Мы довольно плохо представляем историю местного самоуправления. Это совершенно естественно, потому что тема такова, что о ней никогда не писал Шекспир. Это не политическая история. Здесь нет великих преступлений, великих подвигов, войн, казней, ничего красочного, никаких красочных костюмов. Шиллер, когда писал о разбойниках, и Толстой, когда писал о казаках, не имели в виду местное самоуправление.
Существует два мифа, что в России всегда существовало какое-то богатое, очень развитое местное самоуправление. И противоположный миф, что в России существовало всегда авторитарное, централизованное государство. И то, и другое - крайности. Уже в XIV веке существовало в Новгороде и в Пскове достаточно разработанное право, касавшееся местного самоуправления. В Псковской судной грамоте, например, очень подробно расписывалось, на что имеет право представитель князя, а на что имеет право представитель местного самоуправления, и какие грамоты должен читать, т.е. какие жалобы должен разбирать представитель князя, какие - городовой начальник.
В других местах такого не было. Но это не значит, что не было местного самоуправления. Это значит, что просто не было писаного права. Поэтому в принципе почва для плодотворного на этот раз мифа о том, что в России действительно есть возможности самоуправления, и они были всегда, они реализовывались, существует. Это очень важно для сегодняшней России.
Второй миф - русские земства XIX-начала XX веков. Одна крайность утверждать, что эти земства были во всем плодотворны, другая - что они были бессмысленны. Земства существовали далеко не везде, только в 43 губерниях. Я немножко занимался этим вопросом как историк. Если брать территорию нынешней Российской Федерации, земства долгое время не было в Ставропольской, Астраханской и в Оренбургской губерниях. Я не могу сказать, что школьное дело, дорожное дело или здравоохранение в этих губерниях существенно отличались от тех, где с самого начала, с 1864 года, развивались земства.
Существует очень разработанная статистика на этот счет. Бюджеты земств в 1914 году, перед началом Первой мировой войны, в 43 губерниях России составляли примерно 1/9 государственного бюджета страны. Это большая цифра, но не такая большая, как иногда ее интерпретируют. Главное, что эта цифра хоть и неравномерно, но как тенденция увеличивалась от года к году. Бюджет самоуправления рос гораздо быстрее, чем государственный бюджет России, примерно в полтора раза, хотя год на год не приходился.
К сожалению, практически никому не известна ни в России, ни за рубежом история земства в период после Февральской революции. Я привез копию внутреннего документа Казанской городской управы февраля 1917 года. Здесь права городских управ явочным порядком, т.е. с помощью внутренних документов, а не каких-то специальных государственных законов, были резко расширены. В итоге это не было реализовано, но прецедент в правовом регулировании существует. В тот период такая практика повсеместно наблюдалась в крупных российских городах.
К сожалению, в России пока нет своего Алексиса де Токвилля, который изучил бы, что происходило в рамках тогдашних советов после 1917 года на основании, кстати, очень хорошо сохранившихся в большинстве областей России областных и районных архивов. Есть некий миф о советской власти, которая была установлена в 1917 году и существовала, мол, до 1991 года. На самом деле советская власть очень сильно менялась. И до 1927 года тогдашние советы выполняли целый ряд функций земских учреждений. Везде очень по-разному, от губернии к губернии, от области к области, но они определенным образом работали с населением. И только в 1927 году закончилась в России настоящая советская власть, и была установлена власть партии, двуединая власть промышленной и партийной вертикали.
Фактически все задачи местного самоуправления были подчинены задачам жесткой промышленной модернизации, промышленной революции. И города, поселения рассматривались как приложение к предприятиям, которые существовали на данной территории. И естественно, в этой ситуации Коммунистическая партия выступала в качестве реального органа власти, органа управления, а советы уже оставались во многом фасадными структурами. Хотя они до последнего периода существования советской власти осуществляли некоторые функции.
Сегодня мы сталкиваемся в России с проблемой: что делать с этой историей? Россия очень неоднородная страна, с неоднородным населением. Я имею в виду в данном случае не только этнокультурные факторы, но и демографические, в первую очередь. Один из общественных деятелей России времен Александра II Юрий Федорович Самарин говорил, что в России не будет местного самоуправления до тех пор, пока местные деятели не решатся ездить за 30 верст в мороз. А в России морозы полгода, и эта проблема существует. Это реальность. Это не следствие какой-то особой лени русских местных политиков. Действительно холодно и действительно существуют все эти проблемы, и с ними надо справляться так, как только мы в России сможем с ними справиться.
Сейчас главная проблема, которая стоит перед российским местным самоуправлением, как ни странно, проблема выбора. Казалось бы, когда в стране усиливается власть, тем не менее, мы сталкиваемся с проблемой реального, причем исторического, выбора модели местного самоуправления. Это не какая-то формальная модель. Это не выбор между районным и поселенческим принципом. Нет. Речь идет о принципиальном, общественном выборе. То есть, будем ли мы развивать модель городского менеджмента или поселенческого менеджмента преимущественно, или мы выберем модель общественного самоуправления с активным участием гражданского общества, с организацией гражданского общества. Или это будет какая-то промежуточная модель, более или менее гармонизирующая два взаимно исключающих логических подхода?
Но для того, чтобы выбрать какую-то модель сейчас, единственное, чего не хватает в России, это денег. Мы видим, как в последнее десятилетие удельный вес доходов и расходов местного самоуправления России в консолидированном бюджете уменьшается постоянно. И мы далеки сегодня не только от модели земского самоуправления, которое существовало до революции, но даже от той модели, которая существовала в начале 1990-х годов. Мы в этом отношении скатываемся к модели, при которой местное самоуправление оказывается необеспеченным. Для того, чтобы сам этот выбор был возможнее, чтобы этот выбор можно было бы принять осознанно, чтобы разработать какую-то работоспособную модель, комбинирующую эти два подхода, необходимы средства.
В последние годы мы часто сталкивались с историческими выборами. Может быть, слишком часто. И сейчас снова сталкиваемся с такого рода выбором, с очередной большой проблемой, которая впрямую имеет отношение и к местному самоуправлению. Проблема состоит в том, что сейчас предлагается модель замены системы избрания губернаторов на систему их назначения. Это вызывает множество вопросов с точки зрения Конституции, потому что целый ряд статей, а не одна только 77-я, на которую обычно ссылаются, в данном случае достаточно противоречивы.
Я не исключаю, что последнее слово придется говорить Конституционному суду. Но даже если это произойдет, то, к сожалению, возникнет ситуация, когда вертикаль власти не усилится, а ослабнет. Мы уже сталкивались с системой назначаемых губернаторов в начале и в первой половине 1990-х годов. Назначаемые губернаторы не были сильными, не были опорой федеральной власти. Наоборот, у любого назначаемого губернатора возникал очень большой соблазн обращаться к населению своего региона и говорить, что наверху все решили. Если вы хотите протестовать, то протестуйте против центра. Общественный протест, таким образом, переключался, а у центра в этом случае не было аргументов, чтобы сказать: спрашивайте со своего губернатора.
Возникает еще целый ряд проблем, связанных и с компактностью, с целостностью страны. Эта проблема давняя. Она ни в коем случае не помогает решить проблему этнокультурной неоднородности России. Она не усиливает эту проблему, не стимулирует ее негативные выражения, но она не помогает ее и решить, а в потенции, может быть, даже и усиливает эти трения. Россия столь неравномерное государство, что формально состоит из 89 регионов, но реальный вес в политической области имеют лишь немногие. Некоторые из них - так называемые национально-территориальные образования. Еще неизвестно, как они себя поведут в ситуации, когда глав регионов начнут назначать. И легко себе представить, что главы этих образований тоже смогут мобилизовать население в какой-то момент, не говоря плохого слова о власти.
И в этой ситуации ответственные политики в России, ответственные деятели местного самоуправления должны понимать, что очень большую роль в стабилизации страны может сыграть местное самоуправление. Появляется возможность заставить человека что-то делать, хотя ему не всегда хочется. Но иногда это хороший стимул. В известных ситуациях нет ничего лучше хорошего пинка, чтобы человека привести в чувство. Именно для местного самоуправления возникает определенный шанс стать реальной силой, шанс, которого раньше не было. Этот шанс существовал теоретически, но подавлялся на уровне регионов, и сейчас на уровне тех реальных общин, в которых мы живем, зависит, будет использован этот шанс или нет. То есть станет местное самоуправление в России действительно энергичной силой, которая способна отстаивать свои права, настаивать на финансовой помощи со стороны государства, добывать эти средства на своих территориях. Или же эти нервные окончания так и окажутся вялыми, бессильными и в значительной степени бессмысленными. Думаю, что в ближайшие два-три года мы это увидим.
САЛМИН Алексей Михайлович,
Президент Фонда "Российский общественно-политический центр",
председатель Аналитического совета Фонда "Единство во имя России",
член редакционного совета журнала "Стратегия России"
http://www.fondedin.ru/
