"НиК": Анатолий Николаевич, какие тенденции можно отметить в текущем состоянии конкурентной среды в ТЭК, и какова здесь логика антимонопольного регулирования?
- Меры структурной политики и антимонопольного регулирования (наряду с другими механизмами госрегулирования - налоговым, тарифным и т.д.) отличаются для различных отраслей ТЭК, но все они направлены на совершенствование организационной структуры и системы корпоративных отношений путем формирования конкурентной среды - с учетом специфики каждой отрасли.
Например, электроэнергетика России в основном ориентирована на внутренний рынок, при этом условия для межотраслевой конкуренции ограничены. Поэтому здесь важны внутренние рыночные стимулы, в первую очередь структурного характера. Соответственно, продолжается реформирование электроэнергетики на основе разграничения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности, формирование конкурентного рынка электроэнергии.
В газовой сфере, где Россия является одним из ключевых игроков мирового рынка, существуют все предпосылки для межотраслевой (межтопливной) конкуренции. Поэтому приоритетными направлениями структурных изменений являются повышение прозрачности деятельности ОАО "Газпром" на основе раздельного учета и оптимизации корпоративного управления, расширение сферы деятельности независимых производителей, обеспечение гарантий недискриминационного доступа для всех участников как на рынки, так и к газотранспортной инфраструктуре, развитие системы внутренней торговли газом, включая торговлю на организованной площадке и систему прямых долгосрочных договоров. Поэтапная ликвидация диспропорций между ценами на основные энергоносители и выравнивание цен на газ для внутреннего рынка и экспорта способствуют трансляции рыночного ценообразования внешнего рынка на внутренний (с одновременным использованием мер по его защите).
Внутренний рынок нефти и нефтепродуктов, пожалуй, в наибольшей степени зависит от внешнего - почти 3/4 всех произведенных в стране нефти и нефтепродуктов направляется на экспорт. В этой отрасли еще в средине 90-х годов произошло разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности - транспортировка была отделена от процессов добычи нефти и реализации нефти и нефтепродуктов. При этом были значительно расширены их пропускные способности (по многим направлениям имеется профицит). Сформировался рынок, на котором действуют как вертикально-интегрированные нефтяные компании, которые доминировали по поставкам нефтепродуктов на региональные рынки, так и малые и средние нефтедобывающие компании, независимые АЗС.
Значительное регулирующее воздействие на конкурентную ситуацию в таких условиях оказывают таможенные правила, а также система налогообложения. Вот примеры - прежняя плоская шкала НДПИ в значительной степени способствовала сокращению малых нефтяных компаний, а негибкая шкала таможенных пошлин оказывает негативное влияние на динамику цен внутреннего рынка.
Конечно, антимонопольные органы осуществляют постоянный мониторинг, контроль и надзор за ситуацией на топливно-энергетических рынках. На ТЭК приходится до 40% выявленных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе злоупотреблений доминирующим положением на рынке (в основном в электроэнергетике и теплоснабжении) и картельных сговоров (преимущественно на рынках нефти и нефтепродуктов). ТЭК относится к сферам, где совершается наибольшее количество контролируемых антимонопольными органами крупных сделок по слияниям и приобретениям.
Однако кардинальное улучшение ситуации возможно лишь путем формирования правил и институтов торговли энергоресурсами, разработки нормативно-правовой базы и правил деятельности участников рынков.
Организованные институты открытой торговли энергетическими ресурсами, в том числе на биржевых принципах, уже продемонстрировали свою эффективность - прежде всего в электроэнергетике, а также в рамках эксперимента торгов по газу.
Одним из ключевых является вопрос установления недискриминационных для всех участников рынка правил доступа к его инфраструктуре. В настоящее время разработаны и обсуждаются изменения и дополнения в соответствующие правила в электроэнергетике, в газовой и нефтяной отраслях.
"НиК": Доступ к трубопроводным мощностям - самый тонкий вопрос. Как Вы с этой точки зрения оцениваете работу над законопроектом о магистральном трубопроводном транспорте?
- Законопроект вызывает много вопросов. Он значительно устарел с тех пор, как был принят в первом чтении, за это время многое изменилось в законодательстве.
Основные замечания связаны с порядком доступа к системе магистральных трубопроводов. В ФАС считают необоснованным предоставление каких-либо преференций по доступу к системам газопроводов.
Законопроект предусматривает гарантии доступа лишь отдельным инвесторам, что создает неравные возможности для сотен и сотен пользователей услуг по транспортировке продукции по магистральному трубопроводу. Подобная ситуация вызывает вопросы в том числе потому, что эти сотни пользователей должны получить услугу в режиме "бери или плати" по тарифу, который гарантирует газотранспортной организации возмещение не только текущих расходов, но и прибыли, позволяющей развивать газотранспортную сеть.
Предлагаемые авторами законопроекта изменения существенно меняют концепцию законопроекта. Кроме того, концептуально законопроект расходится и с действующим законодательством. Так, согласно законопроекту, недискриминационность гарантируется лишь в отношении предприятий различных организационно-правовых форм. Тогда как законом "О защите конкуренции" дискриминационные условия трактуются более широко.
Законопроект без достаточных оснований меняет и порядок доступа к системе магистральных нефтепроводов, закрепленный в законе "О естественных монополиях". Между тем многолетняя практика применения существующих механизмов доступа показывает, что они обеспечивают устойчивость развития как трубопроводной системы "Транснефти", так и пользователей ее услуг - нефтяных компаний.
"НиК": Но как на практике обеспечить равное право доступа? Особенно в газовой отрасли. В последней версии законопроекта появилась поправка о доступе "при наличии свободных мощностей". Именно эта формулировка в существующем законе "О газоснабжении" позволяет сейчас "Газпрому" принимать закрытые, непрозрачные решения по приему газа независимых производителей.
- Действительно, предложенное в законопроекте определение понятия "свободной мощности" ведет к созданию дискриминационных условий для независимых организаций. Создание преференций для группы лиц "Газпрома" по транспортировке газа приведет, по мнению ФАС России, к ограничению конкуренции на рынке не только газа, но и электроэнергии, теплоэнергии, химических и других продуктов.
Наше концептуальное расхождение с разработчиками законопроекта заключается в том, что они предлагают считать свободную мощность магистральных газопроводов за вычетом всего газа "Газпрома". Тогда как, на наш взгляд, ее подсчет должен происходить только за вычетом обязательных поставок по международным договорным обязательствам (как "Газпрома", так и правительства РФ), поставок для государственных, для коммунально-бытовых нужд, а также поставок, продлеваемых в рамках существующих договоров (и группы лиц "Газпрома", и иных организаций).
Если мы говорим о развитии газового рынка, о возможности наращивания добычи газа нефтяными компаниями и другими независимыми производителями, о формировании биржевой торговли, то в этом случае доступ должен быть обеспечен на равных основаниях для всех участников рынка.
От различных организаций поступает много жалоб, связанных с давлением со стороны монополиста при решении вопросов подключения к газопроводам. Если право преимущественной транспортировки будет закреплено за "Газпромом", то этому давлению невозможно будет противостоять.
Поэтому мы так настаиваем на принципе равного доступа.
Обеспечить же реализуемость этого принципа поможет система прохождения заявок, формирования договорных отношений, раскрытия информации о наличии пропускных способностей трубопроводной системы, которая обсуждается в рамках доработки правил недискриминационного доступа к магистральным и распределительным трубопроводам.
"НиК": В периоды резких скачков цен на топливо крупные ВИНК традиционно обвиняются в сговоре и монополизации рынков. Звучат даже предложения изменить сложившуюся структуру нефтяной отрасли. Как бороться с негативными последствиями усиливающейся концентрации капитала для топливных рынков?
- Цены могут не только расти, но и снижаться. Напомню, что после существенного роста цен в августе-сентябре 2006 года было много разговоров о необходимости договориться с нефтяниками, чтобы остановить рост цен. ФАС выступала категорически против этого - и в силу требований закона, и по сути. Жизнь подтвердила нашу правоту - в последующие месяцы розничные цены на нефтепродукты снизились на 1-2%. В результате общий годовой рост цен на нефтепродукты оказался примерно на уровне инфляции.
Eсть еще интересный момент. Сравнивая динамику розничных цен на нефтепродукты и инфляции, можно отметить сезонные колебания. Однако сравнение динамик розничных и оптовых цен на нефтепродукты показывает, что существенно большие колебания отмечаются в оптовом сегменте, а не в рознице. Розничные цены демонстрируют относительно ровные поступательные изменения: рост - стабилизация - некоторое снижение. На оптовом же рынке, напротив, скачкообразная динамика, цены резко меняются 2-3 раза в год и диапазон колебаний составляет 20-30% от уровня инфляции (см. "Сравнительная динамика...". - Прим. ред.). Исходя из этого очевидна необходимость биржевой торговли, в том числе с целью хеджирования рисков.
"НиК": Вероятно, такая разница в динамике розничных и оптовых цен наиболее наглядно проявляется в тех регионах, которые ориентированы на один НПЗ?
- Не совсем так. Анализ не показывает прямой зависимости состояния конкуренции на региональных топливных рынках от расположения НПЗ. Скорее, это вопрос доминирования крупных оптовых поставщиков, в том числе владельцев мощностей по хранению нефтепродуктов.
Конечно, нередко такие оптовики аффилированы с владельцами НПЗ. В ходе контроля крупных сделок по слияниям и приобретениям большинству ВИНК были выставлены требования, направленные на обеспечение конкуренции, касающиеся недискриминационного доступа к услугам НПЗ либо по давальческой схеме, либо в режиме купли-продажи.
Если ситуация с ценами такова, что имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, ФАС возбуждает дела. Ежегодно выявляется порядка 10 нарушений, половина из которых - по картельным сговорам, а примерно одна треть - по злоупотреблениям доминирующим положением на рынке.
В законодательстве появляются нормы, которые помогут повысить эффективность нашей работы. Так, в новом законе "О защите конкуренции" появились новые определения понятий "согласованные действия" и "координация деятельности". Это поможет раскрывать картели. В законе введено также понятие коллективного доминирования. Компании вместе могут быть признаны доминирующими: до трех компаний, если их совокупная доля на рынке превышает 50%; до пяти компаний - порог в 70%.
В настоящее время готовятся предложения по внесению изменений в Земельный кодекс об ограничении выделения участков под застройку АЗС компаниям, контролирующим более 50% рынка.
"НиК": Возможен ли возврат к обсуждению административных ограничительных мер в отношении цен на ГСМ на периоды посевных и сбора урожая?
- Правильнее решать эти вопросы механизмами государственного воздействия, принятыми в рыночной экономике. Так, необходимо вводить повышенные таможенные пошлины на нефтепродукты в периоды посевной или уборочной. К примеру, в Казахстане пошли еще дальше - вводят ограничения на экспорт нефтепродуктов в этот период.
Сельхозпроизводители могут заключать контракты с отсрочкой поставки товаров. С запуском биржевой торговли появится возможность заключения контрактов с использованием производных инструментов (фьючерсов, опционов). В соответствии со статьей 19 закона "О защите конкуренции" в целях производства сельскохозяйственной продукции может предоставляться государственная или муниципальная помощь.
Все перечисленные меры имеют явный приоритет перед введением административных ограничений на цены на ГСМ, которые лишь искажают рыночную ситуацию, а в конечном счете могут привести к дефициту нефтепродуктов.
"НиК": На каком этапе находится работа по устранению "серого" рынка сжиженных углеводородных газов?
- Еще в июле 2003 года правительство РФ одобрило Концепцию развития рынка сжиженного газа для бытовых нужд. Предполагалось, что на первом этапе в течение 1-2 лет будет отменено государственное регулирование оптовой цены при выполнении ряда необходимых условий. Этого не было сделано. Далее предполагалось, что еще через 3-5 лет будет сформирован конкурентный оптовый рынок сжиженного газа, а также созданы предпосылки для отмены госрегулирования розничных цен на СУГ для бытовых нужд.
Как следствие невыполненных мер продолжают существовать балансовые задания на СУГ, сохраняются все условия для "серого" рынка.
При этом предпосылки для создания нормального конкурентного рынка сжиженного газа имеются: значительная часть оптовых объемов СУГ - 45% - приходится на нефтяные компании (остальные 55% - на структуры "Газпрома").
Обсуждается вопрос о проведении "СИБУРом", входящим в группу "Газпрома", открытых торгов по СУГ. Компания явно показывает стремление двигаться по направлению к рынку, и мы подобные стремления всегда поддерживаем.
Параллельно ФАС ведет работу по устранению нарушений действующего законодательства на рынке СУГ. В стадии судебных разбирательств находится дело, возбужденное по факту установления монопольно высоких цен на рынке СУГ группой лиц "Газпрома" в 2004 году. Тогда цены были практически единовременно увеличены ими на 76%. По этому делу на данный момент апелляционная инстанция вынесла решение в пользу ФАС, предписавшей изъять необоснованно полученный доход у компаний в размере более 150 млн рублей в федеральный бюджет.
"Нефть и Капитал" No 1/2 2007
8 февраля 2007
