Борис Витальевич, на прошлой неделе в своем Послании Федеральному собранию Президент затронул тему недоверия общества к институтам государственной власти и крупному бизнесу. Он сказал, что власть и крупный бизнес не оправдали доверия и с этим надо бороться. Так же была затронута тема коррупции.
Почему за последние 15 лет в этой связи чего-то кардинального, решающего сделано не было, уровень доверия падает, уровень коррупции растет. Как решать эти две проблемы?
Это очень большой вопрос. В президентском послании, наверное, можно было бы наметить какие-то пути решения этого вопроса, но я не думаю, что Президент перед собой такую задачу ставил. Скорее всего, он хотел поставить диагноз, а не предложить методы лечения. Для такого документа это, возможно, правильный подход. Другое дело, что первый раз об усилении бюрократии и росте коррупции Путин начал говорить, по-моему, в своем послании 2002 года. Это уже достаточно традиционная для президентских посланий тема. Проблема в том, что, обозначая эту тему в своем ежегодном послании, на протяжении последующего года ни президент и его администрация, ни правительство, которое он назначает, ни весь вверенный ему аппарат власти, кардинально ничего для того, чтобы ее решить, не делают. Все это, конечно, подрывает доверие к заявлениям президента, потому что из года в год констатировать проблемы - это дело аналитиков, а дело политиков - что-то менять.
Скажем, в послании-2005 Путин достаточно много и непривычно резко для него говорил о чиновниках. Госслужащие были названы "надменной кастой", понимающей "госслужбу как разновидность бизнеса". Что было сделано для того, что изменить ситуацию к лучшему? Государство начало активное преследование бизнеса, прежде всего крупного, а на местах - бизнеса всех уровней - в соответствие с возможностями и аппетитом чиновников и силовиков. Выросла и продолжает расти зарплата чиновников. Государственная служба стала не только почетным, но и экономически выгодным занятием. Согласно недавно обнародованным данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), в 2005 г. средняя заработная плата работников федеральных органов исполнительной власти выросла на 44,1% и составила 10 821 руб. Конечно, это не такие большие деньги, но помимо материальных выплат (за выслугу лет, за работу с секретными документами, за особые условия труда и проч., что еще может добавить до нескольких окладов ежемесячно), чиновники получают значительные неденежные выгоды, касающиеся оплаты жилья, лечения, обучения детей, отдыха и т.п. В среднем зарплата составляет порядка 20 процентов того, что реально имеют чиновники.
За темпами роста чиновничьих зарплат доходы средних граждан не успевают - в системе госуправления стали зарабатывать больше, нежели в большинстве отраслей экономики. Среднероссийская зарплата в 2005 г. составила 8530 руб. (или на 23,6% больше, чем в 2004 г.). Выгодность госслужбы, даже если ориентироваться только на зарплату, очевидна: несмотря на все призывы Минэкономразвития, правительство пока не решается ограничивать зарплаты в госструктурах. Воистину, чиновникам "жить стало лучше, жить стало веселее".
Принят закон о парламентских расследованиях, хотя по нему прав у парламентариев гораздо меньше, чем нужно для полноценного независимого разбирательства. И это все. Ратификация Россией Конвенции ООН против коррупции - это пока что лишь бумага, оправленная в Нью-Йорк. Что из нее выйдет на деле, покажет время.
О 15 годах говорить сложно, потому что за 15 лет многое изменилось, страна другая стала, и Путин может справедливо сказать, что он не отвечает за то, что было до него. Действительно, хоть он и был преемником, он не может отвечать за то, что делалось при Ельцине. За те годы, которые он находится у власти - безусловно, он несет персональную ответственность. И начинать надо с того времени, как он работал начальником Главного правового управления в Администрации Ельцина, а также председателем ФСБ. Если посмотреть на то, что происходит с 2000-2001 гг., когда власть уже фактически и формально перешла к нему в руки, то тут можно заметить динамику, которая никоим образом в его пользу не свидетельствует. В начале правления Путина в России был приблизительно миллион госслужащих, а сейчас, по последним подсчетам Росстата, 1 млн. 462 тыс. Только за последний год чиновников стало больше почти на 11 процентов! Не надо забывать, что рост госаппарата идет на фоне сокращения населения страны, т.е. удельный вес бюрократов (количество госслужащих на 1000 человек) постоянно растет. И это результат всех усилий по сокращению бюрократического аппарата, итог административной реформы Путина! Напомню, что в Советском Союзе чиновников было в два с лишним раза меньше, а населения -- в два раза больше. Эффективность же их работы была явно выше. И население это помнит.
Левада-Центр на протяжении ряда лет изучает отношение населения к власти. В однотипных опросах 1998, 2001 и 2005 годов респондентам предлагалось указать из предложенного списка черты, характерные для власти советской (застойного периода) и современной российской. Фактически по всем позитивным качествам (законность, честность, близость людям, прочность, справедливость) показатели советской власти значительно выше, чем показатели власти сегодняшней. А по негативным характеристикам (коррумпированность, слабость, удаленность от народа) нынешняя система правления в общественном мнении далеко опережает прошлую.
При этом весьма примечательны колебания некоторых оценок российской власти за последние годы. Так, распространенность представлений о коррумпированности власти, ее непрофессионализме, удаленности от народа в 2001 году заметно снизилась по сравнению с 1998 годом. Коррумпированной власть называли тогда 50% респондентов (в 1998-м - 63%), непрофессиональной - 10% (13% в 1998 году), далекой от народа - 34% (41% в 1998-м). Это улучшение показателей, скорее всего, было связано с надеждами на "новый порядок" Владимира Путина. Однако к 2005 году показатели вернулись к прежнему уровню и даже превзошли его ("коррумпированная" - 62%, "непрофессиональная" - 12%, "далекая от народа" - 42%).
По контрасту с современной властью ее советская предшественница стала казаться опрошенным более законной, сильной, компетентной, уважаемой. По бюрократичности, в представлении респондентов, современная власть перегнала советскую (соответственно 39 и 30%). Конечно, надо много списать на эмоции и воспоминания о молодости, но ведь не все же!
Мало того, что в глазах россиян чиновники равнодушны к государственным интересам, нечестны, некомпетентны, грубы и неуважительны к людям. Российский народ не оказывает практически никакого влияния на функционирование власти в стране. А чиновники в сегодняшней России стали особой социальной группой, их обособленность от остального населения очевидна не только для простых россиян, но и для них самих. Чиновничество ощущает себя над обществом.
Такие выводы содержатся в социологическом опросе "Бюрократия и власть в новой России", проведенном в конце 2005 г. Институтом социологии РАН совместно с представительством фонда им. Фридриха Эберта в РФ. Исследование комплексное, но нам важно следующее.
Самые интересные результаты дал пункт исследования о том, что движет российским чиновничеством. Вполне понятно, что две трети граждан полагает, будто интерес у бюрократии один - усиление личного влияния на тех уровнях, где они работают, личное обогащение, укрепление свой власти. Но с этим солидарны и сами чиновники, в чем они не стеснялись признаваться в ходе исследования. Не нашлось ни одной группы госслужащих, опрошенных исследователями, где бы не доминировала данная точка зрения.
При этом по всем аспектам удовлетворенности жизни чиновники в несколько раз опережают основную массу населения. Они удовлетворены уровнем жизни, возможностью одеваться, питаться, содержательно использовать свой досуг, выезжать на отдых. И даже свой социальный статус чиновники оценивают гораздо выше, чем средние слои населения. В выборке исследования не оказалось ни одного чиновника, который своему социальному статусу поставил бы оценку "плохо". Вот кому жить хорошо на Руси!
Не случайно, как показывает это (и другие) исследование, более 50% молодежи считает государственную службу привлекательной. Их привлекает надежность работы, заработок, возможность попасть в круг "нужных" людей, получить социальные льготы и гарантии.
Другими словами, материальные блага, а отнюдь не возможность служить обществу, помочь людям (как говорил Президент в своем последнем послании). Чиновничество - это пример того, как можно хорошо жить не на зарплату, а на взятки, и при этом оставаться безнаказанным. К сожалению, противопоставить этому президент ничего не может или не считает нужным. Все препоны, устроенные нынешней властью, существуют исключительно на бумаге, такие, как Кодекс поведения госслужащих, подписанный Путиным в августе 2002 г., или Совет по борьбе с коррупцией при президенте, созданный в декабре 2003 г. К нему на госслужбу идут люди, ориентированные на то, что брать взятки - это нормально, и надеяться на то, что они станут помогать президенту бороться с коррупцией, основой которой они являются, было бы странно. 85 лет назад известный фантаст Герберт Уэллс побывал в Советской России, встретился с Лениным, и на основе своего путешествия написал книгу, в которой он назвал вождя мирового пролетариата "Кремлевским мечтателем". Иногда мне кажется, что Путин - такой же мечтатель, только он не ГОЭЛРО придумал, а план борьбы с коррупцией...
При этом жизнь свидетельствует, что опросы не врут. То, как чиновники самых разных уровней работают, в том числе и по поручениям президента, демонстрирует, что они действительно малокомпетентны и плохо справляются со своими основными обязанностями. Достаточно вспомнить, как бюрократы (в том числе и парламентские) чуть не провалили указ президента о повышении зарплат врачам и медсестрам, забыв о едином социальном налоге с этих выплат. Пришлось заново пересчитывать бюджет и изыскивать дополнительные средства. Или недавняя история о том, как некий чиновник (так и не удалось выяснить, кто именно) изменил формулировку в законе о предоставлении дополнительных выплат классным руководителям, и несколько тысяч преподавателей по всей стране лишились обещанной тысячи рублей в месяц. Лишь только после того, как они довели свою жалобу до президента, дело изменилось. И никто не был наказан.
Получается, что как законодательные органы, так и исполнительная власть не могут делать свою работу качественно. За что таких чиновников уважать? Как иначе можно к ним относиться и чего другого можно ждать от этой власти? Понятно, что чиновники удерживаются у власти не за счет своей эффективности, а за счет каких-то других качеств. И поскольку в последние годы государство активно свою роль в экономике наращивает, чиновники получают дополнительные полномочия, возможности использовать свое служебное положение, что приводит к вполне очевидному росту коррупции. Мне было бы интересно посмотреть анализ президентских посланий и исполнения тех указаний, которые Путин дает. Если говорить о коррупции, то из года в год повторяется одно и то же, такое впечатление, что это некое ритуальное заклинание: раз в год вышел Президент, под соответствующую музыку произвел соответствующие манипуляции, и кажется, что проблема решена. Но словами такие вопросы нельзя решить. Если цветок просто воткнуть в землю, а через год прийти и посмотреть, то цветка не будет, его нужно поливать, удобрять, заботиться о нем. Так же и с этими вещами - речь идет об одних декларациях, точнее, декорациях.
У Маяковского в одном из ранних стихотворений был хороший образ: "повисят слова и улетят как дымы". Точно так же и здесь - выпад Путина против коррумпированных чиновников - это такая странная дымовая завеса, которая, на мой взгляд, нужна прежде всего для того, чтобы подкрепить соответствующий образ Президента, стоящего над властью и находящегося в курсе всего, что происходит.
Президент и глава правительства в последнее время много говорят о том, что уровень исполнительской дисциплины, в том числе по исполнению указаний Президента, очень невысокий - реально выполняется чуть более половины поручений. Если посмотреть на президентские послания в этом ключе, то можно увидеть много правильных слов, от произнесения которых ничего не меняется. Возможно, для чиновников это хороший знак - Президент говорит, что надо бороться к коррупцией, но ничего не делает. Значит, за коррупцию сажать не будут. Точнее будут, но только нелояльных, а своим можно.
Так же, наверное, во всех странах. Почему именно Россия находится в лидирующих позициях по уровню коррупции?
Коррупция - это явление, которое существует столько, сколько существует государство и государственная власть. Коррупция, действительно, есть практически везде. Нет ни одного государства в мире, где ее вообще не было бы, даже в скандинавских странах, которые традиционно считаются самыми прозрачными, чистыми и свободными от коррупции, она все равно есть. Как правило, в государстве, реализующем активную и целенаправленную антикоррупционную политику, в том или ином объеме присутствует коррупция низовая или бытовая, выражаемая в мелких взятках, а коррупции политической или верхушечной, как у нас, где принимаются законы, способствующие коррупции, там практически нет. Если посмотреть на самые развитые и богатые страны мира, такие как Германия, Англия, Франция, США, Япония, там сплошь и рядом постоянно возникают коррупционные скандалы, в которых оказываются замешаны и высоко поставленные чиновники, и политики. Однако это не сказывается на системе - и у взрослых здоровых людей вылезают иногда прыщи и случается понос, что не мешает им жить полноценной жизнью.
Россия - не уникальная в этом отношении страна, отнюдь не бьющая коррупционных рекордов. Наша история - это история государства, у власти в котором практически всегда стояли коррумпированные чиновники. Не принципиально, носили ли они при этом в кармане партбилет или табакерку с вензелем императора. По уровню коррупции в различных странах мира, фиксируемому косвенно и с большим трудом, Россия в последние годы занимает достаточно стабильное место. Да, наша компания - это преимущественно африканские государства, а от государств Большой восьмерки нас отделяет настоящая коррупционная пропасть. Но неправильно сравнивать нас с этими странами по уровню коррупции, забывая, что все остальные показатели, причем первичные, а не вторичные (коррупция - это температура организма, свидетельство его заболевания, а не сама болезнь), также не в нашу пользу. Среди государств СНГ мы отнюдь не последние - в целом хуже, чем в России, положение на Кавказе и в Азии. Да, Прибалтика нас обогнала, но и там случаются коррупционные скандалы. Правда, при этом там уходят в отставку не только министры, но и целые кабинеты, но ведь не на пустом же месте!
Я думаю, что нынешняя стабильность, напоминающая брежневские времена, с ее огромными бюджетными доходами и отсутствием внутренних и внешних потрясений, только способствует развитию коррупции. Этап стабилизации, консервации режима часто сопровождается такими вещами. Другое дело, что нынешняя власть не только не борется с причинами, порождающими коррупцию, но и активно им способствует.
Можно, конечно, допустить, что уровень допустимой коррупции превысил терпение президента. Но осознание этого факта - только начало пути. Сможет ли президент (и люди, составляющие круг его ближайших исполнителей) действительно изменить ситуацию, мне представляется с трудом. Хотя я думаю, что он предпочел бы войти в историю страны не в качестве медсестры, ставящей градусник больному, а в качестве врача, который, глядя на термометр, начал лечить болезнь.
*************************************
Для справки.
Что было сказано в Послании-2006: "Авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения.
Разумеется, мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы. Будем поддерживать российский бизнес. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом.
Говорю сейчас об этом потому, что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию. Считаю, что социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ".
"Отмечу одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни... - низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу". "Авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения".
16 мая 2006
http://www.opec.ru/comment_doc.asp?d_no=60724
