Статья построена на идеях выступления ректора МГИМО(У) МИД России, академика РАН Анатолия Васильевича Торкунова на "круглом столе" Международного форума "Евразийская экономическая перспектива" 12 июня 2013 г. (г. Минск, Белоруссия)
В следующем году исполнится 20 лет появлению в современном международно-политическом дискурсе евразийской идеи. В Московском государственном университете Нурсултан Назарбаев впервые предложил проект формирования Евразийского союза государств. Синергетическим эффектом от последовавших за этим действий по его воплощению в жизнь и стал евразийский интеграционный проект.
Хотел бы констатировать, что евразийская экономическая интеграция в отличие от ряда инициатив, рождаемых во властных структурах, вышла за пределы интересов собственно официальных институтов и стала важнейшей частью дискуссии, ведущейся в российских и международных экспертных и деловых кругах. Таможенный союз и Единое экономическое пространство стали учитываться при рассмотрении стратегических очертаний евразийского континента и мировой экономической системы. Позволю себе остановится на тех аспектах деятельности Таможенного союза/Единого экономического пространства, прежде всего в его внешнеполитическом и международном сегментах, которые наиболее активно обсуждаются в экспертном сообществе.
Логика евразийского интеграционного проекта изначально учитывает мировой опыт интеграционного строительства, но это не означает, что мы должны полностью следовать сценариям Европейского союза, АСЕАН или объединений американского континента. Это относится в том числе и к срокам, и к скорости продвижения к поставленным нами задачами. Там, где "первопроходцам" из Европейских сообществ требовались десятилетия, мы можем ограничиться кратно меньшими сроками - именно потому, что мы уже вооружены опытом, в том числе опытом ошибок этих "первопроходцев". История показывает, что каждое последующее объединение, ставшее на путь интеграции, проходило его быстрее предшественников (примеры - НАФТА, МЕРКОСУР и другие).
Принципиально важным в евразийском проекте является то, что он строится на основе общепринятой и понятной внешним партнерам ТС/ЕЭП основе - правилах ВТО, а также той практике, которую наши страны наработали в отношениях с ЕС путем участия в многосторонних институтах секторального экономического сотрудничества. Все это, помимо весомого аргумента в споре с нашими критиками, создает эффект принципиальной открытости Таможенного союза для новых участников. Этому способствует и разноуровневый механизм вовлеченности стран - от полноценного участия до статуса наблюдателя или пребывания на переходной "орбите" старого ЕврАзЭС.
Неоднократно и небезуспешно (по крайней мере, теоретически) приходилось доказывать принципиальную сочетаемость евразийского проекта с ЕС-центричными инициативами на пространстве "общего соседства". В частности, при формировании Евразийского экономического союза сама Россия будет ориентироваться на гармонизацию с законодательством Европейского союза - в той мере, в какой это будет содействовать экономическому росту. Возможно, что перспектива - это создание общего экономического пространства с ЕС, что предполагает не просто гармонизацию законодательства союзов, но и постепенную ликвидацию препятствий на пути движения товаров, услуг, капиталов и граждан.
На сегодняшний день, при всей разности видения ближайших приоритетов ТС/ЕЭП, на повестке дня, как это представляется экспертному сообществу, остается стратегическая задача - максимальное сближение в национальных юрисдикциях норм и правил, относящихся к сфере ТС. Никакие надстроечные, институциональные изменения, количественное приращение числа участников интеграции не смогут компенсировать недостатков внутренней консолидации. Без сближения, а, в конечном счете, унификации национальных юрисдикций как минимум по направлениям деятельности Евразийской экономической комиссии, мы просто не перейдем на уровень Единого экономического пространства, Евразийского экономического союза и остановимся на достигнутом уровне с достаточно серьезными изъятиями.
Полагаю, что только из объективного экономического сближения вырастает, в конечном счете, потребность дальнейшей политической координации и консолидации. Это является гарантией от критики и саботажа интеграционных устремлений со стороны национальных и международных оппонентов. Однако "позитивная политизация" темы ТС/ЕЭП возможна и необходима - через национальные политические процедуры, через появление этой тематики в предвыборных и парламентских дискуссиях, в программных документах политических партий. Крайне важна и поддержка СМИ, научного, экспертного сообществ и общества в целом. Евразийский экономический союз должен быть "освоен" политическим сообществом наших стран изнутри и таким образом мы сможем системно выводить его на внешнюю сцену.
Нашей целью может стать формирование Евразийского экономического союза как центра не только экономической интеграции, но и международно-политического притяжения, который будет способен сотрудничать и конкурировать с остальными полюсами современного полицентричного мира. Поиск моделей будущего мирового развития осуществляется на многих площадках - G20, БРИКС, Давосском, Петербургском, Астанинском и других экономических форумах. Обретя понимание стратегических задач, "образа желаемого завтра" нашего совместного развития в рамках Евразийского экономического союза после 2015 года, мы могли бы стать участниками глобального диалога. Нам необходимо быстро и вместе войти в этот международный институциональный пул и начать активно формировать благоприятную для нас экономическую и международно-политическую среду.
В этой связи внешнеполитическая координация деятельности в рамках ТС/ЕЭП категорически необходима. Речь идет не просто о координации деятельности МИДов в построении ЕЭП (после начала функционирования Евразийской экономической комиссии роль внешнеполитических ведомств ушла на второй план), но о более "тонких" материях. Так, внешнеполитические ведомства стран-членов, работая по всему спектру международных задач, должны исходить из того, что они представляют не просто национальные государства, но и формирующееся интеграционное объединение, в рамках которого уже сложился определенный объем "наднационального суверенитета".
Наращивание плотности или объема контактов, прежде всего экономического плана, с третьим партнером, будь то государство или международная многосторонняя структура, должно происходить с учетом принятых в рамках Таможенного союза и ЕЭП обязательств. Механизм постоянной внешнеполитической координации не может быть простым и, полагаю, должен опираться на разные формы и методы - от брифингования дипломатов руководителями ЕЭК до "кустовых" (региональных, функциональных) совещаний послов наших стран. В любом случае это должна быть регулярная и зачастую непривычная по своим формам работа. Здесь, кстати, нам пригодится дипломатический опыт стран ЕС.
Возможно, с определенной долей критического подхода нам стоит обратить внимание на опыт восточноевропейских стран ЕС, которые для успешного процесса внутристрановой координации усилий по вступлению в Евросоюз создавали межведомственные комитеты европейской интеграции, с небольшим постоянным аппаратом сотрудников. Комитеты находились в подчинении непосредственно президентов/премьеров этих стран. Сейчас, по завершении процесса интеграции в ЕС и переходного периода комитеты расформированы, а их аппарат влился в профильные ведомства. Думаю, что наиболее интересным здесь является опыт поляков - они сумели войти в ЕС на своих условиях, а процесс координировало действительно полномочное Управление комитета европейской интеграции.
Вместе с тем в деле евразийской интеграции нам вряд ли стоит идти по пути бесконечного увеличения координирующих органов, попыток создавать филиалы единой штаб-квартиры во всех столицах или использования уже устаревшей практики. К последней, полагаю, можно отнести механизм регулярного органа на уровне постпредов. Да, когда-то в 1960-е - 1970-е гг. в ЕС серьезную роль играли еженедельные консультации постоянных представителей стран-членов Сообществ (COREPER, от франц. - Comitё des Reprёsentants Permanents). Однако по мере развития средств связи и собственно консолидации ЕС такие формы перестали быть эффективными.
В целом, одним из серьезнейших достижений на пути к ЕЭП стало быстрое по меркам постсоветской практики создание Евразийской экономической комиссии и, полагаю, нам следует и дальше "инвестировать" именно в этот механизм, в его целостный и полномочный характер. Предельно важно сохранить уже сложившуюся практику ЕЭК - идти по пути создания сквозных регуляций в той или иной сфере деятельности, а не принимать некие ad hoc решения по обособленным сюжетам. Сейчас предельно важно создать общее нормативное поле, пусть и не всегда совершенное, по максимально возможному кругу вопросов.
Кстати, с созданием единого нормативного поля ТС/ЕЭП возрастает роль и квазисудебной арбитражной процедуры по разрешению споров в связи с правилами и практикой ТС/ЕЭП. Пока этот вопрос остается на периферии дискуссии и, возможно, стоит просить национальные объединения юристов внимательно посмотреть на эту проблему. Знаю, что та же Ассоциация юристов России сейчас активно работает по схожей проблематике - разрешению споров в ВТО и в связи с ВТО.
Выше уже упоминалась задача сближения национальных юрисдикций по проблематике ТС/ЕЭП, но это возможно только через четкий и в значительной степени автоматический процесс имплементации договоренностей, достигаемых на наднациональном уровне, в национальное законодательство и регулятивную практику. Это, в свою очередь, повышает значение парламентской дипломатии, координации законотворческого процесса. Отдельного внимания требует практика регулирования лоббистской деятельности в ТС/ЕЭП. Очевидно, что своекорыстие национальных производителей, различных профессиональных объединений должно быть, в целом поставлено, на службу евразийскому интеграционному проекту. Так сложилось, что в наших странах нет эффективного и специального законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность. В этой связи нам стоит обратить внимание на правило осуществления этой активности в ЕС, где зачастую бизнес-лоббизм является одним из каналов привлечения делового сообщества к общегосударственным и наднациональным задачам.
В заключение, хотелось бы отметить, что евразийская интеграция - это, конечно, не только формально-институциональный проект. Значимой его частью является человеческое измерение - неформальное взаимодействие между частнопредпринимательскими структурами, общественными группами, наконец, простыми людьми. Важна и поддержка интеграции в молодежной среде, понимание ее целей, задач, перспектив. В этом смысле большое значение имеет сотрудничество вузов государств нынешних ТС/ЕЭП, будущего Евразийского экономического союза. Если на уровне общественного сознания проект будет сохранять свою востребованность, успешными будут и практические меры в области политики, экономики, права.
Адрес статьи: www.vestnik.mgimo.ru
Prospects of Eurasian Economic Integration
Report by Academician A.V. Torkunov
at the round table of the International Forum
`Eurasian Economic Perspective`
(June 12, 2013, Minsk, Belarus)
Next year will be marked as the 20th anniversary of the Eurasian idea in the contemporary political discourse in the global arena. Nursultan Nazarbayev was the first to suggest building up a Eurasian Union at Moscow State University. The Eurasian integration project has emerged as a synergistic effect in the aftermath of the measures taken to implement this idea.
I would like to emphasize that, unlike several initiatives which are put forward by the authorities, the Eurasian economic integration has gone beyond the scope of interest of official institutes, becoming an integral part of discussions held by expert and business communities in Russia and abroad. The Customs Union and Common Economic Area are now taken into account when visualizing the strategic outline of the Eurasian continent and global economic system.
Let me dwell upon the aspects of the CU/CEA that are most actively discussed by experts, the segments of foreign policy and international relations in the first place.
The global experience of integration schemes has been embedded in the Eurasian project but it doesn`t imply that we should follow the scenarios of the European Union, ASEAN or the American continent. Among other issues this refers to the terms of the project as well as its development pace to achieve the goals which we have set. While it took the `pioneers` of the European communities decades, we are limited by much shorter term, not in the least due to the fact that we have considered their experience which will allow us to avoid making the same mistakes. We know from history that each following integration case was completed faster (e.g. NAFTA, MERCOSUR et al.).
The crucial point of the Eurasian project is that it is based on the rules of the World Trade Organization which are generally recognized and intelligible for the foreign partners of the CU/CEA, as well as on the practice of communicating with the European Union through membership in various institutions of sectoral economic cooperation. Being a weighty argument in debates with the critics, all this at the same time makes the Customs Union essentially open for new members, which is also facilitated by the multiple-level of involvement - from full participation to the observer status or staying in the transition `orbit` of the old Eurasian Economic Community.
Not once and not without success (at least in theory) we were able to prove principal compliance of the Eurasian project with the EU-centered initiatives in the framework of `common neighbourhood`. In particular, when shaping the Eurasian Economic Union, Russia will seek for harmonization with the EU legislature to such an extent that will contribute to the economic growth. The possible perspective is creation of the United Economic Area with the European Union, which means not only unified legislature of the two parties but gradual removal of impediments for movement of goods, services, capital and people.
Today, with different views of the CU / SEA priorities on the agenda, the expert community sees a strategic aim, that is maximum unification of CU norms and regulations in national jurisdictions. No supra-institutional changes or increase of member-states will compensate for the drawbacks of internal consolidation. Without eventual unification of national jurisdictions, at least in terms of the Eurasian economic commission, we won`t reach the Single Economic Area and consequently the Eurasian Economic Union, and will have significant flaws at the attained level instead.
I believe that only the objective economic convergence leads to further political coordination and consolidation, being a safeguard against criticism and sabotage of integration incentives from national and international opponents. However, `positive politicization` of the CU/CEA issue is possible and indispensable through national political procedures as well as election and parliamentary debates along with programs of political parties. Also important is the support from mass media, scientific and expert communities, and the public on the whole. The Eurasian Economic Union should be `taken up` from inside by the political community of the member-states and thus we will be able to promote it systematically on the foreign arena.
The Eurasian Economic Union is our goal as a center of economic integration and at the same time international political focus which will cooperate and compete with the other poles in the modern polycentric world. The quest for the models of future global development is carried out at many sites, like the G20, BRICS, Davos, Saint Petersburg, Astana economic forums etc. With the knowledge of strategic tasks and the vision of tomorrow`s mutual development in the framework of the Eurasian Economic Union after 2015 we can participate in the global dialogue. We need to enter this international institutional pool together and fast to start forming favourable economic and political environment.
In this connection the foreign policy coordination of the CU/CEA activities is vital. Here we don`t just imply coordination of the Ministries of Foreign Affairs in building the Eurasian Economic Area (their role has diminished since the Eurasian economic commission started functioning) but we speak about more `subtle` matters. The внешнеполитические offices of the member-states, working on the whole range of international problems, should bear in mind that, while representing their countries, they create an integration image with a certain `supranational sovereignty`. Intensifying cooperation or raising the number of contracts with the third party, regardless of whether it is a country or multilateral international structure, should take place with regard to the obligations adopted within the Customs Union and Common Economic Area. The foreign policy coordination is a complicated mechanism and, as I believe, it should involve different methods and forms - from CEA executives briefing diplomats to the ambassadors of the member-states holding `cluster` (regional, functional) meetings. At any rate this work has to be regular and unusual in terms of its procedures. In this respect we will resort to the diplomatic experience of the EU countries.
Perhaps we should pay attention, not without a certain critical approach, to the experience of the EU member-states from Eastern Europe, which created interdepartmental Committees for European Integration with small permanent staff coordinating efforts aimed at successful joining the European Union. These committees were в подчинении immediately to the presidents / prime ministers of the countries. Nowadays, upon completion of the integration process and transition period, the committees have been disbanded, and their staff have been transferred to the core departments. The experience of Poland is considered to be of biggest interest whereas they managed to join the European Union on their own conditions, and the process was coordinated by the plenipotentiary Board of the Committee for European Integration.
At the same time, when dealing with the Eurasian integration, we should avoid endless increase of coordinating bodies, creation of branches from the single headquarters in each capital city and use of outdated practice, such as the mechanism of a regular body at the level of permanent representatives. Back in the 1960s and 70s weekly consultations of permanent representatives of member-states were considered very important in the European Union (COREPER - French, Comitё des Reprёsentants Permanents). However, with the development of means of communication and consolidation of the European Union such methods have ceased to be efficient.
In general, foundation of the Eurasian Economic Commission, a fast one if compared with the post-Soviet practice, has been one of the most significant achievements on the way to the CEA, and I reckon we should keep `investing` in this particular mechanism with regard to its integral and plenipotentiary character. It`s a matter of urgent importance to preserve the existing CEA practice with creation of trough regulation in various activities instead of making some ad hoc decisions on separate issues. It`s currently essential to set a common normative field, though not always unimpeachable, for a wide range of issues, which will bring up the importance of quasi-judicial and arbitrage procedures to settle disputes in accordance with the CU/CEA rules and practice. Up till now this matter hasn`t been given much deliberation, and it may seem reasonable to ask the national law unions to have a better look at it. We are aware that the Russian Association of Lawyers is now actively handling a similar problem - settling disputes in the WTO and in connection with the WTO.
We have already mentioned the task of сближения of national jurisdictions on the CU/CEA problems but it`s only possible through a clear and mostly independent process of implementation of the agreements that have been reached at the supranational level in the national legislature and regulatory practice. As a result, the parliamentary diplomacy and coordination of the legislative process become more acquire a more significant status.
Particular attention should be paid to regulating the lobby activities in the CU/CEA. It`s obvious that self-interest of national manufacturers and various professional unions should be put second to the priorities of the Eurasion integration project. Unfortunately, there`s no dedicated legislature in our countries to control the lobby groups. Therefore we need to consider the corresponding practice in the European Union where lobbyism is often a channel to get the business community involved with the national and supranational tasks.
In conclusion I would like to say that the Eurasian integration is not just a formally institutional project. Its major part is the human dimension, that is informal interaction between entrepreneurs, public groups and ordinary people. Integration goals, tasks and perspectives should be promoted among young people. Tertiary education establishments of the CU/CEA member-states are to make a contribution to the future Eurasian Economic Union through tight links and cooperation. If the project remains relevant in the public eye, the practical measures concerning political, economic and law issues will be successful.
