На языке взаимоотношений между налогоплательщиками и государством бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает ответ на два вопроса: куда пошли наши деньги и каких результатов достигло государство в результате расходования этих средств. Каковы ключевые риски недостижения самой цели перехода от сметного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результаты?
Как замечает Алексей Головков, правительство ответственно за все, что происходит в стране. Но ведь существуют и другие ветви государственной власти, причем сейчас мы явно столкнулись с ситуацией дисбаланса между ними. Насколько это будет влиять на выбор приоритетов правительством?
В любой многоуровневой системе возникает проблема взаимопротиворечащих, взаимоисключающих целей, когда достижение одной из них может вести к недостижению другой. Кто за это отвечает? Алексей Головков упомянул прокуратуру, но можно говорить шире - о законодательной и судебной ветвях власти. Есть большие сомнения, что там удастся использовать тот же принцип, который применим к исполнительной ветви. Мы внедряем бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности исполнительной компоненты на федеральном, региональном или муниципальном уровне. Но если все остальные компоненты продолжат при этом функционировать так, как функционировали раньше? Правительство говорит, что берет на себя ответственность за такой-то участок работы, за решение таких-то вопросов. Но в зависимости от действий судебной системы результаты могут быть разными, а рычагов воздействия на нее у правительства нет. И поэтому здесь возникает риск перебора с ответственностью без достаточных на то полномочий.
Как справедливо было отмечено, идея сервисного государства сводится к тому, что некоторые вещи государство может и должно делать лучше, чем бизнес. Есть как минимум две группы товаров, по которым бизнес не обладает сравнительным преимуществом; это так называемые социально значимые блага со значительными внешними эффектами, и общественное благо. Но все просто лишь в теории. На практике же механизм обратной связи, позволяющий понять и оценить, что же именно действительно лучше может сделать бизнес, работает сейчас очень плохо. Чтобы он работал достаточно хорошо, нужен структурированный и конкурентный политический рынок, с которым сейчас серьезные проблемы.
Еще одна проблема - координация внутри ведомств. Как только появляются задачи, для решения которых требуются не просто согласованные действия, но и специальные механизмы согласования, то сразу возникает вопрос о том, кто главный, кто будет распоряжаться средствами, кто будет определять показатели для каждого из участников процесса? И мы можем получить чрезмерно широкий спектр возможных вариантов развития событий. Некоторые ведомства станут говорить "это не мое", если не увидят за этим реальных финансовых ресурсов. Если же, наоборот, увидят, то будут стремиться захватить данное поле деятельности, апеллируя к тому, что именно этим они и должны заниматься.
Предполагается, что ведомства конкурируют за ресурсы, доказывая, что именно они лучше обеспечат достижение целей правительства. Но у нас нет достаточно времени для того, чтобы убедиться: именно данный инструмент лучше позволяет решить проблему. И может возникнуть перекос, связанный с тем, что тот, кто лучше владеет искусством убеждения, сможет привлечь к себе и больше ресурсов.
Видимо, наиболее длительный опыт ориентированных на результат применения методов, похожих на бюджетирование, имеют США. Лет пять назад там проводился опрос среди федеральных служащих, принимающих решения. Выяснилось, что среди них менее 50 процентов в своей повседневной деятельности ориентируются на показатели, которые считаются целевыми для соответствующих субъектов бюджетного планирования в нашей терминологии.
Мой опыт участия в комиссиях по оптимизации бюджетных расходов в качестве эксперта тоже подтверждает наличие серьезной проблемы, связанной с выхолащиванием результатов. Но это не значит, что нами выбрана ошибочная траектория. Жесткое сопротивление обязательно будет. Но есть и противоположная тенденция. Субъекты бюджетного планирования обучаемы, - пусть постепенно, малыми шагами, однако иначе невозможно продвигаться дальше.
Это не самая большая проблема. Но поскольку мы находимся в процессе перехода, где 2-3 года имеют немалое значение, такой риск тоже необходимо учитывать. Часть вопросов можно снять экспертным путем, исходя из соображений экономической теории. Но некоторые вопросы требуют понимания того, как функционально связаны зависимые и независимые переменные. И такие вопросы остаются открытыми.
Андрей Шаститко
Заместитель генерального директора фонда
"Бюро экономического анализа",
профессор экономического факультета
МГУ им. М.В. Ломоносова
http://www.fondedin.ru/
