Бюджетные системы России, Беларуси, Казахстана и Украины и проблемы экономической интеграции

Стенограмма круглого стола, организованного Институтом Восток-Запад и Институтом реформирования общественных финансов
(30 октября 2003 г.)

Капранов Николай Владимирович, Директор по России Института Восток-Запад (ИВЗ), руководитель программы ИВЗ Центр корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Расселла: Здравствуйте, уважаемые коллеги. Заявленная тема нашей рабочей конференции - "Бюджетные системы России, Беларуси, Казахстана и Украины и проблемы экономической интеграции". Позволю себе краткое вводное слово.

Договор о создании Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) был подписан в октябре 2000 г., а 23 февраля 2003 года появилось заявление глав четырех государств - России, Украины, Беларуси и Казахстана - о создании единого экономического пространства. Отношение к этому было разное, в рамках правительств проходили обсуждения, которые иногда носили драматический характер.

19 сентября главами четырех государств было подписано Соглашение о формировании единого экономического пространства. Под единым экономическим пространством стороны понимают экономическое пространство, объединяющее таможенные территории сторон, на котором функционируют единые механизмы регулирования экономик, обеспечивающие свободное движение капитала, рабочей силы, товаров и проводится единая внешнеторговая, налоговая, денежная, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика, согласованная в той степени и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания стабильности. Стороны договорились о передаче части своих суверенных прав в единый регулирующий орган, полномочия которого по мере развития соглашения будут расширяться.

В принципе речь идет о некоей новой интеграции на постсоветском пространстве, и общая оценка этого процесса, безусловно, должна быть позитивной, поскольку единое экономическое пространство, скорее всего, отвечает интересам и российских, и зарубежных, и западных бизнесменов. Однако в течение 12 лет до этого момента каждая страна шла своим путем, реформируя свою экономику с той или иной интенсивностью, с тем или иным успехом. Работали исполнительные ветви власти, шла законодательная деятельность. Поэтому возникает существенный вопрос: насколько сегодня законодательные системы, в том числе бюджетные, совпадают, насколько они близки?

Именно в силу этого Институт Восток-Запад в рамках своей программ по общественным финансам Центра корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Расселла принял решение совместно с нашими давними коллегами провести исследование бюджетных систем четырех стран и определить, насколько они совпадают, какой круг вопросов надо решить, и все ли из этих вопросов имеют решение в контексте развивающегося экономического сотрудничества в этом регионе.

На нашей конференции будут представлены первые, промежуточные результаты, полученные в ходе первого этапа работ. Мы искренне убеждены, что двигаться дальше без активного привлечения к работе экспертов из Белоруссии, Украины и Казахстана просто невозможно и неправильно и с точки зрения существа вопроса, и с точки зрения политической, и мы планируем это делать.

Климанов Владимир Викторович, директор АНО "Институт реформирования общественных финансов": Исследовательский проект, результаты которого будут сегодня представлены, имеет несколько иное название, чем круглый стол, и посвящен проблемам интеграции в рамках евроазиатского бюджетного пространства. Мы целенаправленно сосредоточили внимание на теме, которая не нашла своего отражения в документах каких-либо официальных органов. Действительно, 2003 год ознаменовался целым рядом событий, связанных с созданием единого экономического пространства в рамках четырех стран -- республик бывшего СССР. Наш анализ существующих документов показал, что тема унификации бюджетного законодательства и сбалансирования бюджетных систем, существующих в данных странах, осталась за рамками как политических дискуссий, так и экспертного анализа. Таким образом, мы сделали попытку оценить возможности создания единого бюджетного пространства в рамках четырех стран, подписавших в сентябре текущего года Соглашение о едином экономическом пространстве.

Мы попытались провести сопоставительный анализ бюджетных систем по самым разным показателям и понять, насколько возможен такой процесс унификации и создания единого бюджетного пространства. Задачей исследования было не только сопоставление бюджетных систем четырех стран, но и выявление и анализ факторов, которые способствуют или препятствуют возможному развитию интеграционных процессов, связанных с бюджетной проблематикой. Мы постарались привлечь экспертов из разных организаций, уже работавших над изучением этих проблем с разных сторон, и сегодняшние докладчики -- костяк этой экспертной группы. Была поставлена задача сопоставления самых разных показателей, характеризующих бюджетную систему, в том числе показателей политики в области формирования доходной части бюджета, в области расходов, роли субнациональных бюджетов, проблем дефицита и долга, собственно бюджетных процессов и т.д. Отдельно рассматривалось формирование и исполнение бюджета Союза России и Беларуси.

Данное исследование выполняется в форме, в которой была проведена известная, наверное, многим из здесь присутствующих работа Федеральный бюджет и регионы. Ее результаты были изложены в монографии, вышедшей несколькими изданиями в 1999-2001 годах в России и США. В том исследовании, выполненном в рамках программы Института Восток-Запад и посвященном анализу баланса финансовых потоков между федеральным центром и регионами России, принимали участие эксперты, вошедшие и в состав нового творческого коллектива, объединенного Институтом реформирования общественных финансов.

Лавров Алексей Михайлович, руководитель Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ: Даже если бы не было процесса интеграции указанных четырех стран, такое исследование нужно было бы обязательно провести. Как известно, ведется достаточно большое количество разного рода сравнительных исследований, рассматривающих международный опыт управления бюджетом, межбюджетных отношений, управления долгом и т.д., но до сих пор такого анализа в отношении наших ближайших соседей, республик бывшего Советского Союза, не проводилось. А именно этот опыт имеет для нас гораздо более существенное значение, чем сопоставление с западными странами или даже государствами Восточной Европы.

У охваченных данным исследованием четырех стран - общая история, менталитет и унаследованная от СССР бюджетная система. Поэтому очень важно понять, как разные страны в разных условиях работали с этим наследством; как они реформируют свой бюджетный сектор. Из этого опыта, на мой взгляд, можно извлечь гораздо более ценные как позитивные, так и негативные уроки и понять: что нам делать не нужно, а что, наоборот, следует реализовать ускоренными темпами. Например, в Казахстане уже давно функционирует нефтяной (стабилизационный) фонд, а мы только приступаем к его созданию.

Актуальность этого сравнительного исследования определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, нам нужно попытаться использовать позитивный и негативный опыт наших соседей. Во-вторых, интеграционный процесс неизбежен, будет ли он идти быстро или медленно, с большими или меньшими проблемами. И все безусловно важные вопросы объединения таможенного пространства и унификации налоговой политики и валютного законодательства в той или иной степени, рано или поздно начинают затрагивать бюджет, бюджетную политику. Поэтому анализ бюджетной системы является как бы фундаментальной основой для изучения всех остальных направлений интеграции.

Россия находится накануне очень существенных изменений в бюджетной сфере. 26 сентября правительство одобрило принципы реструктуризации бюджетного сектора, и в ближайшие дни выйдет одобренный правительством план действий по реализации этих принципов, состоящий из целого ряда нормативно-правовых актов, которые будут внедряться в следующем году. Речь идет о преобразовании значительного количества ныне существующих бюджетных учреждений в организации другой правовой формы, в некоммерческие организации, и радикальном переходе, наверное, уже с 2005 года, к формированию бюджетов учреждений не на основе сметы, а по принципу закупки бюджетных услуг.

Одновременно с этим возникает масса проблем, связанных с внедрением в реальную практику так называемого бюджетирования, ориентированного на результат. Мы уже в этом году сделали ряд шагов в этом направлении. В частности, все министерства и ведомства представили отчеты о результатах деятельности за прошедшие два года и планы действий на период до 2006 года, и это направление будет продолжать развиваться. Бюджетные средства будут распределяться не по факту прошлых лет, как это делается до сих пор, а исходя из результатов, которые демонстрируют соответствующие ведомства.

Кроме того, идет фундаментальная реформа межбюджетных отношений. 18 ноября в Государственной Думе пройдут первые слушания по поправкам в Бюджетный и Налоговый кодексы, и если, как мы надеемся, к середине следующего года эти поправки будут приняты, то с 2005 года у нас будет совершенно иное институциональное окружение для бюджетов и органов власти, и бюджетных учреждений. С этой точки зрения было бы полезно посмотреть, насколько далеко за это время мы разошлись с нашими соседями и с какими проблемами и сложностями нам придется столкнуться в сближении наших межбюджетных отношений.

Хотел бы сказать, что Министерство финансов крайне заинтересовано в проведении этого исследования и в получении конкретных результатов и выводов, которые могли бы использоваться при подготовке не только концептуальных документов, но и конкретных нормативно-правовых актов.

Реус Андрей Георгиевич, руководитель Секретариата заместителя Председателя Правительства РФ: На этапе планирования данного исследования оно обсуждалось с представителями Белоруссии, Казахстана и Украины, и понимание было найдено достаточно быстро. Начиная с февраля работала так называемая Группа высокого уровня, созданная из заместителей председателей правительства разных стран. Работа, которая велась очень интенсивно в Белоруссии, Казахстане, Украине и России, закончилась подписанием четырехстороннего Соглашения о создании единого экономического пространства.

Эта работа начиналась с определения и разграничения определенных понятий, таких, например, как единое пространство. В отличие от предыдущих лет продвижение вперед в этом году было достаточно быстрым, в значительной степени потому, что большее внимание стало уделяться конкретным: техническим и организационным вопросам. Что касается данного исследования, мы искали возможности проведения такого типа работы и смотрели, кто мог бы ее выполнить и создать основу для дальнейшего движения.

Теперь такая основа -- техническая, организационная и рабочая есть, и она позволяет нам делать дальнейшие шаги и осуществлять через различные рабочие группы практическую координацию деятельности и подкреплять те серьезные политические договоренности, которые были достигнуты.

Исходя из этого, я бы хотел пожелать успехов и конференции, и проведению дальнейших работ, в которых мы очень нуждаемся.

Лавров: Приступаем к работе по программе нашей конференции. Мы разбили нашу программу на три подтемы, достаточно условно. Предлагается заслушать по каждой из них двух докладчиков, а затем, пока все еще свежо в памяти, задавать им вопросы в режиме круглого стола и делать достаточно краткие, но емкие выступления по соответствующей подтеме. А в конце у нас еще будет возможность обменяться мнениями по поводу всей работы в целом.

Вардомский Леонид Борисович, руководитель Центра постсоветских исследований Института международных экономических и политических исследований РАН: В данном проекте я выполнял как бы такую разогревающую функцию: мне было поручено проследить ход интеграционных процессов, или процессов регионального сотрудничества на постсоветском пространстве с момента распада СССР по настоящее время, проанализировать существующие группировки и в какой-то мере наметить перспективы дальнейшего развития.

Действительно, сейчас на постсоветском пространстве существует довольно много образований, большинство из которых было создано в 90-е годы в определенной экономической и политической ситуации. Однако сейчас эта ситуация уже изменилась, результатом чего стало естественное стремление пересмотреть, скорректировать практику деятельности существующих образований и попытаться создать новые. "Четверка" -- это новый проект, который возник как-то неожиданно, хотя, в общем-то, и естественно, потому что он объединяет самые крупные и наиболее тесно взаимосвязанные страны.

Могу сказать, что исследование бюджетных отношений стран, -- это уникальное исследование. Мы в нашем Центре стран СНГ и Балтии Института международных экономических и политических исследований РАН еще не проводили подобных исследований. Оно очень хорошо характеризует современную стадию развития этих стран, а также подсказывает, что еще надо сделать. Фактически, мы -- в начальной точке пути, и многое предстоит начинать с нуля, несмотря на то, что многие образования существуют уже довольно долго.

В завершение своего выступления хочу перейти к некоторым выводам.

Во-первых, страны сейчас находятся в состоянии устойчивой дивергенции, они расходятся, и вопрос создания общего экономического пространства -- это, скорее, политический призыв, нежели экономическая реальность. Если взять четыре свободы в контексте существующих группировок, мы увидим, что единственная, и то не полная свобода существует лишь в отношении движения товаров. Во всем остальном действуют довольно жесткие и возрастающие ограничения. Это касается и движения рабочей силы -- вспомним наше последнее миграционное законодательство, и движения капиталов -- вспомним российско-белорусские проблемы на этом фронте. Что касается сферы услуг, здесь есть какие-то подвижки, но в целом эта сфера не очень хорошо развивается в трансграничном плане.

Так что мы можем говорить только об усеченной свободе движения товаров, поскольку по ряду товарных позиций существуют либо количественные ограничения, либо ввозные запретительные пошлины. Существенно ограничивает взаимную торговлю и национальная сертификация, в рамках которой не признаются сертификаты, выданные национальными органами контроля качества. Все это тормозит товарооборот, который растет весьма медленно, а в некоторых случаях и сокращается.

Любопытно то, что существование формальной организации никак не влияет на положение дел. Например, с Казахстаном у нас очень хорошие, близкие отношения и схожий характер реформ в отношении условий для ведения бизнеса, а товарооборот падает. А с Украиной он растет, несмотря на то, что с ней формальные отношения сводятся лишь к двустороннему соглашению о свободной торговле, которое не выполняется в полном объеме.

Иными словами, формальная интеграция, создание органов - это одно, а реальная жизнь, реальное сотрудничество, реальное движение денег, товаров, людей идет независимо от договоров. Но здесь, конечно, все зависит от прозрачности границ, возможности контактов и существования барьеров. К сожалению, Россия сейчас вынуждена вводить ограничения и ужесточать пограничный таможенный контроль, что, конечно, сильно ударит и по реальному сотрудничеству.

Второй момент, на котором мне хотелось бы вкратце остановиться, это то, что Россия все-таки до конца не определилась, какое же пространство ей создавать -- то ли с Европой, общеевропейское экономическое пространство, то ли в рамках "четверки", то ли в рамках ЕврАзЭСа, то ли, может быть, российско-белорусское единое пространство. Везде поставлены такие задачи. Но Россия, на мой взгляд, сейчас делает ставку на более широкие связи с Европой, и недавно завершились обсуждения результатов группы высокого уровня по общему европейскому экономическому пространству. Однако чем теснее связи с Европой, тем сложнее связи со странами СНГ, особенно с южным флангом, с Центральной Азией.

Еще один важный момент зависит от выработки общей концепции развития России. Будем ли мы в конечном итоге развиваться по австралийской модели или по какой-то еще? Если мы сохраним ярко выраженный топливно-сырьевой приоритет, в принципе нам интеграция не нужна. Нам нужно просто обезопасить коммуникации, по которым идут нефть и газ; обезопасить в мягком или жестком варианте, и, собственно говоря, все. Если же мы думаем о том, чтобы диверсифицировать свое участие в мировой экономике, развивать высокие технологии и так далее, тогда, конечно, мы имеем другую ситуацию и другое отношение к этим странам. Пока у нас устойчиво и бурно развивается нефтяной, газовый сектор, а все остальные отрасли имеют неясную перспективу. Все это в конечном итоге косвенно проецируется на отношения со странами СНГ.

Последний момент -- о межбюджетных отношениях не внутри страны, а между странами, поскольку наличие бедных соседей для России неприемлемо. Это означает и сужение внешних рынков, и постоянные проблемы с нелегальной миграцией, наркоторговлей и т.д. Так что Россия заинтересована в том, чтобы развивались страны и Центральной Азии, и все остальные государства.

В этой связи надо, создавая новые модели сотрудничества новых организаций, думать о том, как им помогать, возможно, используя ресурсы нашего бюджета, введя новую строку: например, расходы в связи с созданием рабочих мест в Таджикистане или в Киргизии, какие-то расходы, связанные с их поддержкой. Если там нет работы, люди, естественно, едут в Россию -- куда им еще деваться?

Эти проблемы -- довольно сложные и крупные, научное экспертное сообщество должно уделять им больше внимания, концентрируя наши интеллектуальные усилия на этих темах, потому что от этого в конечном итоге зависят перспективы России.

Курляндская Галина Витальевна, Генеральный директор Центра фискальной политики: Выступление по работе, которую мы делали в рамках этого исследования, представит наш ведущий сотрудник Юрий Кузнецов, а я скажу несколько вступительных слов относительно своевременности этой работы.

У нас есть опыт взаимодействия с Министерством финансов Украины и Министерством экономики и бюджетного планирования Казахстана, где мы давали рекомендации по межбюджетным отношениям и помогали выстраивать транспарентную систему, которой сейчас Россия славится среди всех прочих стран, вышедших из состава Советского Союза и ставших независимыми.

Но в то же время, работая там, мы поняли, что, например, Казахстан по очень многим вопросам бюджетной политики ушел далеко вперед. Нам очень важно перенять их опыт, проанализировать его, сопоставить с нашей практикой и понять, почему у них пошло так, а у нас не так, и почему мы боимся сделать какие-то шаги при том, что они их уже сделали. Это -- уникальная возможность посмотреть, а что же будет у нас, если мы пойдем тем или иным путем, потому что мы себя считали первооткрывателями на пути построения рыночной экономики в постсоветском пространстве, а на самом деле мы здесь -- не исключение.

Кузнецов Юрий Владимирович, Старший консультант Центра фискальной политики: Тема "Структура и динамика расходов бюджетов" достаточно обширна, у нее есть очень много аспектов, и в силу того, что нужно было действовать быстро, мы решили ограничиться двумя аспектами, которые поддаются достаточному анализу и в то же время открывают перспективы для дальнейшего изучения.

Первый аспект -- заявленные приоритеты политики наших государств, а второй -- собственно цифровые показатели и структура расходной части, описанная в бюджете расширенного правительства.

Заявленные приоритеты -- это то, что ведущие политики стран или их полномочные органы заявляют в своих программных официальных документах. Это - важные моменты, потому что, во-первых, они показывают, насколько прозрачна их политика, а во-вторых, официально провозглашаемая идеология является фундаментальной для существования любого государства, и мы это должны были учитывать.

Каковы были источники, какие документы мы анализировали? По Белоруссии это были два документа: Программа социально-экономического развития на 2001-2005 годы, утвержденная указом Президента, и пояснительная записка проекта бюджета на 2001 год. По Казахстану -- послание Президента народу Казахстана. В России есть два документа: послание Президента Федеральному Собранию и бюджетное послание. С Украиной были наибольшие сложности, потому что официально на русском языке ничего не издается, но нам удалось ознакомиться с основными направлениями бюджетной политики за несколько последних лет, которые представляются правительством в Верховную Раду.

Мы использовали довольно простой способ первичного анализа информации: углубленное чтение и вычленение ключевых высказываний, и результаты этого анализа прилагаются к докладу: их обобщение дает картину стратегической ориентации заявленной политики.

В Белоруссии наиболее четко просматриваются два направления: социальная направленность бюджета и промышленная политика в виде поддержки конкретных отраслей. Последнее веяние заключается в оказании поддержки сельскому хозяйству, экспортно-ориентированным отраслям и отдельным наиболее выгодным крупным инфраструктурным проектам.

Что касается Казахстана, это -- очень интересная страна, в которой действительно проведены некоторые серьезные реформы, и не только в сфере бюджетной политики. Собственно говоря, в смысле реформаторства Казахстан оказался впереди всего СНГ, и, например, реформа инфраструктурных монополий, которая у нас является предметом длительных дискуссий, там была проведена очень быстро и в гораздо более серьезной, развитой форме. В послании Президента Казахстана нет речи о конкретных отраслях, но промышленная политика занимает ключевое место. При этом ставится задача поддержания экономического роста не путем вливаний в какие-то отрасли, а путем создания и финансирования определенных институтов, например, инновационного фонда, Банка кредитования инновационных проектов и т.д. Кроме того, в Казахстане существенную роль в заявленных приоритетах играет поддержка отдельных инфраструктурных проектов, в число которых входят, например, Астана, строительство нефтепроводов и крупных дорожных объектов и т.д.

В заявленных приоритетах Украины доминирует социальная ориентация в самом широком смысле слова, начиная с того, что повышение заработной платы бюджетников рассматривается как часть социальной политики, а не как часть предоставления бюджетных услуг.

Теперь рассмотрим структуру и динамику расходов, но сначала - несколько слов о методике и источниках данных. Нашим основным источником был ежегодник Международного валютного фонда по всем государствам; причем мы использовали только данные по бюджетам расширенного правительства, т.е. бюджеты всех уровней и бюджетные фонды. Кроме того, естественно, мы использовали данные общей статистики, а также проводили расчеты расходов на душу населения по паритетам покупательной способности.

Прежде чем рассматривать структуру расходов, я бы обратил внимание на доли расходов расширенного правительства в ВВП. Россия с Украиной -- в центре, а Белоруссия и Казахстан - по разные стороны примерно на одинаковом расстоянии. То есть Белоруссия и Казахстан представляют некие полюсы в этом отношении, да и в заявленных приоритетах видно, что Казахстан -- реформаторский, а Белоруссия -- патерналистская. Это нужно учитывать и при рассмотрении подушевых доходов и других показателей, разница между которыми может объясняться и политикой, и различиями в доле расходов в ВВП, также разными величинами ВВП на душу населения и различиями паритетов покупательной способности, зависящими, как известно, от степени закрытости экономики.

Хочу представить вам четыре графика структуры расходов в четырех странах. В Белоруссии бросается в глаза доля расходов на сельское хозяйство -- 9 процентов. Кроме того, имеет место значительная доля расходов на ЖКХ. Что касается Казахстана, прошу обратить внимание на ЖКХ и сельское хозяйство. Доля расходов на государственное управление и социальную сферу примерно такая же, как в Белоруссии. В России выделяются расходы на оборону - 7,9 процентов, а расходы на социальное обеспечение, образование и здравоохранение не очень отличаются от предыдущих данных. Кроме того, в России имеют место значительные расходы на ЖКХ и поддержку экономики.

Немного странная ситуация в Украине. Огромный сектор представляет социальное обеспечение, а следующий за ним сектор ЖКХ -- очень маленький. И прочие расходы в Украине тоже гораздо меньше. Мы полагаем, что для украинской статистики характерно отнесение части расходов на ЖКХ и части - на социальное обеспечение. Но проверить это по данным МВФ, естественно, невозможно, и возникает вопрос к украинским и другим экспертам относительно конкретизации этих данных.

Первый и самый важный вывод, который можно сделать на основе анализа этих диаграмм, -- доли расходов на здравоохранение, культуру и образование очень сходные, очень близкие по всем четырем странам. Это можно объяснить тем, что эти сферы меньше всего изменились со времен Советского Союза. И поскольку значительных реформ в этих сферах пока нигде не проводилось, сходное положение дел совершенно естественно.

Несколько другая ситуация по расходам на экономику, кроме сельского хозяйства. По-видимому, это связано не столько с советским наследием, сколько со схожестью государственной идеологии. Кроме того, большую роль играют лоббистские структуры, опять же во многом унаследованные от Советского Союза.

Второй вывод касается расходов на государственное управление. Можно сказать, что относительно дешевое государство получается по статистике в Белоруссии и Казахстане, относительно дорогое -- в России и Украине. С Белоруссией ситуация не очень понятна, потому что, насколько нам известно из неформальных источников, бюрократия там достаточно серьезная, поэтому либо соответствующие расходы проходят по другим статьям, либо просто чиновникам там платят очень мало.

По расходам на оборону существенно выделяется Россия, что не удивительно, поскольку Россия унаследовала основную часть военного потенциала СССР. Но на самом деле в этой связи может возникнуть очень серьезная проблема, если страны объединятся и ликвидируют межгосударственные барьеры. В этом случае значительный российский спрос на продукцию военно-промышленного сектора, в том числе и продукцию предприятий, находящихся вне России, будет означать серьезную конкуренцию для российского ВПК. С другой стороны, могут возникнуть межгосударственные трения в силу лоббистской деятельности российских промышленников.

По расходам на социальное обеспечение резко выделяется Украина, а по доле расходов на правоохранительную деятельность лидирует Казахстан. Что касается ЖКХ, минимальная доля -- у Казахстана и Украины. В первом случае это связано с реформой, которая была проведена в Казахстане несколько лет назад, а в отношении Украины вопрос открыт. По сельскому хозяйству лидирует Белоруссия, причем опять же с существенным отрывом от остальных стран.

Первый важный общий вывод состоит в том, что Белоруссия и Казахстан представляют собой некие институциональные и политические полюсы, а Россия и Украина находятся по многим параметрам между ними. И второе -- эта полярная структура характеризует очень серьезные различия в политике расходов, которые в случае объединения потребуют серьезной работы по модернизации соответствующих подходов.

Давыдов Игорь Павлович, Заместитель начальника организационно-аналитического управления Секретариата Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества: Я представляю Межпарламентскую ассамблею Евразийского экономического сообщества. После утверждения договора 2000 года об образовании ЕврАзЭС на Межпарламентскую ассамблею возложена разработка основ законодательства, которые после их утверждения приобретают силу прямого действия. Сначала мы проводим сравнительно-правовой анализ. Потом создаем концепцию, закладываем туда концептуальные положения и уже готовим проект основ. В частности, у нас уже разработаны проекты по основам законодательства в таких областях, как энергетика, транспорт, таможенное регулирование. В наших планах на следующий год стоит задача подготовки проекта основ бюджетной системы ЕврАзЭСа, и именно поэтому я приехал на этот круглый стол в Москву.

Здесь прозвучало мнение, что в Казахстане, являющемся членом нашего Евразийского экономического сообщества, более продвинутая бюджетная система. В этой связи возникает вопрос о критериях, на основании которых был сделан этот вывод, поскольку для работы над проектом, о котором я говорил, необходимо сформулировать критерии расходной части, механизмов формирования бюджетов и т.д.

Курляндская: Вкратце можно сказать, что в Казахстане весь бюджет составляется на основе программ. Еще не совсем разработана методика оценки того, насколько эффективно эти программы исполняются, но администраторы бюджетных программ разрабатывают, прежде всего, цели того, на что расходуются деньги, и стараются оценить эффективность их реализации.

Лавров: А вы анализировали такие параметры, как доля сметного финансирования и доли услуг, закупаемых государством у некоммерческих и негосударственных структур?

Кузнецов: Источников таких данных просто нет.

Лавров: Есть еще вопросы к обоим докладчикам?

Новиков Валерий Петрович, Первый секретарь Посольства Республики Беларусь в РФ: Хотел бы оспорить то, что было сказано. К сожалению, разработчики этой программы не смогли ознакомиться с полной информацией и о нашей стране, и о других странах. Я работаю в посольстве Беларуси, а раньше занимал должность заместителя начальника бюджетного управления. Согласен, что бюджетные кодексы Беларуси и России весьма схожи. Что касается социальной ориентации нашей экономики, все мы вышли из СССР примерно в равных условиях, и ни у кого не было стартового капитала. И сегодня бросить население на произвол судьбы мы не можем.

Что касается органов управления, в Беларуси действительно очень низкий удельный вес управленцев, а оплата их труда невысока. Поэтому приведенные данные совершенно верны. Отмечу также, что Беларусь первая среди стран СНГ вышла на показатели 1990 года, а Россия -- еще нет. Беларусь -- на первом месте.

Лавров: По каким показателям?

Новиков: По важнейшим макроэкономическим показателям, это и МВФ признает. К сожалению, разработчики не смогли получить полную информацию, поэтому некоторые их выводы сомнительны.

Лавров: А вы можете предоставить эту информацию?

Новиков: Могу лишь отметить, что в Москве есть два хороших источника: Во-первых, есть Статкомитет стран СНГ, в который стекается вся информация в объеме и с периодичностью, согласованными странами-участницами. Эта информация доступна. Во-вторых, существует специальный комитет, а в его рамках -- департамент финансов, где вам тоже могут дать любую информацию. Поэтому пользуйтесь более полной информацией, и тогда, возможно, у вас будут несколько иные выводы.

Кузнецов: Согласно данным по ВВП, в Белоруссии были, наверное, наиболее благоприятные стартовые условия, а экономический потенциал был изначально более высоким. Поэтому по целому ряду показателей Белоруссия действительно опережает другие страны, что никто не отрицает.

Лавров: Вопросы к докладчикам?

Белоусов Дмитрий Рэмович, ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования: У меня три вопроса.

Во-первых, вы анализировали приоритеты бюджетной политики, исходя из документов разного уровня: посланий президента и бюджетных посланий в России и Казахстане и бюджетного пакета в Беларуси и Украине. Не связаны ли ваши выводы о качестве решаемых задач с разным уровнем документов? В приложении к российскому бюджету тоже сформулированы гораздо более мелкие цели.

Во-вторых, уверены ли вы в том, что данные, которые предоставляются в МВФ разными странами СНГ, основаны на единой методологии? Возможно, различия в соотношениях связано с разницей методологий.

В-третьих, мне очень интересно то, что относится к программам, ориентированным на результат. Возможно, стоит подробнее сравнить казахский и российский опыт, потому что в России есть федеральные целевые программы (ФЦП), которые показали свою полную неадекватность в решении задач, хоть они и называются программами.

Кузнецов: В разных странах принимаются разные документы, но по степени детализации целей четыре вида документов, которые перечислены в докладе, имеют примерно одинаковый уровень. Безусловно, разночтения возможны в силу разного статуса этих документов, и мы попробуем это учесть. Что касается сопоставимости данных, это - дополнительная тема, и можно попытаться их сопоставить. В части программ, по мнению казахстанских экспертов их программы лучше обеспечены институционально, чем наши ФЦП. В Казахстане -- два типа программ: государственные, которые утверждаются указом Президента и, безусловно, выполняются, и бюджетные, которые больше соответствуют нашей практике. Но этот вопрос еще предстоит изучить.

Дубинина Ирина Владимировна, менеджер Аудиторско-консультационной компании ФБК: Несколько слов о статистических данных по государственным финансам, которые Российская Федерация представляет в Международный валютный фонд. В них учитывается вся внебюджетная деятельность, которая осуществляется при исполнении бюджета, и все доходы и расходы бюджетных учреждений по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Что касается расходов на оборону и правоохранительную деятельность, они также отражаются в статистике в полном объеме.

Новиков Алексей Викторович, аналитический директор Рейтингового агентства Standard&Poors по России и странам СНГ: Я представляю рейтинговое агентство "Standard and Poor`s", и мой комментарий посвящен анализу бюджетных систем как факторов странового риска. Рейтинговое агентство измеряет вероятность дефолта по долговым обязательствам. У многих стран есть так называемый суверенный рейтинг, отражающий вероятность невыполнения долговых обязательств в полном объеме. Бюджетные системы в этом контексте рассматриваются не как фактор суверенного риска, а как фактор странового риска, который может ограничить деятельность любого эмитента долговых обязательств внутри страны, будь то компания, банк, страховая компания, субъект федерации или орган местного самоуправления.

С этой точки зрения важно понять, насколько предсказуема, стабильна и прозрачна бюджетная система, и каков риск того, что она резко изменится и вызовет дополнительную нагрузку на эмитентов внутри страны. Важна финансовая гибкость бюджетной системы, ее устойчивость к финансовым стрессам. Степень взаимной финансовой поддержки между уровнями бюджетной системы -- также важный показатель, поскольку если такая поддержка существует, она предотвращает дефолты на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления. И финансовый рынок в этом случае более стабилен.

Третье -- фискальная автономия и связанная с этим возможность субфедеральных правительств отвечать по своим обязательствам независимо от центрального правительства.

И последнее -- общий уровень качества управления государственными финансами. Россия, Украина и Казахстан в этом смысле очень похожи по всем параметрам, за исключением двух. (Беларуси рейтинг пока не присваивается.) Россия выделяется, во-первых, достаточно высокой финансовой гибкостью, а во-вторых, гораздо более высоким уровнем автономии субфедеральных органов власти, чем в Украине и Казахстане. В этом смысле параметры бюджетной системы России менее рискованны.

Рейтинги трех стран различаются весьма существенно, но основной причиной этого являются не бюджетные системы, а другие факторы. По национальной валюте Казахстану присвоен практически инвестиционный рейтинг BBB; у России -- следующая ступень, ВВ+, и у Украины самый низкий на сегодняшний момент рейтинг -- В.

Три страны существенно отличаются друг от друга по общим параметрам -- по уровню дохода на душу населения, численности населения и валовому внутреннему продукту. Самая маленькая из них - Казахстан, а самая бедная, с точки зрения дохода на душу населения, -- Украина.

Общие финансовые параметры, в которых функционируют эти системы, тоже очень разные. В России уровень инфляции гораздо выше, чем в других странах, и превышает не только средний уровень инфляции в странах с категорией риска ВВ, но и в странах с категорией риска В.

Бюджетные показатели тоже интересные и абсолютно разные. Обратите внимание на бюджет Украины -- он равен бюджету Москвы: 8 млрд. долларов. То же можно сказать о бюджете Республики Казахстан, хотя сама Республика Казахстан по размерам населения в три раза меньше, чем Украина.

С точки зрения баланса бюджетной системы Россия выглядит наиболее привлекательно, хотя если мы добавим к этому профициту тот объем нефинансируемых мандатов, который был заявлен в послании президента -- 2,5 трлн. рублей -- ситуация будет выглядеть совершенно другой.

Очень большие различия между странами существуют в отношении долговой нагрузки. Россия пыталась справиться с огромным объемом долга, и сделала это очень успешно, снизив свой долг до уровня порядка 35 процентов ВВП. Нагрузка на Украину более-менее стабильна. Долг Казахстана гораздо меньше и абсолютно стабилен. Поэтому перед странами стоят совершенно разные задачи: Казахстану главное -- не нарастить долг до огромных размеров, а России нужно бы его сократить.

Эти параметры отражают риск, связанный с внешнем долгом. В 2003 году в Российской Федерации порядка 85 процентов платежного баланса составляли внешние обязательства частного и государственного секторов, причем основные обязательства приходятся именно на государственный внешний долг. В Украине едва ли треть платежного баланса приходится на внешний долг, при этом в качестве главного должника выступает опять же государство. В Казахстане ситуация обратная: общий объем задолженности приблизительно такой же, как в России -- 75 процентов платежного баланса, -- а основной долг лежит на нефинансовом частном секторе.

Что касается расходов на выплату процентов, они невелики во всех трех случаях, хотя у России и Украины они, конечно, больше, чем у Казахстана.

Дмитришина Елена Вячеславовна, Старший консультант АНО "Институт реформирования общественных финансов": Я представляю ту часть доклада, которая посвящена формированию доходной части бюджетов всех четырех стран, соответственно, в первую очередь тему налогов.

Система налогов и сборов всех четырех стран до сих пор находится в процессе реформирования. Налоговые реформы во всех четырех республиках начались в середине 1990-х годов более-менее одновременно, однако темпы реформирования налоговой системы четырех стран существенно различаются. Это проявляется, в частности, и в оформлении законодательства по налоговому регулированию.

Квинтэссенцией законодательной базы любой налоговой системы является ее кодификация, и по состоянию на сегодняшний день Казахстан - здесь лидер, также как и в сфере расходов. Он первый принял Налоговый кодекс - это произошло еще в 1996 году. Правда, этот документ был не совсем удачный, поэтому в 2001 году был принят новый, более эффективный и реально действующий кодекс.

Необходимо сделать небольшое отступление на тему налоговых реформ в России и Казахстане. Реформы примерно одновременно, в середине 1990-х годов, в этих двух странах начинала одна команда: в Алма-Ате работала группа налоговых специалистов со всего мира, которые консультировали авторов как казахского, так и российского налогового кодекса. В 1994 году обе группы предложили модельные налоговые кодексы для каждой из этих стран, которые были построены на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой некий идеал налогового законодательства, каким его видели тогда ведущие налоговики мира, и оба документа не прошли обсуждения в парламентах.

В России первая часть налогового кодекса была принята в 1998 году, вторая часть -- в 2002 году. До принятия этих документов основным нормативным актом, который регулировал налоговые отношения, был закон об основах налоговой системы 1991 года.

В Белоруссии в декабре 2002 года была принята лишь общая часть Налогового кодекса, и на сегодняшний день еще не все его положения вступили в силу. В настоящее время объекты налогообложения, порядок уплаты налогов, ставки, льготы по каждому налогу и распределение налоговых сборов между уровнями налоговой системы до сих пор в Белоруссии регулируются специальными актами как налогового, так и бюджетного законодательства.

В Украине Налоговый кодекс также находится в стадии обсуждения. Налоговые отношения регулируются системой отдельных законов, указов и нормативных актов, и в результате налоговое законодательство достаточно сложно и запутанно и предоставляет широкие возможности использования налоговых льгот.

Таким образом, до последнего времени некоей синхронизации в оформлении налогового законодательства в рассматриваемых странах тоже не наблюдается. Отсутствие налоговых кодексов в Украине и Белоруссии свидетельствует о недостаточной зрелости этих налоговых систем. Эта ситуация, с другой стороны, могла бы создать некие преимущества при унификации налогового законодательства, представляя возможности обсуждения законопроектов в рамках процессов интеграции.

Однако это преимущество практически исчезает в результате того, что нет даже приблизительного общего вектора развития. Между Казахстаном и Россией очень существенно не только различие в налоговых системах, но и само направление их развития. Расхождений между этими двумя странами по отдельным параметрам гораздо больше, чем между каждой из них и Украиной или Белоруссией. Поэтому обсуждение единых правил налогового регулирования, которые бы приняли все республики, остается основной проблемой как для изучения, так и для дальнейших дискуссий.

Различия в принципах государственного управления обуславливают и различия в системе налогообложения этих стран. В Российской Федерации действует трехуровневая система налогообложения. Первый -- это федеральный уровень. Федеральные налоги действуют на территории всей страны и регулируются общероссийским законодательством. Это -- наиболее высокодоходные источники, которые формируют, соответственно, доходную часть федерального бюджета; за их счет также поддерживается финансовая стабильность бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Второй уровень -- региональные налоги, которые устанавливаются законодательными органами субъектов федерации исходя из требований федерального законодательства. Часть этих налогов относится к обязательным на территории России, и в этом случае региональные власти только регулируют ставки в определенных пределах, а также устанавливают налоговые льготы.

И третий уровень -- местные налоги.

В Украине и Белоруссии, где действует двухуровневая система налогообложения, выделяются, соответственно, республиканские и местные налоги. В Казахстане закреплена одноуровневая система. Налоги имеют общегосударственный характер, при этом закрепляются нормативы распределения налоговых сборов между республиканским и местными бюджетами.

Налоговые системы рассматриваемых стран различаются и по количеству налогов и сборов, и по степени использования оборотных налогов -- по их распределению по уровням налоговой системы.

Общей чертой всех четырех государств является набор применяемых косвенных налогов общегосударственного уровня и присутствие в числе общегосударственных налогов на доходы физических и юридических лиц, а также экологических налогов. Различные виды рентных платежей присутствуют во всех четырех странах, но они все-таки принадлежат к разным уровням налоговой системы.

Для того чтобы ответить на вопрос, являются ли доминирующими общие черты, или все-таки различий больше, необходимо, во-первых, сравнить ставки налогов в странах по основным типам налогов; во-вторых, выделить те налоги, которые имеют наибольший вес в бюджетных доходах и определяют, соответственно, основное налоговое бремя; а в-третьих, оценить общую налоговую нагрузку рассматриваемых стран. Именно по такому плану и было построено исследование, и на некоторых основных моментах я остановлюсь чуть подробнее.

Вопрос унификации налоговых систем всех четырех стран давно уже входит в круг политических обсуждений, и к настоящему времени можно сказать, что некоторая однородность все-таки достигнута. Россия, Белоруссия и Украина имеют одинаковые ставки налога на добавленную стоимость и близкие уровни социальных налогов. В Казахстане уровень этих налогов существенно ниже. В России и Белоруссии также совпадают ставки налогов на прибыль предприятий. Более высокий уровень основной ставки налогов на доходы предприятий закреплен в Казахстане и Украине. В России выделяется непрогрессивная ставка единого подоходного налога. С начала 2004 года Украина планирует по примеру России также ввести единую ставку на уровне 13 процентов, но в дальнейшем планировалось ее повышение до 15 процентов и более. Таким образом, в принципе, четыре страны имеют некоторые общие черты в количественных характеристиках налоговых систем, однако говорить о полной унификации или однородности еще рано.

Вопреки распространенным представлениям, в рассматриваемых странах номинальные налоговые ставки невысоки, особенно по сравнению с рядом показателей отдельных европейских стран с переходной экономикой или Европейским Союзом. Например, в 1997 году по странам Восточной Европы средние ставки НДС составляли 20,6 процентов, социального налога -- 43,5, а налога на прибыль -- 31,4 процента. То есть, они были выше, чем в любой из четырех рассматриваемых стран.

Таким образом, можно признать, что в целом налоговая нагрузка в четырех рассматриваемых странах несколько ниже, чем в европейских государствах.

Сложившаяся к настоящему времени налоговая система является результатом постоянного совершенствования с начала 1990-х годов, и ее реформирование продолжается. Причем в последнее время наблюдается рост политических дебатов в сфере налоговой политики, что отчасти вызвано и новыми инициативами в интеграционных процессах.

С одной стороны, реформирование налоговых систем является необходимым условием их сближения, а с другой стороны, в условиях различных темпов реформ догоняющие страны пытаются опереться на тот аргумент, что до тех пор, пока реформа не завершена лидерами, не следует спешить переделывать собственную налоговую систему.

Наиболее прогрессивная налоговая система с хорошей законодательной базой к 2003 году сформировалась все-таки в Казахстане. Целями реформ последних лет там стало стимулирование общей деловой активности путем уменьшения налоговой нагрузки на производителей за счет снижения ставок НДС и единого социального налога, а также выделение приоритетных отраслей, которым предоставляются специальные, более благоприятные налоговые условия.

Основным направлением последних инициатив в области налоговой реформы в России стало формирование условий, способствующих расширению легальных форм извлечения доходов физическими и юридическими лицами. На это было направлено введение единой ставки подоходного налога, снижение ставки ЕСН и налога на прибыль. Делались также шаги в направлении упрощения налоговой системы и сокращения неэффективных оборотных налогов.

Украина находится на этапе разработки налогового кодекса, который призван упростить налоговую систему и сделать ее более прозрачной и эффективной. Очевидно, что за обсуждаемыми в настоящее время предложениями по ставкам налогов не стоит цель унификации налогового законодательства четырех стран. Предлагаемые ставки, скорее всего, создадут большие различия между странами по сравнению с существующими, чем приведут к сближению их налоговых систем.

Особенностью Белоруссии является то, что унификация налогового законодательства в республике понимается как переделка белорусской налоговой системы под российскую модель. Достижение единых правил налогового регулирования -- одна из составных частей Соглашения 1999 года о введении российского рубля в качестве единого платежного средства двух стран, которое определило, в том числе, и направление налоговой политики в Белоруссии в последние годы.

В рамках соглашения планировалось до конца этого года принять единый налоговый кодекс. Но предложенный график не соблюдается, и налоговики двух стран пока находятся на этапе анализа налогового законодательства и налоговых систем друг друга, а также оценок потерь, которые связаны с выравниванием налоговых условий.

Перспективы унификации налоговых систем Белоруссии и России в этой связи оказались наиболее проработанными. Оценки издержек налоговой унификации этих двух стран достаточно красноречиво свидетельствует о трудностях политического согласования, с которыми непременно столкнется и создающееся новое межгосударственное объединение, которое должно будет учитывать интересы уже не двух, а четырех стран.

Таким образом, к 2003 году даже общие векторы налоговых реформ в рассматриваемых странах не совпадают. Кроме того, существующие налоговые условия и темпы продвижения в реформировании налоговых систем существенно различаются. Наиболее продвинутыми характеристиками выделяется Казахстан. Российскую налоговую систему, с точки зрения ее прогрессивности, можно поставить на второе место. Затем следуют Белоруссия и Украина.

Существует также проблема выбора стандартов унификации налоговых систем. Если Белоруссия достаточно четко сформулировала готовность следовать российской практике, то реформы в Казахстане и Украине идут по собственным направлениям развития. Выбор единых налоговых правил для четырех стран -- это большая работа, которая требует тщательного изучения взаимных подходов.

Опыт создания налогового союза России и Белоруссии свидетельствует о длительности и противоречивости этого процесса, который требует постоянной координации всей макроэкономической политики у всех участвующих в этом процессе стран.

Еще одной важной характеристикой налоговой системы является налоговая нагрузка. Принятой характеристикой налоговой нагрузки в стране является отношение поступлений в государственный бюджет к валовому внутреннему продукту. Налоговая нагрузка в рассматриваемых странах различается, хотя в последние годы и наблюдалось некоторое сближение между странами по этой характеристике.

В 1999 году разность между максимальными и минимальными значениями составляла более 15 процентных пунктов, а в 2002 году -- уже 12 процентных пунктов. Такая разница является существенной и свидетельствует о значительных различиях в налоговой политике рассматриваемых стран.

Самая низкая налоговая нагрузка характерна для Казахстана, самое высокое налоговое бремя -- в Белоруссии. Если в Казахстане, Белоруссии и Украине с 2000 года наблюдается стабилизация налоговой нагрузки, даже с небольшой тенденцией к ее снижению, то в России, напротив, происходил ее рост. В результате общий уровень налоговой нагрузки в России приблизился к показателю нагрузки в Белоруссии, и по состоянию на текущий момент можно говорить об однородности этих стран по показателю общего налогового бремени.

Украина по налоговой нагрузке занимает промежуточное положение между Казахстаном, с одной стороны, и Россией и Белоруссией, с другой. Сравнение характеристик налоговой нагрузки стран не только между собой, но и с другими европейскими государствами свидетельствует о том, что налоговая нагрузка во всех рассматриваемых странах, как правило, ниже, чем в других странах Европы как с переходной экономикой, так и развитых, то есть входящих в Европейский союз.

Совершенствование налоговых систем, скорее всего, будет идти в сторону упрощения, упорядочения, усиления стимулирующих составляющих, принципа справедливости, а также улучшения структуры налоговых поступлений.

Налоговые поступления играют разную роль в формировании бюджетных доходов всех четырех стран. Высокую долю составляют налоги в бюджетах Казахстана и России. При этом в 2002 году доля налогов в российском бюджете резко снизилась, а в Казахстане, наоборот, возросла. Существенно меньшую часть бюджета формируют налоги в Украине. Около четверти доходов бюджета там приходится на неналоговые источники его наполнения.

В структуре налоговых поступлений роль различных видов налогов и сборов тоже различается. Наиболее близкую структуру налоговых доходов имеют Россия и Белоруссия. У них около трети поступлений в бюджет обеспечивают социальные платежи. Вместе с налогом на добавленную стоимость они формируют примерно половину доходов. В Казахстане большую роль по сравнению с другими странами играют налог на прибыль и НДС, обеспечивающие около 70 процентов доходов. В Украине значительная часть поступлений связана с пошлинами, которые составляют 40 процентов дохода, а вместе с НДС они обеспечивают две трети поступлений.

Таким образом, практически единственной общей характеристикой структуры налоговых доходов четырех стран является существенный вес НДС, хотя эта характеристика варьировалась между странами -- от 20 процентов в Белоруссии до 47 в Казахстане.

При сравнении бюджетных поступлений в рассматриваемых странах с аналогичными параметрами европейских стран обнаруживается, что в России, Белоруссии, Казахстане и Украине существенно ниже доля подоходного налога. По вкладу налога на прибыль бюджетные доходы России и Белоруссии имеют близкое к европейской характеристике соотношение, а в Казахстане и Украине роль этого налога значительно выше.

Доля косвенных налогов в бюджетных поступлениях заметно ниже, чем в странах Европы, Украине. В Белоруссии и России она примерно соответствует европейской, а в Казахстане -- выше. По роли социальных отчислений в государственных доходах близки к восточно-европейским странам с переходной экономикой Россия и Белоруссия. Казахстан и Украина имеют относительно низкие поступления этой категории.

Таким образом, принципы формирования доходов бюджетов в рассматриваемых странах трудно назвать схожими. Нельзя сказать также, что Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина стремятся следовать европейским стандартам бюджетной системы. Отдельные страны имеют ряд близких, схожих черт, но при этом невозможно говорить об общей их однородности, различий все равно между ними больше, чем общих характеристик.

В целом унификация налогового законодательства и бюджетной политики в отношении доходов для России, Белоруссии, Казахстана и Украины является задачей перспективы. К настоящему времени у стран, к сожалению, не так много общих черт. Поэтому шаги в сторону сближения налоговых систем они должны начинать делать уже сейчас.

Кузнецова Ольга Владимировна, заместитель заведующего кафедрой в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ: Межбюджетные отношения в России -- одна из наиболее актуальных и обсуждаемых тем, и поэтому было бы интересно посмотреть, какова ситуация в этой сфере у наших соседей. Сразу можно сказать, что реформы в сфере межбюджетных отношений ни в одной из стран еще не закончились. Они до сих пор продолжаются, хотя и с разной интенсивностью. И общее советское наследие определило некоторые общие черты и в самих системах межбюджетных отношений, и в идущих реформах, но есть и очень много разного.

Если давать общую характеристику системы межбюджетных отношений, то явно на фоне других стран выделяется Белоруссия, где система межбюджетных отношений наиболее близка к советской системе, к тому, что было в России в самом начале 1990-х годов, и к тому, что еще остается во многих российских регионах в плане взаимоотношений региональных и местных властей. Белоруссию на самом деле отличает наименее прозрачная система межбюджетных отношений. Между остальными тремя странами есть определенные различия, но, тем не менее, в целом информации гораздо больше по сравнению с тем, что есть у Белоруссии.

Основная цель реформы межбюджетных отношений, которая провозглашается в Белоруссии -- это снижение встречных финансовых потоков. То есть то, о чем в России говорили в первой половине 1990-х годов, и то, от чего уже давно отказались.

Что касается трех остальных стран, то определенные успехи достигнуты в каждой из них. Украина, наверное, больше других стран продвинулась в части разграничения полномочий между бюджетами разных уровней. По крайней мере, в 2001 году был принят бюджетный кодекс, и степень детальности разграничения расходов между бюджетами разных уровней там, действительно, самая высокая.

Что касается России, то в ней, наверное, самая прозрачная система финансовой помощи нижестоящим бюджетам, по крайней мере, в том, что касается такой помощи региональным бюджетам, и самая, пожалуй, разработанная финансовая помощь в том плане, что существует ее достаточно большое число форм; существует несколько фондов, каждый из них решает свои задачи, и, таким образом, более или менее покрываются все потребности во всех видах финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Итак, у четырех стран есть довольно много общих проблем, и направления, в которых двигаются эти страны, тоже зачастую общие. Что можно отметить в качестве таких общих черт? Первое -- во всех четырех странах преобладает текущая финансовая помощь нижестоящим бюджетам над инвестиционной. Во всех четырех странах гораздо более серьезна проблема взаимоотношений с низовыми и местными бюджетами по сравнению с взаимоотношениями между центральными и региональными бюджетами. Всем хорошо известно, что в России начинается как бы новый этап реформы местного самоуправления, и во всех остальных странах это тоже одна из самых актуальных задач -- повышение прозрачности финансовых взаимоотношений с низовыми бюджетами.

В целом, роль субнациональных бюджетов во всех четырех странах примерно одинакова. В России и Белоруссии доля субнациональных бюджетов и расходов составляет примерно 50 процентов, в Украине и Казахстане -- примерно 40. Если рассматривать Россию и Казахстан, то они примерно в одно и то же время начали работу над разграничением полномочий, создали для этого специальные комиссии и осознали это в качестве одной из важнейших проблем бюджетного устройства и межбюджетных отношений.

Во всех странах идет дискуссия на тему о том, что необходимо увеличивать прозрачность финансовой помощи. В России на сегодняшний день есть финансовая помощь нижестоящим бюджетам, в Украине, Казахстане уже несколько лет практикуются бюджетные изъятия -- то есть передача финансовой помощи, наоборот, из нижестоящих в вышестоящие бюджеты. В России это сейчас предлагается для местных бюджетов, но для взаимоотношений федерального и регионального бюджетов не предлагается.

В Украине центральный бюджет взаимодействует не только с бюджетом следующего уровня, который, как и во всех остальных странах -- это уровень областей и городов республиканского подчинения, но и с низовыми бюджетами. В Украине у центрального бюджета 686 контрагентов. Поэтому параметры Украины очень сильно отличаются от параметров трех других стран.

Вот те проблемы, которые дают пищу для размышлений. Действительно стоит более внимательно изучать опыт наших соседей, потому что действительно есть какие-то определенные успехи и достижения. Но есть и иллюстрации того, как не надо делать, что надо учесть и российской стороне.

Лавров: Считался ли показатель автономии в расходах, то есть степени самостоятельности субнациональных властей самим определять объем расходов, независимо от национального законодательства?

Кузнецова: На самом деле такой статистики нет; недостаточно информации ни для того, чтобы посчитать по доходам, ни по расходам. Известно только, что по налогам, действительно, полномочия во всех четырех странах очень ограничены. Значимых полномочий по определению налоговой нагрузки на местах, по крайней мере как мне удалось понять, нет нигде.

Лавров: Можно ли найти такой национальный закон, где было бы написано: "региональные и местные бюджеты должны платить всем такое-то пособие в таком-то размере"? Имеются ли такие законы в каждой стране такие или, может, где-нибудь принят запрет на такого рода законодательные акты?

Климанов: На мой взгляд в данном случае нужно учитывать, что среди тех стран, которые мы анализировали, только Россия является федеративным государством. В связи с этим, такая постановка вопроса кажется несколько некорректной. В то же время мы рассматривали долю расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете расширенного правительства. По этому показателю отмечается схожесть России и Беларуси: чуть более 50 -- центральные бюджеты и чуть меньше половины -- это субнациональные бюджеты. А на Украине и в Казахстане доля центрального правительства в расходах значительно выше -- около 60 процентов.

Лавров: Не соглашусь с такой позицией. Никакой разницы -- федеративное государство или унитарное с децентрализованной бюджетной системой -- на самом деле нет. Унитарное государство с нормальной децентрализованной системой может иметь гораздо большую налоговую автономию на местах, чем формальное федеративное государство. Например, Германия, будучи федеративным государством, по своим характеристикам сильно уступает формально унитарной Италии.

Поэтому, мне кажется, не надо от этого аспекта анализа отклоняться. Представленные цифры интересные: сколько в этих странах на субнациональных бюджетах доходов и расходов. Но на самом деле абсолютно важна истепень самостоятельности. Лучше иметь 30 процентов расходов на субнациональном уровне, но абсолютно самостоятельно, чем 50 -- и все мандатные. Поэтому хотелось бы экспертные оценки по этому вопросу в докладе увидеть.

Белоусов: Вы считали коэффициент обеспеченности субнациональных бюджетов, то есть доли расходов, обеспеченных собственными источниками доходов.

Кузнецова: Есть просто формальные цифры по доле финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. Единственное, что надо иметь в виду, это то, что в Беларуси есть дифференцированные нормативы отчисления от налогов. Статистики очень немного, соответственно, эти значения практически несопоставимы. В Беларуси она самая низкая -- меньше, чем 15 процентов, в России -- ближе к 20, в Казахстане -- 25, в Украине -- 31. Это доля финансовой помощи в доходах нижестоящих субнациональных бюджетов.

Белоусов: И еще вопрос: вы сравнивали уровень централизации налогов, уровень централизации доходов без учета трансфертов и уровень централизации расходов?

Кузнецова: Про уровень централизации расходов мы уже сказали. В России и Беларуси -- это 50 на 50, в Казахстане и Украине -- 60 на 40, 60 центральный, 40 субнациональный. По отдельным статьям расходов анализ тоже проделан, и результаты будут представлены в конечном докладе.

По налогам тоже соответствующие расчеты сделаны. По Беларуси считать это немного бессмысленно из-за дифференцированных нормативов. Вы, наверное, знаете про эту проблему применительно к России: если есть дифференцированный норматив, то это срытая финансовая помощь.

По России налоги делятся в пропорции 60 на 40; в Украине и Казахстане примерно то же самое.

В конечном итоге все, доходы и расходы -- они балансируются. Другое дело, как оказывается финансовая помощь. Действительно, в России и Беларуси 50 на 50, но только в России при оказании финансовой помощи согласования нет. В Беларуси определенный процесс согласования существует.

Курляндская: Чтобы оценивать децентрализацию расходов, нужно также посмотреть на то, что в России называется минимальные социальные стандарты, а в Казахстане -- нормативы. Они присутствуют в бюджетном кодексе. Но как мы поняли, нормативы фактически не используются при определении объема финансовой помощи, кроме как бы прибавки в ней.

Если какая-то новая государственная программа, допустим, по здравоохранению или образованию, которая распространяется на все уровни государственной власти, исполняется и на областном уровне, рассчитываются ли по нормативам добавочные расходы, которые устанавливаются при разработке этой программы. Пока все это неясно.

Шаститко Андрей Евгеньевич, ведущий эксперт Бюро экономического анализа: Мой вопрос связан с дизайном проекта, поскольку при сравнительном анализе бюджетных систем в налоговой части несколько раз промелькнул тезис об унификации.

У меня сразу всплыла в памяти проблема, связанная с созданием единого энергетического рынка в Западной Европе, который встал на повестку дня, и там этот вопрос активно обсуждается и активно решается. Выяснилось, что унифицировать законодательство, которое регламентировало бы процессы взаимодействия между участниками этого рынка, между странами, практически не представляется возможным. И ввести единые правила, оказывается, не представляется возможным по нескольким причинам -- это исходные пункты информирования, а также политическое устройство и политический режим, расклады сил, переговорных позиций в разных странах, которые не представляется возможным унифицировать.

Там есть один из возможных вариантов -- это гармонизация законодательства, когда каждая из стран движется в направлении интеграции настолько, насколько она может двигаться. Поэтому мой вопрос состоит в следующем: скажите, пожалуйста, а можете ли вы дать какие-то оценки, по каким направлениям во что бы то ни стало нужно унифицировать, а в каких направлениях мы можем согласиться с гармонизацией?

Климанов: В начале дискуссии может быть не прозвучала фраза о том, что при самом дизайне проекта мы старались как можно дальше отойти от некого политического влияния на его возможные результаты. В связи с этим мы строили исследование в виде пока сопоставительного анализа, который и должен быть преподнесен политикам безотносительно каких-либо конкретных рекомендаций, что именно делать.

При этом, мы старались придерживаться такой модели, которая существует и в Европейском Союзе, когда, с одной стороны, при достаточно глубокой степени интеграции возможно формирование единого бюджета этого наднационального, надгосударственного образования, а с другой стороны, балансировка стран между собою в рамках национального законодательства, в том числе и в бюджетной, налоговой, таможенной и прочих сферах. В таком понимании бюджетную сферу мы рассматриваем как одну из возможных для подобной гармонизации.

Наши выводы, которые следуют из всего исследования, в целом говорят о том, что процесс возможной унификации в случае развития тех положений, которые заложены в Соглашении о едином экономическом пространстве, будет достаточно сложным, длительным, никак не одномоментным, как это может показаться. Хотя сам процесс, например, подписания такого соглашения от момента его инициирования до собственно подписания занял всего несколько месяцев. В связи с этим экспертное сообщество столкнулось с вопросом, что же это за объединение, как оно вообще может жить, может ли оно жить и т. д.

Выяснилось, что у стран-членов этой евроазиатской "четверки" есть множество обязательств по другим экономическим и политическим союзам. Один из возможных вопросов, который здесь не нашел отражения, но я хотел его отразить -- это возможность взятия модели бюджета Союза России и Беларуси, который принимается начиная с 1998 года. Он проходит все стадии бюджетного процесса, включая даже проверку счетных палат наших стран. Этот опыт который можно было бы использовать при возможном формировании единого бюджета стран четверки, носит неоднозначный характер.. Фактически положительные его стороны полностью соответствуют тем бюджетным процессам, которые происходят на национальном уровне..

Шаститко: Речь не идет о конкретных рекомендациях, а вот то, что я сегодня услышал, очень интересное выступление относительно статус-кво. Если говорить о развитии проекта, то в контексте поставленной проблемы так или иначе придется ответить на вопрос: а где те болевые точки, на которые в любом случае при переведении вопроса в практическую плоскость придется работать тем же экспертам.

Лавров: Наверное, сначала должен быть сформирован политический заказ, с какими темпами мы идем, куда, к какому пространству. Да, сейчас мы имеем фотографию, но без нее решить вопрос, о котором вы говорите, невозможно. Другое дело, что нам вопрос пока никто не может сформулировать. Если бы нам сказали, к такому-то периоду должно быть единое налоговое и таможенное пространство, единое валютное регулирование, тогда мы могли бы сказать, что по одним вопросам настолько далеки расхождения, что даже унифицировать и не нужно пытаться, а по другим и так жизнь привела к тому, что все примерно одинаково. В таком случае давайте два-три законодательных акта подкрутим, и все будет абсолютно одинаково.

Нуралов Александр Александрович, Первый секретарь Первого департамента стран СНГ Министерства иностранных дел РФ: Маленький комментарий о едином экономическом пространстве.Среди экспертов есть некоторое недопонимание, по-видимому, из-за нехватки информации. Дело в том, что подписано соглашение и концепция, но это еще не все. В настоящее время вчерне готов еще третий документ -- комплекс основных мер. В декабре он будет утверждаться. В этом комплексе основных мер есть 20 направлений, в том числе и некоторые моменты бюджетной политики, налоговые, субсидии и т. п. Когда эти три документа будут готовы, тогда можно будет говорить реально о начале практической работы.

С точки зрения интеграции в бюджетной сфере я вижу такие болевых момента. Первое - налоги. Для того, чтобы создать единую конкурентную среду, они должны быть близкие. Второе -- это объем и типы субсидий: сельскохозяйственные или промышленные.

И в дополнение. При анализе, коль скоро вы говорите о едином пространстве, больше акцент нужно делать на тех болевых точках, которые в конечном счете могут затормозить или поставить под вопрос этот процесс.

Вардомский: Очень интересный вопрос. Хочу его задать, в том числе и самому себе. Почему, собственно говоря, так разошлись налогово-бюджетные системы рассматриваемых стран, под влиянием каких факторов? В моем представлении все-таки достаточно четко прослеживаются разные стратегии экономического развития.

Скажем, Казахстан взял курс на низкие налоги, на низкую налоговую нагрузку с целью максимально привлечь иностранные инвестиции. Мы видели, что эта стратегия дала результат. Белоруссия, строя социально-ориентированное рыночное государство и союзное государство, ориентировалась на российскую модель: в какой-то степени она ее реализовала, в какой-то нет. Украина мечется между Европейским Союзом и Россией, и поэтому возник какой-то гибрид. Если мы говорим о едином пространстве, то стало быть страны должны абстрагироваться от тех ранее избранных стратегий истремиться к унификации этого режима. Реальна ли эта задача сегодня?

И второй вопрос, тоже который у меня вознико том, что унификация потребует значительных компенсаций для тех, кто понесет какие-то потери, и что нет этих механизмов этих. Каковы объемы, если вообще все унифицировать, о каких деньгах может идти речь?

Дмитришина: По поводу объемов компенсации. В нашем распоряжении есть данные, касающиеся унификации, предположим, налогового законодательства в рамках Союза России и Беларуси. Это был совместный доклад налоговых ведомств двух государств.Авторы документа полагают, что приведение налогового законодательства Беларуси в соответствии с российскими правилами повлечет снижение поступлений, налоговых поступлений в бюджет Беларуси на сумму примерно 25 миллиардов рублей, или 7 процентов ВВП, или 27 процентов доходной части республиканского бюджета.

Новиков А.В.: Мне кажется, унификацию имеет смысл обсуждать только с точки зрения общих бюджетных параметров, таких, как например, размер дефицита. Унификацию бюджетного пространства, бюджетных отношений обсуждать, по-моему, абсолютно бессмысленно. Эта идея не имеет никакого практического выхода. Таможенное законодательство, права собственности -- понятно. Но бюджетное законодательство -- зачем?Общий уровень налоговой нагрузки имеет смысл обсуждать, но из чего он состоит объясняется условиями конкретной страны.

Очень хорошо, что есть разнообразие в бюджетных отношениях между странами. И то, что они разошлись, в этом нет ничего удивительного. Это даже хорошо, так как допускает возможность определенного эксперимента в одной из стран, который потом может быть распространен на все пространство.

Другое дело, что, конечно, общие фискальные параметры нужно унифицировать -- в этом нет никаких проблем, так же, как это сделано в Европейском Союзе.

Второй момент, на который хочу обратить внимание: это сравнение нагрузок на ВВП. Данные, может быть, не очень точные не только из-за того, что статистика разная, а просто, например, из-за того, что в Казахстане огромная часть государственных финансов переложена на государственные корпорации, которые в бюджете проходят лишь частью.

Поэтому мы, сравнивая таким образом страны, можем сделать некоторые ошибки, хотя в принципе похоже, что последовательность в этом смысле не изменится.

И третий комментарий. Мне очень понравилась информация о том, что в Казахстане и России были созданы комиссии по разделению полномочий. Раньше я считал, что разделение полномочий -- родимое пятно федерализма, и оно отвечает на вопрос: федеративная это страна или нет. В данном случае понятно, что нет. Казахстан -- унитарная страна с жесткой централизованной бюджетной системой. То есть, федерализма здесь нет. Это просто наведение некоего порядка, инвентаризация. И в этом смысле страны очень похожи, несмотря на то, что Россия -- конституционная федерация, а Казахстан -- абсолютно унитарная страна.

Лавров: Будем подводить итоги. Мы принимаем к сведению представленную информацию, отмечаем ее безусловный интерес. Обращаемся с просьбой к авторам доклада -- при его доработке особое внимание обратить на те аспекты, которые будут иметь практическое значение для формирования единого экономического или бюджетного пространства. Это, прежде всего, налоговое законодательство, включая таможенное, вопросы финансовой поддержки национальной экономики, вопросы субсидирования, оказания различной помощи предприятиям и политика в отношении долга и дефицита -- важнейшего фактора, влияющего на макроэкономическую ситуацию. И здесь, безусловно, нужна будет если не унификация, то хотя бы гармонизация основных подходов. Эти три чисто практических аспекта и должны быть особо отмечены как выходной результат проекта. Вся система социальной сферы и эффективность ее функционирования будут в конечном счете оказывать влияние на интеграционные процессы.

В целом мы с нетерпением будем ждать результатов этой работы, которая найдет свое практическое применение, в том числе и в разработке соответствующих законодательств.

Климанов: Хотел бы поблагодарить всех выступивших и не выступивших на нашем "круглом столе" за участие и соучастие при выполнении исследования в рамках данного проекта. Обращаюсь с просьбой: если у кого-то из экспертов проявилась заинтересованность каким-то образом подключиться к этому проекту, дайте о себе знать, чтобы мы смогли это учесть как при доработке данного доклада, так и при дальнейших работах. Кроме того, мы гарантируем, что когда наш доклад выйдет в "твердой копии", мы обязательно разошлем его всем заинтересованным участникам. Еще раз спасибо всем.

Центр корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Расселла Института Восток-Запад
АНО Институт реформирования общественных финансов

Исследовательский проект

Евроазиатское бюджетное пространство: проблемы интеграции

Краткие выводы, Москва, Октябрь 2003 г.

2003 год ознаменовался новым развитием отношений между четырьмя странами - республиками бывшего СССР: Российской Федерации, Беларуси, Казахстана и Украины. Начиная с февраля состоялось несколько встреч на высшем уровне, а также на уровне глав правительств вышеперечисленных стран. В ходе этих встреч сначала было принято решение о подготовке и подписании, а 19 сентября в Ялте (Украина) и подписано четырехстороннее Соглашение о создании единого экономического пространства.

В соответствии с данным соглашением, под единым экономическим пространством понимается пространство, объединяющее таможенные территории четырех стран, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы и проводится единая внешнеторговая и согласованная, в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.

В рамках выполнения данного соглашения Россия, Беларусь, Казахстан и Украина будут стремиться содействовать развитию торговли и инвестиций, обеспечивая устойчивое развитие экономик всех стран на базе общепризнанных принципов и норм международного права, правил и принципов ВТО, укреплять единство и развивать экономический потенциал каждой из стран, повышать конкурентоспособность их экономик на внешних рынках.

Особенность интеграционных процессов, в которых участвуют Российская Федерация, Беларусь, Украина и Казахстан, заключается в том, что до 1991 г. эти страны, как и другие ныне независимые государства, расположенные на постсоветском пространстве, были частью единой экономической системы. Экономика СССР объединяла экономики всех союзных республик в народно-хозяйственный комплекс, развивавшийся как единое целое и формировавшийся путем специализации экономик союзных республик и их кооперирования.

Единство экономической системы естественно предполагало и единство бюджетной системы страны. До 1991 г. она представляла собой совокупность всех бюджетов, объединенных в государственном бюджете СССР. Государственный бюджет СССР состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов.

Существование новых государств в условиях политической независимости привело к формированию собственных финансово-экономических институтов и к дивергенции бюджетных систем. Это обстоятельство необходимо учитывать при оценке возможности формирования единого экономического пространства как основного условия интеграции новых независимых государств.

В целом, в истории постсоветских отношений бывших союзных республик можно отметить различные тенденции, одной из которых является стремление установить более тесное сотрудничество между несколькими государствами, имеющими для этого реальные экономические и политические интересы, а также объективные предпосылки для успешной реализации интеграционного процесса. Анализ наличия таких предпосылок, а также неблагоприятных факторов, является важным этапом интеграции, позволяющим избежать серьезных ошибок и принятия решений, невыполнимых на практике.

Высокая степень взаимозависимости экономик России, Беларуси, Украины и Казахстана, возможность эффективного использования экономического потенциала каждой из стран только в условиях совместной слаженной работы, технологическая общность производств, базирующихся на тесных кооперационных связях многих предприятий, общие либо связанные транспортные коммуникации, стремление сохранить и расширить присутствие каждой из названных стран на рынках друг друга определяют необходимость и возможность создания единого экономического пространства евроазиатской четверки. Подготовка этого процесса требует глубокого и всестороннего анализа целого ряда характеристик современных экономических систем России, Беларуси, Украины и Казахстана, в том числе, такой важной сферы, как бюджетные системы этих стран, поскольку именно бюджетное устройство имеет особую значимость, с одной стороны, являясь отражением принципов государственного устройства и выражением экономической функции государства, а с другой стороны, на практике способствуя или препятствуя межгосударственному экономическому сотрудничеству.

Оценка возможности создания единого бюджетного пространства как основы экономической интеграции путем выявления степени схожести и различия бюджетных систем Российской Федерации, Беларуси, Украины и Казахстана и стала основной целью данной работы.

Для проведения сопоставительного анализа бюджетных систем четырех стран необходимым стало сочетание использования как национальной, так и международной отчетности по государственным финансам. Практически во всех случаях возникают сложности с проведением сопоставления между странами, связанные с различными подходами к отчетности. Например, сложности есть при расчетах доли налоговых доходов в общих доходах бюджета; имеются различные понимания терминов межбюджетного перераспределения (дотации, субсидии, трансферты и т.п.); в Казахстане централизуется отчетность по субнациональным бюджетам; в этой же стране до последнего времени велись иные принципы учета государственного дефицита и способов его покрытия.

В целом, можно констатировать, что при большом сходстве социально-экономических проблем, доставшихся рассматриваемым странам от СССР и, соответственно, некоторых общих приоритетах в политике бюджетных расходов, следует констатировать целый ряд существенных различий.

Первая группа различий связана со стратегической ориентацией бюджета. Для Беларуси характерна ориентация на социальные расходы и, одновременно, на активную промышленную политику, осуществляемую путем поддержки конкретных отраслей и инвестиционных проектов. Казахстану свойственна ориентация на стимулирование экономического роста путем активного содействия инновациям и осуществления за счет государства крупных инвестиционных проектов; социальные приоритеты играют, хотя и важную, но второстепенную роль. Заявленная бюджетная политика России ориентирована в первую очередь на реализацию структурных и институциональных реформ (военной, административной, пенсионной и т.д.). Наконец, заявленные приоритеты Украины имеют четко выраженную социальную направленность.

Вторая группа различий относится к правовым и институциональным условиям определения самих приоритетов бюджетной политики и процедурам проведения их в жизнь. Эти процессы протекают в рассматриваемых странах по разным правилам и процедурам, в разные сроки и с участием различных институтов и должностных лиц. При попытках гармонизировать бюджетную политику четырех стран это может потребовать большой работы по согласованию этих процедур и институтов.

Результаты исследования подтвердили объективно существующую реальность: в настоящее время бюджетные системы России, Беларуси, Казахстана и Украины различаются как по показателям, характеризующим собственно бюджетное устройство этих стран, принципам формирования доходной части бюджета, объемам и направлениям распределения бюджетных расходов, так и по принципам бюджетной отчетности, степени открытости бюджета.

Анализ общедоступных данных, например, информации о бюджете, бюджетном законодательстве и бюджетной отчетности, содержащейся на интернет-страницах министерств финансов, других органов государственной власти этих стран, показывает, что по степени прозрачности отстает от других стран Беларусь. В то же время наивысшей степенью открытости бюджетного процесса эксперты признают информацию из России.

Сама роль бюджета (государственных финансов) в валовом внутреннем продукте данных четырех стран различна. В целом, на условной шкале по доле государственных расходов в валовом внутреннем продукте страны располагаются в следующем порядке (сверху вниз): Беларусь, где эта доля максимальна, Украина, Россия и Казахстан. При этом за последние годы во всех странах не происходило ни радикального сокращения, ни быстрого увеличения роли государственных финансов. Редким исключением является падение доли государственного бюджета в валовом продукте в России в 1999 г., что явилось результатом финансового кризиса 1998 г.

Беларусь характеризуется самой высокой долей государственных расходов в валовом внутреннем продукте и, одновременно, одним из самых высоких показателей бюджетной обеспеченности населения. Это стало возможным благодаря уровню экономического развития, унаследованному Беларусью от СССР.

Казахстан представляет собой другой крайний случай: для него характерна низкая доля расходов расширенного правительства в валовом внутреннем продукте и невысокий уровень бюджетной обеспеченности жителей, который объясняется как либеральной бюджетной политикой, так и низким стартовым уровнем развития.

В отношении к налоговому законодательству и иным принципам формирования доходов бюджета у рассматриваемых стран немало различий. Даже налоговые кодексы стран находятся в разной степени готовности: в Казахстане и России уже приняты, в Беларуси - в 2002 г. была принята лишь общая часть кодекса, а в Украине кодекс находится в процессе обсуждения.

Различия в принципах государственного управления обусловили различия в системе налогообложения. В Российской Федерации введена трехуровневая система налогообложения. Первый уровень образуют федеральные налоги, они действуют на территории всей страны и регулируются общероссийским законодательством, это наиболее доходные источники, которые формируют основу доходной части федерального бюджета, за счет них поддерживается финансовая стабильность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Второй уровень - региональные налоги, то есть налоги республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Региональные налоги устанавливаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации, исходя из федерального законодательства. Часть региональных налогов относится к обязательным на территории Российской Федерации. В этом случае региональные власти регулируют только их ставки в определенных пределах, налоговые льготы и порядок взимания. Третий уровень - местные налоги (налоги городов, районов, сельских поселений и т.д.).

В Украине и Беларуси действует двухуровневая система налогообложения, выделяются республиканские и местные налоги. В Казахстане закреплена одноуровневая система, все налоги имеют общегосударственный характер при этом закрепляются нормативы распределения между республиканским и местными бюджетами.

Налоговые системы рассматриваемых стран различаются по количеству налогов и сборов, по степени использования оборотных налогов, по их распределению по уровням налоговой системы. Общей чертой республик является набор применяемых косвенных налогов общегосударственного уровня и присутствие в числе общегосударственных налогов на доходы юридических и физических лиц, а также экологических налогов. Различные виды рентных платежей, хотя и присутствуют во всех четырех странах, принадлежат разным уровням налоговой системы.

Наиболее близкую структуру налоговых доходов имеют Россия и Беларусь: в них около трети поступлений в бюджет обеспечивают социальные платежи. Вместе с налогом на добавленную стоимость они формируют примерно половину доходов. В Казахстане большую роль по сравнению с другими странами играют налог на прибыль и НДС, они обеспечивают около 70% доходов. В Украине значительная часть поступлений связана с пошлинами, которые составляют более 40% доходов, а вместе с НДС - около 2/3 налоговых поступлений. Таким образом, практически единственной общей характеристикой структуры налоговых доходов четырех стран является существенный вес НДС, хотя и эта характеристика варьировалась между странами в последние годы от 1/5 в Беларуси до почти половины в Казахстане.

Самая низкая налоговая нагрузка характерна для Казахстана, самое высокое налоговое бремя - в Беларуси. Если в Казахстане, Беларуси и Украине с 2000 г. наблюдалась стабилизация налоговой нагрузки с небольшой тенденцией к ее снижению, то в России, напротив, происходил ее рост в последние годы. В результате общий уровень налоговой нагрузки в 2003 г. в России приблизился к показателю нагрузки в Беларуси, а Украина по этому показателю занимает промежуточное положение, опережая Казахстан.

При этом, международные сопоставления показывают, что налоговая нагрузка во всех рассматриваемых государствах, как правило, ниже, чем в других европейских странах, как с переходной экономикой, так и в развитых. Очевидно, подобное снижение налогового бремени в государствах четверки рассматривается как компенсация повышенных рисков. Оправданность такой стратегии в условиях высокой экономической и политической нестабильности оказывается сомнительной в периоды стабилизации, которая в начале 2000-х гг. в них наметилась. Поэтому, несмотря на декларацию данного принципа во всех четырех странах, вряд ли налоговые реформы в них пойдут по пути значительного снижения налоговой нагрузки; совершенствование налоговых систем скорее будет идти в направлении их упрощения, упорядочения, усиления стимулирующей составляющей, реализации принципа справедливости и улучшения структуры налоговых поступлений.

Во всех четырех странах осуществляются налоговые реформы, но к 2003 г. даже их общие вектора не совпадают. Кроме того, существующие налоговые условия и темпы их продвижения в реформировании налоговых систем существенно различаются. Наиболее продвинутыми характеристиками выделяется Казахстан. Российскую налоговую систему с точки зрения ее прогрессивности можно поставить на второе место, затем следуют Беларусь и Украина. Существует также проблема выбора стандартов унификации налоговых систем. Если Беларусь достаточно четко сформулировала готовность следовать российской практике, то реформы в Казахстане и в Украине идут по собственным направлениям развития.

В структуре расходов расширенного правительства России, Беларуси, Казахстана и Украины примерно одинаковые доли расходов имеет целый ряд отраслей, прежде всего, образование, здравоохранение, культура. Это однозначно связано с сохранением советского наследия в данных видах расходов. В то же время расходы на жилищно-коммунальное хозяйство крайне велики в России, особенно в сравнении с Казахстаном, недавно осуществившим масштабную реформу в этой отрасли, и Украиной. В России также повышена и доля расходов на национальную оборону.

В наименьшей степени интервенционизм (в виде прямой бюджетной поддержки отраслей) свойственен Казахстану, хотя некоторая тенденция к росту все же наблюдается. Близко к нему находится Украина, в которой к тому же наблюдается постепенное снижение данного показателя. Беларусь стабильно является страной с самой высокой долей расходов расширенного правительства на экономику, и поэтому ущерб экономической эффективности от такого рода мер в этой стране будет наибольшим. Для России также характерен довольно высокий, причем стабильно растущий, уровень интервенционизма.

Сближение и гармонизация бюджетных систем четырех стран неизбежно предполагает достижение сопоставимости плановых и отчетных бюджетных показателей. Во всех четырех странах применяются три вида классификации расходов: функциональная (по функциям государства), экономическая (по экономической сущности) и ведомственная (по государственным органам - главным распорядителям бюджетных средств); кроме того в Казахстане и Украине используется так называемая программная классификация расходов.

Проведенный анализ показал, что принципы построения бюджетной классификации в четырех государствах в некоторых аспектах сильно различаются. Поэтому при планировании интеграционных процессов целесообразно проведение специальной работы по согласованию принципов бюджетной классификации в соответствии с лучшей международной практикой и рекомендациями международных финансовых организаций.

Разную роль в бюджетных системах рассматриваемых стран играют и субнациональные бюджеты. Особенно велико их значение в России - единственной федерации среди рассматриваемых стран. В России же наиболее сложная структура оказания финансовой помощи субнациональным бюджетам.

Относительно меньшим интересом к межбюджетным отношениями по сравнению с тремя остальными странами выделяется Беларусь, что по крайней мере отчасти можно объяснить гораздо меньшими различиями между регионами этой страны. Например, по уровню среднемесячной начисленной заработной платы работающих в экономике разница между максимальным и минимальным значениями в разрезе регионов Беларуси составляла всего 1,5 раза, в Украине - 2,9 раза, в России - 10,7 раза. Казахстан отличается отсутствием бюджетов местного самоуправления.

Проблема при углублении межрегионального сотрудничества - это нестабильность межбюджетных отношений, непредсказуемость взаимоотношений и, как следствие, незаинтересованность региональных властей в рациональной экономической политике.

По уровню децентрализации расходов на социальное обеспечение страны евроазиатской четверки существенно отличаются друг от друга. Наиболее централизованная система социальной поддержки существует в Беларуси - доля расходов субнационального уровня стабильно составляет около 3% расходов расширенного правительства. Казахстан и Россия стоят на втором месте по степени централизации, для них этот показатель в последние годы составляет 10-13%; при этом в Казахстане в 1999 г. произошла резкая централизация этого вида расходов (с 27 до 12%). Наименее централизованная система существует в Украине - в разные годы от 14 до 17%. Общей чертой, однако, является высокая степень централизации по сравнению с другими расходами социальной направленности. Это, по-видимому, объясняется одной и той же причиной исторического характера - с самого начала экономических реформ государственные пенсионные системы, а также системы социального страхования и страхования по безработице, были построены на основе централизованных внебюджетных пенсионных фондов. В силу этого даже при переходе к накопительной системе (как в Казахстане) та часть пенсии, которая финансируется государством, выплачивается из центрального бюджета.

При более глубокой интеграции и необходимости унификации - довольно большие различия в построенных системах межбюджетных отношений. При формировании единой системы в странах придется от многих механизмов отказываться. Одной из рекомендаций может быть взаимное изучение опыта межбюджетных отношений: системы еще довольно неустойчивы и могут быть внесены коррективы, и учитывая разные модели, можно посмотреть на их преимущества и недостатки.

Принципиальные отличия в проведении бюджетной политики Беларуси и России наблюдаются в области покрытия бюджетного дефицита. В России основными источниками покрытия являлись (до кризиса 1998 г.) внешние и внутренние заимствования, а в Беларуси дефицит бюджета покрывался за счет прямого кредитования Национальным банком, что провоцирует инфляцию, но поскольку процесс распределения кредитных ресурсов контролируется государством, то инфляция в значительной мере до последнего времени сглаживалась.

Важным фактором, влияющим на остроту долговой проблемы в рассматриваемых странах, является срочная структура их государственного долга. Наибольшая доля финансирования, которое осуществляется путем выпуска краткосрочных ценных бумаг, характерна для Беларуси, тогда как Казахстан перестал использовать этот финансовый инструмент, сместив акценты на долгосрочные внешние займы, тем более что инвестиционный рейтинг страны, самый высокий из рассматриваемых четырех стран (у Беларуси еще нет, но вряд ли он будет выше, чем у Украины, у которой самый низкий из оставшихся трех стран), способствует проведению такой политики.

В России потребности федерального бюджета в финансировании своих расходов очевидно превышают его доходные возможности и возможности по привлечению источников финансирования на рыночных условиях. Начиная с 2000 г. доходы бюджета расширенного правительства начали превышать расходы, а образующийся профицит бюджета пошел на погашение государственного долга.

На конец 2002 г. общий государственный долг по отношению к валовому внутреннему продукту составлял 36%, а по отношению к экспорту 142%, что говорит о его управляемости. К фактору риска можно отнести то, что более 80% суммы долга номинировано в иностранной валюте, а значит, подвержено риску изменения обменного курса, но в настоящее время положение стабильно: рубль укрепляется, идет большой приток валюты в страну.

На 1 января 2003 г. размер внешнего долга Российской Федерации составил более 152 млрд. долл., из которых 36% составляют долги бывшего СССР. Кроме того, около 8 млрд. долл. являются неурегулированной задолженностью бывшего СССР.

Текущие кредитные рейтинги ставят платежеспособность России ниже уровня Казахстана и выше Украины). Однако на практике зависимость доходностей (спрэдов) по долларовым облигациям оказывается нежесткой: в рамках одного и того же кредитного рейтинга облигации различных эмитентов торгуются по существенно отличающимся доходностям. Этот факт особенно заметен для облигаций следующей за Россией ступени кредитного рейтинга. Поэтому текущий кредитный рейтинг России, присвоенный различными рейтинговыми агентствами, не является серьезным ограничителем снижения общего уровня доходностей по долгосрочным облигациям. Но необходимо заметить, что в настоящий момент доходности суверенного долга интересующих нас стран находятся около своего исторического минимума.

В целом, делается вывод о сложности быстрой унификации бюджетного законодательства и принципов построения бюджетных систем рассматриваемых стран. Скорее всего, такой процесс потребует длительных многолетних изменений.

Если предположить, что будущий экономический союз обеспечит свободное перемещение факторов производства (трудоспособного населения, товаров производственного назначения, финансовых ресурсов) между территориями объединившихся государств, то при сохранении существующих тенденций следует ожидать, что Казахстан окажется наиболее привлекательной территорией для экономической активности; Россия и Украина будут менее привлекательными, а Беларусь окажется в наименее выгодном положении. Однако эта тенденция будет проявлять себя по-разному в различных отраслях и видах хозяйственной деятельности в зависимости от уровня государственных расходов в расчете на душу населения и структуры государственных расходов в той или иной стране.

Опыт формирования, утверждения (принятия) и исполнения бюджета Союзного государства России и Беларуси, который мог бы стать прообразом единого бюджета стран четверки, носит неоднозначный характер. Для него характерны как объективные трудности, свойственные структуре с не до конца определенными задачами и функциями, так и ряд субъективных причин, оказывающих негативное воздействие.

Анализ различного социально-экономического и политического фона возможного осуществления унификации четырех стран в сфере бюджетного устройства показывает наличие различных обстоятельств и препятствий такой возможной интеграции в ближайшей перспективе. Скорее всего, такой процесс, если он начнется, будет встречать немало трудностей.


old-opec.hse.ru

30.10.2003