Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года, изложенная в основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, предполагает резкое и масштабное увеличение объема законопроектной работы Правительства, обновление всего массива действующего законодательства. Во многом успех развития страны будет зависеть от качества принимаемых законов.
Объявив участие в законодательном процессе одним из приоритетных направлений своей деятельности, Правительство в последнее время предпринимает конкретные шаги для повышения эффективности законотворчества. Главные направления совершенствования законопроектной деятельности Правительства - повышение качества подготавливаемых законопроектов, планирование и выполнение планов законопроектных работ, согласование действий федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности взаимодействия Правительства с палатами Федерального собрания.
В современных условиях радикальных преобразований, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшений, рационализации выдвигается на первый план. Кроме того, регламентация законодательной деятельности нуждается в реформировании в связи с теми существенными переменами, которые произошли в порядке и стиле работы Правительства Российской Федерации, Федерального собрания Российской Федерации.
Совершенствование законодательного процесса не ограничивается лишь формированием процедурных правил. Не менее важно, на наш взгляд, чтобы последние получили законодательное закрепление, что значительно повысит авторитет процессуальных норм. Тогда действия участников законодательного процесса могли бы совершаться лишь в строго очерченных законом процессуальных рамках. Все это является первейшей и важнейшей задачей федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".
Это позволит предотвратить попытки манипулирования процедурными правилами со стороны участников процесса, ограничить возможность действовать вопреки процедурным предписаниям, а в целом послужит гарантией правомерности принимаемого закона.
Отсутствие общего плана законопроектных работ и определения приоритетных направлений приводит к тому, что принимаются разрозненные законы, которые, будучи не подкрепленными уже подготовленными актами Правительства, оказываются недейственными или требуют изменения сразу после их принятия. Инициирование законопроектов ведомствами "через голову" Правительства, подготовка проектов депутатами без должного согласования с органами исполнительной власти также ведут к сложностям в процессе применения законов, не прошедших апробацию на уровне Правительства.
Требуют доработки согласительные процедуры между палатами парламента и Правительством уже в процессе обсуждения и принятия законов.
В России опыт использования конституционного права внесения законопроектов не столь велик. Ведь в советском прошлом законодательная инициатива носила формальный характер, легализующий конституционными средствами партийные решения. В таких условиях не столь важно, кто вносил этот проект, заранее обреченный на успешное принятие. Однако в последнее десятилетие этот процесс стал чрезвычайно активным. В то же время оказалось, что отсутствие традиций многолетней законотворческой практики, а также специальных нормативных актов - регуляторов основных этапов законодательного процесса - мешает делу. Очень нужны федеральные законы о нормативных правовых актах, о реализации права законодательной инициативы, порядке рассмотрения и принятия федеральных законов.
В.Б. Исаков, оценивая сложившуюся в эти годы ситуацию, отмечает: "В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных документах, что подготовка и принятие законов - исключительная прерогатива парламента, и даже не всего парламента, а лишь его нижней платы - Государственной Думы. Не могу с этим согласиться. Подготовка законов - это важнейшая функция правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы. Между тем правительство прочно заняло позицию одного из субъектов законодательной инициативы, перекладывая всю ответственность за подготовку и принятие законов на парламент. Если довести ситуацию до абсурда (а это где-то недалеко), то она выглядит следующим образом: Принимайте законы, какие хотите, мы их не вносили и исполнять не будем! Вот такой своеобразный вариант разделения властей по-русски"1.
Парламент физически неспособен справиться с таким объемом законопроектов (уже стало традицией, что документы, не прошедшие все стадии законодательного процесса, передаются на рассмотрение нового состава парламента); но беда и в том, что многие из них противоречили Конституции и федеральному законодательству. В этой связи неоднократно высказывалась идея о проведении научной экспертизы законопроектов, которая могла бы осуществляться ведущими учеными и специалистами, не принимавшими непосредственного участия в их подготовке. Но к сегодняшнему дня эта инициатива все еще не получила своего воплощения.
Анализ активности субъектов законодательной инициативы за период 1994-2002 годов убеждает, что в течение ряда лет наблюдалась тенденция к снижению активности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Минимум этой активности имел место в 1999 году.
Если с избранием Президентом Российской Федерации в 2000 году В.В. Путина количество актов Президента стало постоянно увеличиваться, то сложнее ситуация обстоит с Правительством Российской Федерации. Оно традиционно вносит порядка 20% законодательных инициатив. В 1996 году Правительством Российской Федерации было представлено 25% законопроектов. В 1997-м - 23,3%. Президент в 1996 году внес 8% законопроектов. В 1997-м - 10%.
Следует особо отметить законодательные инициативы субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. В течение ряда лет наблюдалась тенденция к росту количества законодательных инициатив, и они достигли пика в 2000 году, кода активность федеральных органов была минимальна и субъекты Российской Федерации внесли 52% законодательных инициатив. Затем же активность субъектов РФ резко пошла на убыль. Чем это объясняется?
Может быть несколько объяснений этому феномену. Скорее всего, субъектам Российской Федерации пришлось в эти годы заниматься собственным законодательством, приводить его в порядок, в соответствие с федеральными законами, то есть внимание было переключено на собственные акты. Законодательные инициативы судебных органов составляют порядка 1-2%.
У Правительства Российской Федерации, как и у Президента РФ, в течение ряда лет наблюдалась тенденция к снижению активности в законодательном плане с минимумом в том же 1999 году. Особенно в 2000 году, когда были выборы в Государственную Думу, выборы Президента, смена Правительства, активность Правительства в этот год была минимальной. Затем количество инициатив Правительства резко возросло.
Однако и сегодня эта проблема сохраняет свою актуальность. Говоря о проблемах законотворческой деятельности в России, первый заместитель Председателя Государственной думы ФС РФ Л.Слиска отметила неравномерное поступление законопроектов в парламент от субъектов законодательной инициативы. Из 723 субъектов законодательной инициативы, пояснила она, наиболее активны депутаты Государственной Думы: на их долю приходится более 50% всех законопроектов, что не может считаться нормальным. В нашей стране законодательная процедура гораздо менее эффективна, чем в тех странах, где правительство выступает инициатором более 90% законов.
Действующая Конституция, определяя субъекты законодательной инициативы, лишила этого права Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела такого права для комитетов и комиссий парламента, для фракций Государственной Думы, но сохранила право индивидуальной законодательной инициативы депутата. Порядка 50% законодательных инициатив вносят депутаты Государственной Думы. Широкое использование права индивидуальной депутатской инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально "затоплен" морем депутатских инициатив, многие из которых в достаточной степени не проработаны. В этом объеме подчас "тонут" действительно серьезные законы, необходимые для становления российской правовой системы.
В Российской Федерации за последние годы (периоды работы Государственной Думы второго и третьего созывов) из общего числа внесенных и принятых к рассмотрению законопроектов среди всех субъектов права законодательной инициативы на долю Правительства приходилось только 20%. Сравнительно скромное участие Правительства с точки зрения общего количества вносимых им законодательных инициатив в какой-то степени компенсируется высокой итоговой результативностью. 80% правительственных законопроектов рассмотрено Государственной Думой и 50% подписаны Президентом, то есть стали законами. Причем эти показатели более чем в два раза выше, чем в среднем у законопроектов, внесенных иными субъектами права законодательной инициативы.
Это говорит о высоком уровне подготовки законодательных инициатив Правительства, о серьезном внимании к ним со стороны Государственной Думы и широких возможностях влияния на всех стадиях прохождения правительственного законопроекта. Но Правительство должно больше разрабатывать законопроектов и вносить их в Государственную Думу.
В числе других направлений, по которым должно вестись совершенствование законотворческой работы в России, - практика взаимоотношений палаты с Правительством (в части несоблюдения Правительством сроков представления заключений на законопроекты), процедура прохождения законопроектов (необходима всесторонняя экспертиза вносимых проектов законов). Требует проработки и согласительная процедура по отклоненным законам.
Далеко не совершенна и практика подготовки законов внутри правительственных структур. Не находя понимания и поддержки внутри Правительства, многие ведомства вносят свои инициативы через депутатов. Говорить при этом о какой-то единой законодательной политике Правительства, разумеется, не приходится. То, что большая часть законопроектов продолжает все-таки исходить от депутатов Государственной Думы, объясняется просто. Министрам проще свои отраслевые интересы проводить через депутатов Государственной Думы, а не через Правительство Российской Федерации, где выше требования и более усложненная процедура.
Такому ведомственному лоббированию надо положить конец, и меры к этому принимались еще пять лет назад. Так, Президент Российской Федерации Указом от 3 апреля 1997 года N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" дал прямые поручения Правительству Российской Федерации применять меры дисциплинарной ответственности к руководителям федеральных органов исполнительной власти, представляющим проекты федеральных законов в интересах своих ведомств через депутатов и комитеты Государственной Думы.
Администрации Президента Российской Федерации было поручено обеспечить строгий контроль за неофициальным представлением в Государственную Думу проектов федеральных законов должностными лицами федеральных органов исполнительной власти в нарушение установленного порядка.
Согласно Конституции, Правительство реализует ряд своих полномочий, используя право законодательной инициативы. Это дает возможность Правительству принимать участие в законотворческом процессе, разработке и реализации государственной политики в соответствующих отраслях управления. На протяжении уже нескольких лет Правительство вносит в Государственную Думу разработанные им законопроекты. Но число их крайне мало. Во всех парламентах мира главным инициатором в законодательном процессе является исполнительная власть: она предлагает законы, которые ей потом и выполнять. Ответственное прежде всего за экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан, Правительство призвано само вносить проекты законов, в которых нуждается, добиваться их принятия и вырабатывать механизм их выполнения. В этом случае законы будут материально обоснованы, а значит, начнут работать.
У нас сегодня инициатива принадлежит в основном Государственной Думе. Парламент зачастую принимает законы, которые отражают его политическую структуру. С этими инициативами Правительство может быть не согласно. Противоречие может быть снято не тем, что Дума будет более или менее оппозиционной, а тем, что Правительство должно стать главным инициатором внесения законопроектов в парламент. В этом случае его представители в Федеральном собрании будут озабочены прежде всего не тем, как бы затормозить "чрезмерно бурную" законодательную активность депутатов, а тем, чтобы как можно успешнее провести через парламент собственные законодательные инициативы.
Наметившаяся в последнее время тенденция увеличения числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу Правительством, говорит о стремлении Правительства усилить свою законопроектную работу.
В работе рассмотрены действия Правительства, направленные на достижение этих целей. Представляется, что большую роль здесь может сыграть созданная в 2000 году Комиссия Правительства по законопроектной деятельности. Совершенствование механизма участия Правительства Российской Федерации в законодательном процессе должно привести к тому, что приоритетность принятия законов, инициированных Правительством РФ, будет основным направлением реализации правительственной экономической программы и концептуальной основой всего законотворческого процесса, а значит, будет способствовать благополучию России.
Исследование российского пути теории разделения властей через изучение исполнительных и законодательных органов власти, их функций и полномочий, взаимного влияния свидетельствует о том, что самым важным принципом, которым нужно руководствоваться ветвям власти и в своей организации, и в своей деятельности, является принцип преемственности в отношении лучших институтов отечественной и зарубежной демократии, с учетом той государственной, правовой, духовной культуры, которая является нашим достоянием.
Теория разделения властей и идея целостности государственной власти направлены на решение общей задачи согласования сильной исполнительной власти с властью законодательной (представительной), полномочия которых соответствовали бы современным требованиям правовой государственности.
Анализ законодательного процесса указывает на возможность условного деления сложностей, возникающих при подготовке и принятии законов, на:
- политические, связанные с тем, что в России взаимодействие органов власти, ускоряющее процесс принятия закона, часто подменяется соперничеством;
- организационные (существует множество явных и скрытых проблем организации законодательного процесса);
- технологические (ведь проблема незнания законодательной техники не только депутатами, но и юристами не лучшим образом сказывается на технико-юридическом уровне законодательства).
Соотношение субъектов и участников законодательного процесса, анализ форм участия субъектов в законодательном процессе свидетельствуют, что существующая во всем мире тенденция к повышению роли органов исполнительной власти в деятельности органов государственной власти, и особенно в законодательном процессе, постепенно реализуется органами исполнительной власти Российской Федерации. При этом, изучая опыт сотрудничества исполнительной и законодательной ветвей власти, нельзя забывать, что взаимодействие в законотворчестве неизбежно, поскольку положительный социальный и политический результат могут дать лишь решения, учитывающие интересы всех ветвей власти.
Анализ опыта зарубежных стран и субъектов Российской Федерации показывает, что существуют два пути решения вопроса о регламентации законотворческой деятельности органов государственной власти.
Первый из них связан с принятием единого акта, например, так называемого "закона о законах".
Второй - с принятием ряда законов, в которых будут регламентированы конкретные стадии законодательного процесса, например, "О порядке реализации права законодательной инициативы".
Существующая неопределенность в регламентации законотворческого процесса со всей очевидностью свидетельствует о необходимости разработки и принятия научной концепции правового регулирования законодательного процесса.
Однако стоит отметить, что перспективы совершенствования участия органов власти в законодательном процессе определяются не только реформированием политических, технологических, организационных аспектов законодательного процесса. Они в конечном счете реализуются при доброй воле, согласии, сотрудничестве, способности к компромиссу всех ветвей власти.
1 Исаков В.Б. Выступление на международном семинаре "Подготовка и принятие законов в правовом государстве" (Москва, 28-29 апреля 1997 г.). М.: Издание Государственной Думы, 1998. С. 84.
2003 г.
www.ni-journal.ru
