В последнее время много говорят и пишут о влиянии предложенного Президентом РФ изменения способа избрания глав администраций российских регионов на перспективы развития федеративных отношений в России. Совершенно естественно, что у предлагаемой очередной реформы системы властных отношений в звене "центр - регионы", есть убежденные и колеблющиеся сторонники, равно как и принципиальные, а также ситуационные противники. У каждого из них свои убеждения и свои более или менее убедительные доводы.
Однако речь в данном случае идет не о характере этой борьбы (это самостоятельный важный вопрос), а о формулировании самой проблемы значительной частью как сторонников, так и противников ожидаемых перемен.
Любая политическая дискуссия, цель которой не просто маскировка элементарной борьбы за власть или политическое выживание, требует относительно ясного понимания природы вещей, о которых идет спор. Боюсь, однако, что горячо обсуждаемая сегодня тема не имеет прямого отношения ни к вопросу о федерации в России, ни к проблеме федерализма вообще. И что дискуссия в этих терминах дополнительно запутывает дело, превращая регулярную политическую дуэль в род игры в "ку-ку!", когда с завязанными глазами стреляют на любой подозрительный шум.
Начну с того, что как бы ни обозначался тип нашей государственности в действующей Конституции, на самом деле его реальный смысл далеко не самоочевиден и определяется политическим контекстом не в меньшей степени, чем текстом Основного и связанных с ним законов. Из Конституции 1993 года с достоверностью следует прежде всего то, что "Российская Федерация", наряду с "Россией" - название государства (Ст.1, п.2). Краткий и как будто бы ясный текст этой статьи стал результатом непростого политического компромисса между теми, кто хотел бы видеть Россию "Российской федеративной республикой" и теми, кто готов был определить ее в лучшем случае как "Российский союз суверенных государств". Так все это выглядело одиннадцать - двенадцать лет назад. Времена изменились, а формула, важная для позавчерашних компромиссов вчерашних властителей дум и вершителей судеб, осталась и зажила своей жизнью в новых контекстах.
Не забудем, что в свое время Веймарская республика по ряду уже полузабытых, то тоже политически солидных причин предпочитала именовать себя "Германской империей", а федерация в Швейцарии и сегодня, как и встарь, называется "Швейцарской Конфедерацией". Есть еще на свете и Австралийская Республика (английское слово Commonwealth - калька латинского res publica) во главе с королевой Великобритании и т. д. Так что же реально скрывалось с самого начала и накопилось впоследствии за формулой "российская федерация"?
Вообще говоря, федерация отличается от не федерации только одним, и это одно - отнюдь не относительный объем полномочий центра и регионов, как иногда считают. Объем полномочий Вашингтона (округ Колумбия) в отношении североамериканских штатов и полномочий Лондона в отношении до недавнего времени Ольстера, а теперь и Шотландии, и Уэльса примерно одинаков, что не мешает Соединенным Штатам быть федерацией, а Соединенному Королевству - унитарным государством. Можно даже представить себе унитарное государство, в котором сфера компетенции регионов относительно центра шире, чем у какой-то федерации - дело совсем не в этом. В соответствии с преобладающим сегодня в мире словоупотреблением, федерация - это такая модель территориально-государственного устройства, которая предполагает, что характер отношений между государством в целом и его составными частями не может быть изменен без их обоюдного согласия. Если он может изменяться по решению одного лишь центра, это, как говорят англичане, - деволюция в рамках унитарного государства, то есть дарованная центром децентрализация или регионализация, как ее называют на континенте: в Италии или во Франции, или автономизация, как принято говорить в Испании и др. Если по одностороннему решению регионов - это конфедерация или лига.
Здесь-то мы и подходим к существу вопроса. Сегодня, исходя из буквы закона, а уже не из одного только названия государства, Россия все же, как будто бы, действительно федерация. Как гласит статья 66 (п. 5) Конституции, "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации..." Конституционное содержание этого внешне широкого понятия - "статус субъекта" - и оказывается ключевым. Если в данном параграфе речь только о возможности выбора между перечисленными в Основном законе "статусами" республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа (такое определения "статуса" следует из пп. 1 и 2 ст. 66), притом, что "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны " (ст. 5, п. 4), то наш "федерализм", по сути, формален, чтобы не сказать - фиктивен. Положение едва ли радикально меняется от того, что - в некотором противоречии, кстати, с п. 4 ст. 5 - республики ("государства") имеют право на конституции, тогда как остальные субъекты - на уставы (ст. 5, п. 2; ст. 66, пп. 1, 2), а также - единственные из субъектов - могут устанавливать свои государственные языки (ст. 68, п. 2). Так что реально обоюдное согласие центра и региона (регионов) при изменении конституционного статуса их отношений сводится сегодня к таким возможным для региона изменениям, связанным с переменой статуса, как возможная реализация права на региональную конституцию вместо устава (и наоборот) и на получение (отказ от) права иметь государственный язык, кроме русского.
Иными словами, в указанном выше смысле, - действительный конституционный федерализм, если он вообще существует в сегодняшней России - будем смотреть правде в глаза - третьестепенная составляющая российского государственного "коктейля", едва ли определяющая что-то существенное в его "букете". Главные его составляющие определяются центром в одностороннем порядке, в рамках национального, а не федерального законодательного, в том числе конституционного, процесса.
Почему-то у нас не очень принято говорить, что даже отказ от федеративной формы государственно-территориального утройства при желании может быть произведен в России в рамках именно такого процесса. Чтобы изменить Конституцию, необходимо собрать 2/3 голосов в Государственной Думе, 3/4 - в Совете Федерации и заручиться поддержкой 2/3 регионов (ст. 108, ст. 136), что - с небольшим отличиями - очень напоминает соответствующую процедуру в США - бесспорной федерации. Ключевым для "диагностики" федерализма является в данном случае "контрассигнация" принципиального для федерации вопроса как самой федерацией, так и большинством составляющих ее частей. Так что с точки зрения конституционных изменений Россия - федерация по крайней мере не меньшая, чем США. Это правда - но в том-то и дело, что не вся правда. Дело в том, что наша Конституция предусматривает еще и "запасную" процедуру принятия нового основного закона, для чего необходимо решение 3/5 от общего состава обеих палат парламента (легко заметить, что "федералистская" природа Совета Федерации в данном случае и по сути, и чисто арифметически просто растворяется в волеизъявлении "совместной палаты". В случае принятия такого решения созывается Конституционное собрание, принимающее новую Конституцию 2/3 голосов без одобрения регионов или же проводится общенациональный референдум, на котором решение принимается простым большинством голосов - и также без одобрения регионов, (ст.135). Новая Конституция вполне может и явным для всех образом стать Конституцией унитарного государства - почему бы, собственно, и нет? Таким образом, в целом принять новую Конституцию (возможно - нефедералистскую) в России значительно проще, чем изменить старую - квазифедералистскую.
Эта особенность нашей Конституции вполне доказывает, что в России в конечном счете реализована хорошо упакованная в яркие федералистские обертки модель деволюции, а не собственно федерации. Ровным счетом ничего не имея против идей федерализма и/или децентрализации в принципе, логично все же задать вопрос: плодотворно ли создавать "амальгаму" двух совершенно разных вопросов - о федерализме или унитаризме, как основополагающей идее территориально-государственного усторойства, и о способе назначения или избрания глав регионов, который в этом контексте вовсе ни при чем.
Не связан этот вопрос жестким образом и с проблемой территориальной децентрализации, как, по крайней мере, свидетельствует практика других централизованных и децентрализованных государств. Тот же, кто пытается сегодня для доказательства несовместимости предлагаемой модели избрания губернаторов с идеалом федерализма апеллировать к зарубежному опыту, заведомо ставит себя в невыигрышное положение. Выборность губернаторов - далеко не универсальная и, уж тем более, не имманентная характеристика федераций, равно как, впрочем, любых стран с развитыми началами региональной автономии и местного самоуправления.
Из крупных федераций со сравнительно долгой историей существования демократических институтов губернаторы штатов избираются в таких президентских республиках, как Бразилия (с 1982 года), Мексика и США. Эта составляющая демократического опыта Бразилии, при всех нередко интригующих особенностях опыта в целом (в первую очередь речь идет о самом механизме относительно безболезненного перехода к демократии), не настолько богаче российского, чтобы интерпретировать его как определенную модель, заслуживающую идеализации.
Мексика во многом формально скопировала североамериканское конституционное устройство, о чем со знанием дела писал еще 170 лет назад Алексис де Токвиль. Любой россиянин, которому довелось наблюдать мексиканскую политическую практику воочию, едва ли проникся убеждением, что пример губернаторских выборов в этой стране - со всеми их плюсами и минусами - способен как-то особенно вдохновить наших политиков и избирателей, показав им какую-то историческую перспективу, принципиально отличающуюся в лучшую сторону от отечественной.
Уникальный в своем роде пример США вдохновляет больше, но здесь также необходимы оговорки. Американская Федерация (США) и федерация в Северной Америке - это вещи, лишь частично совпадающие по объему понятий, частично не совпадающие. Американская Конституция дает полное описание американской федерации. Но в американской Конституции никогда не было ни слова о федеральных территориях, которые существовали в течение XIX-XX веков, составляя значительную часть территории государства. Эта составляющая американской политической истории подзабылась после того, как Аляска и Гавайские острова в 1959 и 1960 годах обрели статус штатов. Ведь вы ничего не прочитаете в американской Конституции о федеральных территориях, об особом статусе округа Колумбия, о статусе свободно присоединившегося государства Пуэрто-Рико, о резервациях, которые существовали как форма реализации культурного своеобразия коренного населения Америки. Всего этого в американской Конституции нет, и США как государственно-правовая целостность - это понятие более широкое, чем американская федерация.
Как бы то ни было, при желании можно было бы формально признать, что немногие относительно старые федерации, являющиеся президентскими республиками, тяготеют к модели, предполагающей избрание глав конституирующих их частей, что в принципе соответствует философии "абсолютной федерации". В то же время, демократический опыт стран такого рода (не говоря уже, к примеру, о Нигерии, в периоды демократии избирающей сходную политическую модель) крайне различен и противоречив. Кроме того, напоминаю, что даже формально РФ едва ли стоит помещать в их ряд в силу весьма условного "федерализма" нашей Конституции.
Не буду рассматривать крайне специфический и не имеющий к России никакого отношения опыт таких монархических федераций, как Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, а также некоторых других, не менее экзотических - с нашей точки зрения, конечно. Что касается других стран, то главы провинций или штатов либо представляют на своем уровне суверена (Канада, Австралия, из не федераций - Нидерланды), либо избираются законодательными собраниями земель (соответственно - губернаторы и премьер-министры земель в таких парламентских федеративных республиках, как Австрия в Германии), либо местными правительствами - в Швейцарии (обладая при этом минимальными функциями), а также в Бельгии. В федеративной Индии губернаторы назначаются конституционно "слабым" президентом по рекомендации "сильного" премьер-министра. В федеративной Венесуэле они назначаются, напротив, "сильным" президентом. В Испании, не федерации, состоящей из "автономных областей", глава областного правительства назначается областным собранием.
В большинстве унитарных государств главы регионов, где таковые имеются, назначаются центральными правительствами или министерствами внутренних дел (функции которых в этих случаях ближе к полномочиям МВД в Российской империи, чем в Российской Федерации). Такую модель условно можно назвать "скандинавской", хотя распространена она в том или ином виде по всему миру. После регионализации Италии и Франции соответственно джунты и региональные советы избирают председателей, однако регионы в обеих странах (хотя и в разной степени) - относительно слабые в политическом и финансовом смысле образования.
Таким образом, опыт совокупности даже относительно стабильных на протяжении долгого времени стран не дает прямых указаний прямой и однозначной зависимости того или иного способа организации власти в регионах от формы правления и териториального устройства государства. Остается признать, что решающим фактором оказывается в данном случае сама история страны, с порожденными ею мифами, предубежениями, естественной инерцией, естественной же тенденцией к унификации власти на всех уровнях (многими отмечаемое "созвучие" в организации власти в центре и регионах при уподоблении губернатора не главе государства, а главе правительства, которым в президентских республиках является сам глава государства) и довольно высокой степенью "вкусового" произвола - редко, впрочем, признаваемого - при выборе конкретных форм организации власти.
Реальная проблема для сегодняшней РФ - вовсе не в том, как та или иная модель избрания (назначения) глав регионов согласуется или не согласуется с нашей федералистской риторикой, не находящей адекватного подтверждения в правовых реалиях, и не в том, как она соотносится с мировой практикой - часто неверно интерпретируемой. Она в другом - в том, откуда реально возникла у нас сама эта проблема и к каким последствиям могут привести те или иные варианты ее решения (отказа от решения).
Вернемся на полтора десятилетия назад. Начиналось все в конце 80-х гг. с лихорадочных попыток спасти разваливавшийся СССР: фиктивную "федерацию" с издевательски фиктивным правом республик на выход. Его создатели и оформители не учли в 20-30-х, что когда кончается сила, в том числе сила обмана и самообмана, начинает действовать право, какое ни на есть, и при этом действовать с удручающей буквальностью. На рубеже 80 - 90-х годов, основываясь на все той же порочной логике, перестали вдруг подавлять или игнорировать требования "повысить статус" со стороны фиктивных АССР и других специфических территориальных единиц фиктивных "федераций" РСФСР, Грузинской ССР и других - формально даже не федеративных, но многосоставных.
К цели двигались с двух сторон. Одни хотели бы "утопить" тогдашние ССР в море всяких вдруг "глас обретших" автономий. Другие - ослабить обретавшую свой голос "российскую власть". После развала Советского Союза точно так же, опять на основе той же логики, стали "притапливать" так называемые "республики в составе РСФСР" (затем - РФ) в стихии регионализации всех и вся. Россия формально становится территориальной федерацией, хотя и не без греха. Чечня пытается вообще уйти, по крайней мере, формально, а Татарстан согласен остаться в РФ только на основе двустороннего договора. И следующая, третья, очередь "притапливания": этот особый договор в свою очередь пытаются растворить вначале в "федеративных договорах", а затем и в двусторонних договорах, и в соглашениях центра со всеми желающими.
Постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводят к все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации: рано или поздно максимум прав получает даже тот, кто о них и не заикался. Впрочем, надо признать, что в Канаде и в Испании нас в этом смысле понимают лучше, чем в ряде других федераций и нефедераций. И в этот-то самый момент, вместо того, чтобы уравновешивать уже становящуюся опасной вольницу путем развития местного самоуправления и судебной системы, губернаторов делают избираемыми, формируют из них половину верхней палаты парламента и - ех оfficio - предоставляют им парламентский иммунитет. С 1997 года у нас начинается именно реальная, отчасти - хаотичная децентрализация государства.
В конкретных условиях 1990-х годов децентрализация была суммой неизбежных положительных и негативных реакций на политику "федерального" центра. Как бы то ни было, в итоге появляется так называемая проблема "рыхлого федерализма". В любом сложном явлении в каждый данный момент можно обнаружить конструктивные и деструктивные составляющие. "Феодализация страны", значение которой несколько уменьшилось после изменения способа формирования Совета Федерации и замораживания двусторонних договоров и соглашений между центром и регионами, - это плохо. Возникновение и сохранение по сей день в некоторых регионах крайне авторитарных, "хозяйских" режимов - вероятно, еще хуже.
В то же время, под названием "федерализм" у нас, как и у немцев в конце 40-х годов, создавался один из механизмов, препятствующих возрождению абсолютной централизованной псевдозаконной власти. И у них, и у нас это была реакция на опыт тоталитаризма. У них - сознательная и продуманная, дошедшая до вполне рационального раздела страны на прежде не существовавшие "земли"; у нас - скорее подсознательная, отягощенная советским опытом фиктивного "федерализма" на "национальной" основе, "феодализацией" страны и авторитарными традициями в ряде регионов, но все же значимая. Это так, тем более что других важнейших инструментов обеспечения политических свобод - таких, как партии, институты гражданского общества, местное самоуправление - у нас тогда не было. Нет их, по сути, и сейчас, или же они пока остаются в зачаточном состоянии. Не будем забывать об этой реальной составляющей нашего квазифедерализма.
Не берусь судить, удалось ли бы нам сохранять в течение десяти лет демократию - пусть несовершенную, пусть хотя бы только на федеральном уровне (но, думаю, все же не только на нем одном), если бы не "своеволие" регионов и не двухпалатный парламент. Именно на уровне регионов проявлялось до последнего времени то, чего не хватает пока на местах - общественно-политическая активность, рождающая ответственность за собственные дела.
Как отделить зерна от плевел, сохранив положительные составляющие так называемой "федерализации" 1990-х и устранив, по возможности, отрицательные? Я исхожу в данном случае из того, что главным практически ощутимым положительным результатом предлагаемой сегодня реформы в случае удачи могло бы стать устранение "хозяйских" режимов в регионах - последнего на сегодняшний день крупного политического препятствия на пути преодоления практики "хаотического федерализма" 90-х гг. При этом остаются серьезные вопросы.
Насколько операциональна предлагаемая модель утверждения губернаторских кандидатур региональными собраниями? Необходимо сценарное прогнозирование возможных типов политических процессов в звене "центр - регион" в этой связи, но для этого необходимо иметь на руках сам план реформы, а не только ее эскиз.
В какой степени предлагаемая реформа позволяет решить проблему регионов с явно выраженной самобытностью, которые, собственно, до сих пор в значительной степени и делали погоду при всех реформах государственно-территориального устройства в РФ (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Калмыкия, в другом смысле - Москва и некоторые другие)? Дело ведь не в том, чтобы заручиться хотя бы молчаливым согласием на реформу Липецкой, Курганской или Смоленской области. Как говорится в известном анекдоте, "полдела сделано, имярека убедили жениться, осталось еще полдела - убедить королеву...". И еще один аспект: можно уничтожить авторитарный режим в том или ином регионе, как это было сделано в 1991 году в Чечено-Ингушетии. В конце концов, это соответствует всем правовым и гуманитарным нормам. Но затем могут возникнуть определенные сложности...
Какие стандартные, а не чрезвычайные механизмы предусмотрены на тот в высшей степени вероятный случай (достаточно вспомнить опыт 1991 - 1997 годов), когда региональные креатуры центра начнут любезно переадресовывать ему протесты "земляков", жителей своего региона, по любому сколько-либо важному поводу, завоевывая себе популярность как единственную реальную гарантию от более или менее праведного гнева Центра? Не следовало бы забывать при этом, что региональный руководитель всегда имеет хотя бы теоретические основания опасаться, что если наш федеральный Олимп (по Пушкину, "все еще единственный европеец в России!") в состоянии даже крайнего негодования может призвать его к ответу главным образом политически, юридически и экономически, то корпоративно организованные "земляки" при удобном случае способны это сделать и более конкретным и инструментальным образом.
Каким образом канализировать естественное стремление избирателей к самовыражению на уровнях ниже федерального, при том, что выборы глав регионов, как правило, отличались очень высокой стимулированностью, а выборы в законодательные собрания регионов и местные - низкой. В любом случае можно попытаться сформулировать несколько императивов, задающих рамки преобразований в системе управления регионов.
1. Унитаризация и даже унификация - сколько возможно в пределах необходимого. Чем более просто организовано в масштабах всей страны, чем более унифицировано и прозрачно то, что можно унифицировать без ущерба для эффективности и стабильности - тем лучше.
2. Региональная самобытность - сколько необходимо в пределах возможного. Существует определенный предел "ужимания" самостоятельности каждого региона. Нельзя забывать, что для ряда регионов ключевой ценностью является даже не столько объем реальных полномочий и доступных ресурсов, сколько признание "особости". Нельзя отвергать с порога идею особых статусов - всякий раз специально объясняемых в рамках "общенационального мифа".
3. Самоуправление - сколько хочется в пределах разумного. Многие потенциальные проблемы могло бы снять реальное сосредоточенное развитие местного самоуправления.
4. Компенсирующие властные механизмы - ровно столько сколько нужно. Дополнительное напряжение в звене "центр - регион" могло бы быть ослаблено за счет его перераспределения по каналам судебной власти, министерства регионального развития, берущего на себя часть функий, выполняемых в ряде стран МВД, специального ведомства, занимающегося межэтническими отношениями.
Следование этим императивам помогло бы преодолеть негативное наследие "федерализации" 1990-х без того, чтобы наследие 2000-х пришлось отчаянно преодолевать в более отдаленном будущем.
САЛМИН Алексей Михайлович,
президент Фонда "Российский общественно-политический центр",
член Аналитического совета Фонда "Единство во имя России",
член редакционного совета журнала "Стратегия России"
http://www.fondedin.ru/
