Многие проблемы, которые существуют у нас сейчас, закладывались до принятия российской Конституции 1993 года. Но, к сожалению, и эта конституция полностью проблемы не разрешила. А они заключаются в регулировании и распределении собственности между различными уровнями государственной власти, в наделении компетенцией в области регулирования различных ветвей власти, в том числе и органов местного самоуправления.
С одной стороны, все это нужно было прописать в гражданском законодательстве, поскольку оно является основным в этой сфере и относится к исключительному ведению Российской Федерации. Гражданский кодекс, хотя и с большим трудом, и поэтапно, но был принят. Однако все нюансы процессов приватизации, регулирования собственности кодекс учесть просто не смог. К тому же у нас есть еще административное законодательство, которое очень серьезно влияет на процессы, о которых сейчас говорим. Есть и земельное, и водное законодательства. Но административное и земельное находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Вот здесь и возникают разного рода нестыковки.
В последнее время Российская Федерация старается сама все регулировать вне зависимости от того, как это называется. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации можно назвать законом о местном самоуправлении. Потому что в этом законе заложены не только общие принципы, но и вполне конкретное регулирование. Вплоть до того, какое имущество может находиться в собственности муниципальных образований!
В прошлом году мы обсуждали на аналогичной конференции проблемы Берлина. Да, Берлин вынужден много тратить, но основные налогоплательщики, которые работают в городе, живут за его пределами. И отсюда возникают многие проблемы. Но у нас-то налогообложение регулируется исключительно федеральным законодательством. И оно определяет, кто и какие налоги имеет право взимать. Более того, федеральный законодатель еще и вмешивается в регулирование тех налогов, доходы от которых должны идти в основном или полностью в бюджет органов местного самоуправления.
Совершенно недавно наш президент сказал, что надо отменить налог на наследование. А ведь этот налог должен был дать существенную прибавку именно в казну местного самоуправления. Может, с этим и связано появление законопроекта, который нацелен на то, чтобы отложить вступление в силу закона о местном самоуправлении? Ведь надо же сначала понять, сможет ли работать местное самоуправление, не имея никаких финансовых ресурсов, или имея очень ограниченную финансовую базу.
Проблемы регулирования касаются и природных ресурсов. У нас появился еще один проект закона о недрах - в добавление к уже действующему. Есть проблема распределения доходов по закону, связанному с разделом продукции, с соглашениями о разделе продукции. У нас государственная собственность разграничена между разными уровнями власти, между федерацией и субъектами федерации. Эта собственность находится в так называемом оперативном управлении учреждений, которые создаются государством, что порождает трудности в нашей внешнеэкономической деятельности.
Мне в свое время довелось консультировать адвокатов в известном споре с фирмой НОГА, которая зарегистрирована в Женеве. Для французских и американских адвокатов, которые представляли Российскую Федерацию, например, была полным откровением концепция права оперативного управления. Однако хорошо, что французские суды - и суд первой инстанции, и апелляционный, и кассационный - признали: это действительно иная концепция, нежели концепция так называемой разделенной собственности, которая существует в Западной Европе. Именно после того, как кассационный суд Франции и несколько судов в Соединенных Штатах признали концепцию оперативного управления, корабль "Седов", который был в свое время арестован, возвратили Мурманскому техническому университету, во владении которого он находился. Были возмещены и убытки, которые понесла Российская Федерация, французский организатор регаты и российские граждане, которые пострадали от иска фирмы НОГА.
Ознакомление наших контрагентов с регулированием, которое у нас существует в области имущественных отношений, - отдельная проблема. Ее надо обязательно учитывать, говоря об отношениях России и Европы, чтобы иметь понятие, насколько совпадают наши представления о владении собственностью.
Вернусь к органам местного самоуправления. В законе об общих принципах его организации, который рано или поздно вступит в силу, есть новый подход к муниципальной собственности. До этого в муниципальной собственности могло находиться почти все, что в соответствии с распределением туда и передавалось. Теперь же имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, должно носить исключительно целевой характер. Муниципалитеты могут иметь в собственности только такое имущество, которое ему необходимо для исполнения полномочий, четко зафиксированных в федеральном законе.
Я состоял в рабочей группе, которая дорабатывала закон. Некоторые депутаты Государственной Думы, которые когда-то возглавляли муниципалитеты, активно боролись против введения целевого подхода к собственности. Их аргументация была очень сильная. Например, муниципалитеты для того, чтобы обеспечить какой-то ассортимент товаров и продуктов, содержали муниципальные магазины. Вовсе не потому, что они хотели заниматься предпринимательством! Есть целый ряд товаров, которые невыгодно продавать - спички или мыло. Их далеко не всегда и не везде можно найти. Принцип целевого характера имущества может лишить население мыла и спичек, поскольку в соответствии с новым законом все имущество, которое находится в собственности муниципальных образований, но не соответствует их предназначению, в том числе и муниципальные магазины, должно быть приватизированы.
Но у нас есть пример Москвы. На Ленинском проспекте много хороших магазинов, а хлеб не купишь, потому что предприниматели, приватизировавшие булочные, перепрофилировали торговые предприятия под продажу мебели и модной одежды. Вроде, все нормально, потому регулятором здесь выступает рынок. Ведь когда происходила приватизация магазинов, то в договорах указывалось, что в течение пяти лет их нельзя перепрофилировать. Прошло пять лет, и с Ленинского проспекта исчез хлеб. И сейчас не случайно мэр Москвы Юрий Лужков поставил цель вернуть булочные в некоторые районы Москвы.
Мне до конца не понятно, почему закон об общих принципах организации местного самоуправления не дает полномочий муниципалитетам контролировать продажу продуктов и товаров первой необходимости, либо самим содержать муниципальные магазины для торговли этими товарами. Это проблема, с которой столкнется и местное самоуправление, и население, как только закон в полной мере вступит в силу.
Между тем, булочные - не такая мелочь. Свержение последнего царя в России началось после перебоев с продовольствием. Выросли очереди, и в какой-то момент люди из очереди пошли штурмовать оплот власти. И рухнула империя. Советский Союз рухнул во многом из-за дефицита самых простых товаров. Поэтому политическая стабильность связана со стабильностью экономической. А все эти вопросы лежат не на федеральном уровне - с него много не урегулируешь. И здесь мы возвращаемся к основам федерализма: зачем нам нужен федерализм и местное самоуправление. Хорошо, когда все регулирование унифицируется, но плохо, когда законодательно изымаются те вопросы, которые эффективнее всего могут как раз решаться на местах.
Конечно, рынок - очень мощный инструмент развития экономики. Но рынок, как и всякая другая стихия, требует регулирующего участия различных уровней государственной власти. Точно так же огонь всех обогревает. Мы знаем, что когда он горит в печи, это очень хорошо. Но чтобы он не попал на пол и не сжег весь дом, необходимо поставить железную заслонку. Я привел пример с муниципальными магазинами потому, что новый закон изымает у муниципальных органов и у органов государственной власти регионального уровня многие возможности регулирования на местах.
Есть у нас еще один большой кусок собственности - жилищно-коммунальное хозяйство. Эта собственность оценивается очень серьезно. Но прежде чем здесь проводить приватизацию, надо хорошо подумать. Например, в Москве норма расхода воды 330 литров в день на человека. Очень много, что подтверждается счетчиками, установленными в некоторых домах Москвы. А что творится с другими нормами и тарифами в ЖКХ? Никто не может ничего сказать из-за неэффективной работы пока еще плохо приватизированных или частично приватизированных участков, где акционирование уже прошло.
Попытки реформировать жилищно-коммунальное хозяйство, не продумав, в какой степени надо разгосударствливать эту сферу, как привлечь туда рыночные механизмы, уже привели к выступлениям населения. После чего реформу заморозили. Ясно, что приватизировать одну трубу, которая подает воду, невозможно. Здесь появится монополист, который иногда менее эффективен, чем государство. Когда в Великобритании приватизировали железные дороги, то выяснилось, что выгодно приватизировать подвижной состав - локомотивы и вагоны. А рельсы, шпалы и семафоры оказались невыгодны. Поэтому через пять лет пришлось железные дороги реприватизировать.
Я не хочу сказать, что государство - самый эффективный собственник, но бывают моменты, где государство просто вынуждено вмешиваться, для того, чтобы, огонь из печки не перекинулся на дом. Поэтому, решая принципиальные вопросы становления федерализма, необходимо помнить о том, что нельзя всех стричь под одну гребенку. Везде в нашей огромной стране, с ее значительными климатическими, этническими и культурно-бытовыми различиями, проблемы немножко разные. Вот эти различия и надо учитывать, определяя, какие функции управления сохранить за Федерацией, а какие - передать в регионы и муниципалитетам.
Алексей АВТОНОМОВ
Заведующий сектором сравнительного права
Института государства и права РАН
http://www.fondedin.ru/
