думаю, что уже в следующей Думе все это можно сделать.
`Политбюро` 23.12.2002
http://nvolgatrade.ru/
