ПРИРОДНАЯ КАТАСТРОФА ИЛИ УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ?
Характерной чертой общемирового развития последних десятилетий является значительный рост экономического ущерба от природных опасностей и бедствий. В их развитии возрастающую роль играет хозяйственная деятельность человека. Кроме того, рост уязвимости общества от природных опасностей в определяющей мере обусловлен социально-экономическими факторами. Поэтому более правомерным и продуктивным представляется вести речь не о природных опасностях, а о природных рисках.
Куда идет мир
На глобальном уровне выделяются четыре тенденции динамики природных рисков.
1. Рост количества наиболее разрушительных природных бедствий и наносимого ими экономического ущерба, темпы роста которого устойчиво превышают темпы роста производства мирового валового продукта.
За 1950-1999 годы прямой ущерб от наиболее разрушительных природных катастроф в мире вырос более чем в 15 раз, МВП - всего в 4,5 раза. В 2000-2010 годы ущерб может превысить 100 млрд. долларов в среднем в год, что в 1,5 раза больше, чем в 1990-е годы. За тот же период среднегодовой темп прироста МВП составит 5,4 процента. Эта тенденция подтверждается самыми разрушительными за последние 150 лет природными катастрофами - ураганами "Катрина", "Рита" и "Вилма" осенью 2005 года. Совокупный экономический ущерб от них, прежде всего в США, составил 156 млрд. долларов. Другая иллюстрация этой тенденции - эпидемия птичьего гриппа, ущерб от которого в 2005 году только в странах Юго-Восточной Азии превысил 10 млрд. долларов.
2. Опережающий, по сравнению с динамикой роста количества самих катастроф, рост экономического ущерба от природных бедствий.
При этом, фактические масштабы ущерба значительно превышают приведенные выше цифры по крупнейшим природным катастрофам, учитывая огромное количество менее значительных опасностей и бедствий. По имеющимся прогнозам, эта тенденция сохранится и в обозримом будущем: к 2050 году по сравнению с началом 2000-х ущерб от природных бедствий может возрасти в девять раз, а их количество - лишь вчетверо.
3. Глобальный характер роста экономического ущерба от природных опасностей и бедствий.
Указанный ущерб устойчиво увеличивается и в государствах "золотого миллиарда", на которые в 1990-х годах приходилось около 60 процентов экономического ущерба от природных катастроф, и в развивающихся, и в постсоциалистических странах. Факторами уязвимости выступают:
а) подверженность экономических систем опасному воздействию, которая в значительной степени определяется структурой и характером размещения факторов производства;
б) устойчивость (защищенность) этих систем, в обеспечении которой главная роль принадлежит человеческому капиталу.
4. Увеличение дифференциации природных рисков.
Ее основным фактором является различная степень упомянутой уязвимости экономик, в том числе их подверженности воздействию опасных природных процессов и устойчивости к этому воздействию.
Эта дифференциация проявляется, во-первых, между различными типами экономических систем. По данным ООН, величина риска природных катастроф для жизни населения наименее развитых стран в тысячу раз превышает такую величину для жителей наиболее развитых государств. Результаты расчетов коэффициента уязвимости, основанные на данных за 1990-е годы, показывают, что наиболее развитые государства и государства с переходной экономикой существенно менее уязвимы к природным катастрофам, чем развивающиеся страны.
Упомянутая дифференциация проявляется внутри стран, между различными социальными группами, отличающимися по демографическим, культурным признакам, уровню благосостояния и т.д. Из общего числа примерно 2 млн. погибших в природных бедствиях и катастрофах в мире в 1975-2000 годах 67,5 процента составляли малоимущие, 27,5 процента - люди с доходами ниже среднего, 4 процента - выше среднего уровня, и лишь 1 процент - люди с высокими доходами.
Куда идет Россия
Как же смотрится на этой глобальной картине Россия? При тенденции снижения общего количества природных бедствий и количества погибших в них в России, численность пострадавших в целом растет, а материальные потери увеличиваются еще более быстрыми темпами. По некоторым оценкам, на 10-15 процентов в среднем в год. Экономический ущерб от стихийных бедствий составляет около 70 процентов совокупных материальных потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, среднегодовая величина которых в конце 1990-х-начале 2000-х годов оценивалась от 3 до 7 процентов ВНП.
Кроме того, в России в полной мере и весьма ярко проявляется контраст между различными социальными группами с точки зрения уязвимости к природным опасностям. Это наглядно демонстрируют последствия природных бедствий последних лет. Анализ показывает, что по сравнению с другими развитыми и развивающимися странами мира Россия не испытывает исключительной угрозы природных рисков.
Поэтому основные причины повышенной уязвимости отечественной экономики к природным опасностям кроются в проблемах, связанных с человеческим капиталом и институциональными просчетами либеральных реформ. Что же касается общей динамики, то России присущи те же тенденции, что и миру в целом. Это представляет ее не как некое средоточие бедствий и катастроф (миф достаточно распространенный на Западе, но имеющий почву и в России), а как органическую часть мирового сообщества.
В каком направлении движутся мир и Россия с точки зрения устойчивости их развития? Дело не только в многообразии мира и в специфике России, но и в различии в оценке степени влияния указанных рисков на темпы экономического роста.
Среди экономистов по этому поводу существуют два полярных теоретических подхода. Согласно одному, в отличие от крупных социально-политических конфликтов вроде войн, природные риски не являются существенным негативным фактором макроэкономической динамики. А в ряде случаев они могут положительно влиять на нее. Последствия природных бедствий носят локализованный характер, а программы развития пострадавших районов могут способствовать росту инвестиций в строительство, оказать позитивное мультиплицирующее воздействие на развитие экономики.
В соответствии с другим подходом, природные риски оказывают противоречивое воздействие на экономическое развитие, в котором существенно преобладает негативная сторона. Она проявляется в разрушении и уничтожении производственного и социального капиталов (включая инфраструктуру), а также в углублении разрывов в уровнях социально-экономического развития как между странами (и их группами), так и внутри государств (между социальными группами).
Данный подход закономерно требует, чтобы политика снижения природных рисков стала неотъемлемой частью стратегий устойчивого развития. Это принципиальное положение в качестве основы глобальной стратегии устойчивого развития было закреплено мировым сообществом в декларации, принятой в январе 2005 года на международной конференции в Хиого (Япония).
Представляется, что необходимо обновление и дополнение существующей, к сожалению, только на бумаге, отечественной концепции устойчивого развития[1], вопросами, специально касающимися снижения природных рисков. В том же плане должна быть дополнена действующая Экологическая доктрина России[2]. При этом, учитывая ключевую роль факторов уязвимости в формировании и нарастании природных рисков, поиск путей их снижения должен вестись в сфере социально-экономической политики.
Исходя из этого, деятельность по снижению (управлению) природными рисками предлагается рассматривать как специфический вид общественной безопасности и, соответственно, часть общественного сектора экономики. Цель управления состоит в защите населения и территорий от природных опасностей; его содержание составляет производство совокупности благ, обеспечивающих упомянутую защиту. Способы реализации цели - различные механизмы сокращения, перераспределения и локализации природных рисков. Объективная неустранимость природных опасностей и высокая неопределенность, неполнота информации о них и их восприятии и оценке экономическими субъектами предопределяют две важных особенности.
Во-первых, возрастает приоритет знаний о природных рисках и способах их снижения. Они являются первоосновой разработки и применения норм и стандартов безопасности и практических мер по снижению ущерба. Это, кстати, является еще одним аргументом в пользу выбора экономики, основанной на знаниях, в качестве стратегического направления развития страны не только по критерию эффективности, но и устойчивости и безопасности развития.
Во-вторых, общественный характер производимых в этой сфере благ, для потребления которых характерны несводимость к индивидуальным потребностям и наличие так называемого вторичного эффекта потребления благ. Последний проявляется в укреплении общественной безопасности благодаря информированности граждан о природных опасностях и мерах противодействия. Кроме того, он реализуется в улучшении морально-нравственного климата в виде уверенности всех граждан, что в случае стихийного бедствия спасение и помощь гарантированы государством.
Эти обстоятельства доказывают ярко выраженную социальную направленность управления природными рисками. Его экономическая эффективность определяется тем, что затраты на снижение опасности для здоровья и жизни и спасения жизни людей представляют собой разновидность инвестиций и текущих расходов на "фонд здоровья". Кроме того, объективно необходимо участие и роль государства как ключевого института в управлении природными рисками.
Стратегия развития
В России она реализуется в форме Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая за сравнительно непродолжительный срок своего существования доказала свою результативность.
Вместе с тем, процесс институционализации управления природными рисками в России далек от завершения и носит противоречивый характер. Это выражается в пробелах действующего законодательства, патернализме государства при оказании социальной помощи пострадавшим при одновременной ее бюрократизации; в неполноте организационной и правовой базы регулирования деятельности применительно к конкретным видам природных опасностей и бедствий.
Отмеченные проблемы серьезно ограничивают эффективность формальных институтов, включая РСЧС, особенно в части предупреждения и снижения риска природных катастроф. Они также отрицательно сказываются на реализации уже имеющихся возможностей по снижению природных рисков, не говоря уже о перспективе. В качестве примера можно привести Киотский протокол. При всей сомнительности результативности заложенных им экономических механизмов с точки зрения воздействия на парниковый эффект и изменения климата налицо их значительная полезность для политики энергосбережения; которая должна стать стержнем энергетической стратегии России на перспективу. Однако упускаемое сейчас время на разработку нормативных актов, необходимых для реализации положений Киотского протокола, может оставить Россию без преимуществ к первому учетному периоду, который начинается в 2008 году.
Активное и непосредственное вмешательство государства необходимо и в процесс формирования действенного экономического механизма снижения природных рисков. В этом реализуется приоритетная роль государства в управлении указанными рисками не только как субъекта нормотворчества и контроля выполнения норм, но и одновременно как экономического (рыночного) субъекта.
Вмешательство государства должно осуществляться по трем взаимосвязанным основным направлениям. Главное из них, как представляется, это проведение социально ориентированной экономической политики, направленной на снижение бедности и степени социального, включая региональное, расслоения, на что должны быть направлены основные ресурсы бюджета (в частности, в рамках недавно предложенных социально ориентированных национальных проектов). Это должно уменьшить уязвимость общества не только к социально-экономическим конфликтам, но и природным опасностям.
Другое направление связано с усилением перераспределительных функций государства. Прямое государственное финансирование мер по снижению природных рисков покрывает не более 10 процентов их общего ущерба, основная часть которого обусловлена явлениями и процессами долгосрочного характера ("ползучие катастрофы") и чрезвычайными ситуациями местного и регионального уровня.
Нужно предусматривать и включать увеличение, во-первых, доли затрат на превентивные меры снижения природных рисков и эффектов их воздействия на структуру и рост экономики. Эти меры включают исследования природных процессов, оценку и прогнозирование. Во-вторых, необходимо увеличение удельного веса регионального и местного уровней в указанных затратах, а также внебюджетных фондов. Прежде всего, за счет перераспределения доходов от налогообложения, увеличения федеральных трансфертов и субсидий на реализацию мер по снижению ущерба и восстановлению экономики и оказание помощи пострадавшим. Налоговые льготы должны предоставляться тем государственным и частным предприятиям, которые заняты производством социально полезных работ по снижению природных рисков.
Гарантии целевого характера и повышения эффективности использования федеральных трансфертов и субсидий могут быть обеспечены через формирование специального Правительственного фонда снижения риска природных бедствий. Он мог бы обеспечивать федеральные субсидии расходов субъектов РФ и местных органов власти на разработку, планирование и реализацию программ по снижению указанного риска, которые призваны усилить адресную поддержку региональной составляющей федеральной целевой программой снижения риска чрезвычайных ситуаций на 2005-2010 годы. При этом федеральную поддержку субъектов РФ и местных властей нужно ограничить районами, которые расположены в зонах наибольшего риска и в качестве таковых зафиксированы на официально принятой МЧС России карте природных рисков.
Наконец, еще одно направление вмешательства государства - его участие одновременно в качестве экономического субъекта и регулятора деятельности в сфере страхования от природных опасностей. При этом данный вопрос актуален не только для России, учитывая зачаточный уровень развития в ней страхования, но и для наиболее развитых стран, где за счет страховых премий покрывается основная часть экономического ущерба от природных опасностей, но доля страхового покрытия в случае крупномасштабных природных бедствий имеет четкую тенденцию к снижению. Указанная проблема хорошо видна на примере страхования от наводнений, на которые приходится основная часть экономического ущерба от природных опасностей в России, странах Европы и США.
Необходимость и целесообразность вмешательства государства не предполагает его исключительную ответственность за принятие решений по защите экономики от природных опасностей. Без социального партнерства с гражданами, с предпринимательским сообществом государство самостоятельно не в состоянии предотвратить или значительно снизить природные риски, учитывая стойкую тенденцию повышения ущерба от природных бедствий в России и во всем мире.
В этом социальном партнерстве функция государства - функция лидера разработки и реализации общественной политики. Оно должно выступать координатором, системным интегратором партнерства, объединяющим усилия и создающего необходимые институциональные условия для граждан и бизнеса; как катализатор и одновременно страховщик процесса перехода общества на более устойчивую и безопасную траекторию развития. Такое поведение государства, соответствующее в целом условиям модели неполного контракта - реализация не только его социальной функции, но и производственный фактор. Учитывая, что инвестиции в защиту от природных угроз сами являются экономически рискованными - бедствие может не происходить в течение десятилетий, что означает омертвление капитала - капиталовложения государства как самостоятельного игрока или субсидирование им инвестиций и текущих расходов других участников рынка поддерживают их деятельность по снижению природных рисков.
ПОРФИРЬЕВ Борис Николаевич,
руководитель Центра анализа рисков и кризисов Института экономики РАН
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Утверждена Указом Президента РФ от 1.04.1996 г. No440.
[2] Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08. 2002 г. No 1225-р.
http://www.fondedin.ru/
