Административная реформа не провалилась, уверен статс-секретарь, заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов. Просто сроки ее увеличились, поскольку объект реформирования оказался очень сложным, хитрым и изворотливым
Судьба реформ, объявленных Владимиром Путиным в начале его президентского правления, к сегодняшнему дню сложилась по-разному. Две из них активно развиваются. Военная уже привела к результату, порадовавшему подавляющее большинство россиян, - сокращению срока службы в армии. Энергетическая тоже вступила в заключительную стадию, но это многих скорее настораживает, чем радует. Налоговая реформа уже завершилась (без особой, впрочем, пользы для экономики), а судебная фактически пока и не началась.
Еще две реформы - пенсионную и административную - общественность признала провалившимися. Логично было бы предположить, что в 2008 году, с приходом нового президента, на них будет поставлен крест и они канут в историю.
Однако это предположение не подтверждается. О ситуации, сложившейся вокруг пенсионной реформы, мы недавно беседовали с председателем Пенсионного фонда Геннадием Батановым (см. "Эксперт" No16). А о состоянии и перспективах административной реформы "Эксперту" согласился рассказать статс-секретарь, заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов.
- Что происходит с административной реформой? Она провалилась?
- Нет, она не провалилась. Но, как всегда у нас случается с глобальными начинаниями - а я считаю, что это глобальное начинание, - мы столкнулись с несколькими серьезными проблемами, которые характерны не только для административной реформы.
Первое - традиционные завышенные ожидания. Мы ведь больше пятисот дней ждать ничего не готовы, это у нас в крови: если переход от социализма к капитализму - то за пятьсот дней, если трансформация системы государственного управления и даже шире, управленческой парадигмы - тоже за несколько десятков или сотен дней, не больше. Естественно, мы всегда сталкиваемся с тем, что в действительности процессы идут гораздо дольше и оказываются более сложными, чем мы ожидаем.
А второе - это, конечно, непоследовательность, стремление к компромиссам, которые мы пытаемся объяснить тем, что именно сейчас, в данный момент, удобнее чего-то не делать. И это тоже негативно отражается на результатах. Пожалуй, вот две главные причины, которые снижают результативность административной реформы и по сути, и в общественном мнении.
- На каком этапе сейчас находится административная реформа, какие задачи решены, какие в настоящий момент решаются и какие будут решаться в обозримой перспективе?
- Мы пытались в начале реформы и в ходе ее реализации заниматься уточнением и ограничением функций ведомств. Считаю, что чего-то нам удалось достичь, потому что на начальном этапе все было гораздо хуже даже с точки зрения понимания: какие функции, какие ведомства и на каком основании выполняют, нужно ли это государству, нужно ли это делать на федеральном, региональном или муниципальном уровне. Сейчас на многие из таких вопросов уже есть ответы и происходит соответствующее изменение нормативной базы, перераспределение функций в пользу гражданского общества, бизнеса, субъектов федерации, муниципалитетов.
Второй момент - это точное описание процедур в части предоставления государством услуг гражданам и бизнесу. Одна из серьезных проблем состояла в том, что государство должно в обязательном порядке предоставлять ряд услуг, выполнять ряд функций в отношении граждан и бизнеса, таких, например, как выдача паспорта, регистрация прав, регистрация безработного, выдача вида на жительство и так далее. Но в подавляющем большинстве случаев эти процессы не были формализованы, и даже формально нельзя было оценить, качественно или некачественно чиновник выполняет эти функции. А если некачественно, то как гражданин может защитить свои права и привлечь чиновника к ответственности - либо к административной, либо к имущественной.
Сейчас становятся ясными требования к чиновнику и появляется формальное основание оспорить в суде или в административном порядке его действия. Это очень важно. Ведь одна из базовых проблем взаимоотношений гражданина с властью сегодня состоит в том, что чиновник практически никакой ответственности за свои действия не несет, если он не совершил уголовного преступления. Если он не ударил вас стулом по голове, а просто мило улыбался и ничего не делал, а вы в это время потеряли свой бизнес или еще что-то - практически нет правовых рычагов, чтобы доказать, что бездействие чиновника привело к таким серьезным имущественным последствиям. Попытка прописать формальные процедуры создает основу для подобного рода преследования чиновника и уже делает возможным предъявление чиновнику требований, соизмеримых с ущербом, который вы понесете.
- А почему так долго тянется эта работа? Ведь на то, чтобы прописать, что должен делать чиновник, не требуется трех лет.
- Работа по этим административным регламентам началась в прошлом году. Мы насчитали 350 регламентов, которые необходимо разработать в первую очередь, они касаются процедур, в которые вовлечена значительная часть граждан и бизнеса, затрагивающих взаимоотношения организаций. Из них в прошлом году несколько десятков уже было утверждено, в этом году будет принято еще порядка ста восьмидесяти, а до конца 2008 года мы должны утвердить все 350 первоочередных регламентов. Остальные уже менее важны, но их в свое время тоже надо будет сделать.
Долго тянется потому, что мы никогда этим не занимались, а многое сложно формализовать. Есть и субъективные причины - никто не торопится этими вещами заниматься, потому что они делают действия чиновников более наказуемыми.
- Создается впечатление, что за те три-четыре года, что идет административная реформа, было проведено только разделение ведомств на министерства, федеральные службы и федеральные агентства. И только сейчас начинается какая-то содержательная работа и, собственно, реальная административная реформа.
- Я не считаю, что поделить ведомства на министерства, агентства и службы - это какая-то чисто формальная часть. Это на самом деле очень серьезная глубокая базовая идея, которая основывается на абсолютно банальной универсальной формуле: порядок бьет класс. То есть куча талантливых чиновников, не ограниченных формальными рамками в виде регламентов, структуры правительства, разделения полномочий, взаимной ответственности, будет гораздо менее эффективной (или даже опасной), чем масса посредственных чиновников, действующих в жестко регламентированной системе, где они ограничены в правах, где четко прописаны их обязанности и так далее. Попытка разделить ведомства на три категории - правоустанавливающие, правоприменительные и контрольно-надзорные - ровно в этом и состоит.
- Но пока мы видим, что после такого разделения вместо одного ведомства появились три структуры, которые фактически дублируют работу друг друга: министерства свои функции не отдают, но появляются еще федеральные агентства и службы, которые берутся выполнять те же функции. При этом численность чиновников выросла, процедуры не ускорились, эффективность исполнительной власти не повысилась.
- В вашей фразе опять присутствуют завышенные ожидания по срокам. Ну не можем мы быстро поменять эту византийскую систему, которая традиционно у нас была и которая базируется на традиционном отношении граждан к власти. Ведь чиновники ведут себя так, как граждане от них ожидают, строго говоря. Почему у нас люди так стремятся стать чиновниками или милиционерами? Не потому, что это героические профессии, а потому, что это власть, которую можно использовать в том числе и в личных целях.
Что касается численности чиновников - это вот такой совершенно кондовый подход: если меньше чиновников - то лучше, если больше - то хуже. Это глупость. Если вы идете не дай бог на операцию и говорите: "Что это у вас здесь шесть врачей, пусть будет три", - в лучшем случае люди скажут, что вы идиот. Так почему вы считаете, что финансами государства должны управлять, скажем, 180 человек, а не 280? Потому что у нас все знают, как управлять государством и как воспитывать детей. Никто не советует, как строить корабли или обтачивать коленвал, а сюда все лезут, и всё знают.
Хотя с точки зрения теории управления это вообще самые сложные системы - адаптивные, хорошо информированные, мимикрирующие и так далее: ты начинаешь под них подстраиваться, а они смотрят на твою реакцию и изменяются. Но у нас еще с Бориса Николаевича пошло: я в два раза сократил число чиновников, читай - в два раза улучшил ситуацию. Это детский сад.
Административная реформа - это попытка все-таки вдумчиво разобраться в проблеме и в первую очередь описать, что должны делать чиновники. Ведь как можно сказать, что здесь нужно сто человек, а здесь - двести, если ты не описал, что должны делать эти сто и эти двести. У нас же никто никогда этого не описывал - всегда резали по живому, потому что кто-то наверху так распорядился.
Мы сейчас впервые пытаемся все процедуры описать и хронометрировать. А это очень тяжело даже в "гомогенных" ведомствах, которые занимаются какой-то одной проблемой. А вот попробуйте оценить мою работу: я с утра обсуждал проблемы свободы слова в Госдуме - там подготовлены законопроекты по предоставлению информации госорганами, потом занимался поправками в Кодекс об административных правонарушениях, потом выступал на РСПП по институтам развития, а сейчас поеду обсуждать создание благотворительного фонда в поддержку Музея имени Пушкина. Попробуйте посчитать, сколько меня нужно для всего этого - одного, двух или, может, я вообще этими вопросами не должен заниматься.
- А в регламент все эти ваши функции можно втиснуть?
- Это опять же плохо формализуемые системы, но все-таки их можно описать. Есть много разных подходов. Например, сначала вы описываете количество стандартных задач, которые постоянно у вас присутствуют. Затем - количество регулярно возникающих задач и непредсказуемых. И в зависимости от соотношения этих трех категорий вы должны выбирать тип ведомства.
Например, есть ведомство, которое следит за школами, - здесь все понятно. Там имеется стационарная часть - какое должно быть помещение, тепло, свет, - и кто-то должен за всем этим следить. Это рутинные процессы. Нужна часть ведомства, отвечающая за программы, которые должны преподаваться, - это уже более динамичные задачи, но все равно это достаточно консервативная вещь.
А есть такие, как мы, которые занимаются просто всем. Например, мы занимаемся судебной реформой, потому что все предприниматели говорят, что это сегодня фактор номер один для развития бизнеса. И вы можете стоять на голове, для того чтобы сделать какие-то законы по корпоративному управлению, но если в стране нет скорой и справедливой судебной защиты, ничего из этого не получится. Ведь почему все сегодня так боятся чиновников? Не потому, что они такие страшные, а потому, что управы на них нет в виде адекватного судьи, который сказал бы, что чиновник не прав.
Так что я считаю, что совершенно правильным было разделение на правоустанавливающие, правоприменительные и контрольно-надзорные органы. Но опять же мы столкнулись с компромиссами, когда нам по объективным и субъективным причинам пришлось некоторым правоприменителям и контролерам дать правоустанавливающие функции, что, вообще говоря, неправильно. Потому что снова возникает конфликт интересов: я пишу правила, я же по ним работаю, и я же еще проверяю, как они исполняются.
С другой стороны, уверяю вас, что количество имущества, которым распоряжаются министерства, уменьшилось в сотни раз - это все переместилось в сферу агентств. При этом нравится это агентствам или нет, но они не могут в большинстве своем вносить нормативные акты в правительство - они могут это делать только через министерство, и здесь тоже убирается конфликт интересов.
Так что плюсы есть. Просто мы все ждали большего и ждали, что это большее наступит очень скоро. К сожалению, так не получается.
- То, что, как вы сказали, министерства не хотят передавать свои функции федеральным службам и агентствам, это нерешаемая задача в сегодняшней ситуации?
- На мой взгляд, абсолютно решаемая. Просто чтобы создать агентство, надо серьезный кусок власти отрезать от министерства и в это агентство передать. На это почти никто из министров не готов. И здесь правительству просто надо было бы проявить твердость и не идти на компромиссы.
- В результате получилось, что имеются министерства, федеральные службы и агентства, в которых существуют одинаковые подразделения с одинаковыми функциями и у которых по каждому вопросу имеется собственное мнение. В итоге все решения тонут в бесконечных согласованиях. Что же делать?
- Если отвечать на ваш вопрос формально, то здесь последнее слово за министерством. У нас, например, сколько угодно разногласий с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ). Но мы с ними собираемся и обсуждаем все проблемы. Вот вчера я проводил полуторачасовое совещание именно с представителями ФАУФИ, разбирали их замечания. Часть мы учли, часть не учли, но с точки зрения субординации именно мы представляем позицию всего экономического блока. Эта конструкция, на мой взгляд, позволяет снизить бессмысленные дискуссии.
- По конструкции реформы подразумевается, что в агентствах и федеральных службах, которые работают непосредственно с населением, должны находиться специалисты-профессионалы, а министерства - это стратегические штабы, возглавляемые политическими назначенцами. Но не министры же собственноручно пишут отзывы на инициативы агентств и федслужб. И получается, что на предложения специалиста - руководителя федеральной службы пишет отзыв мелкий чиновник министерства с неизвестно каким образованием и опытом работы.
- Во-первых, министр или заместители министра эти отзывы подписывают. И мы отвечаем за свою подпись: если наш подчиненный написал ерунду, а мы это подписали, то это признак нашей низкой квалификации. Или как минимум безответственности - если мы подписали бумажки, не читая.
В принципе мы исходим из того, что каждый министр и замминистра должен заботиться об уровне квалификации своего персонала, и в министерствах должны работать люди, сопоставимые по уровню квалификации с сотрудниками федеральных служб и агентств.
Что касается разделения между политическими назначенцами и профессионалами, то оно у нас реализовано. Например, по закону о государственной гражданской службе я являюсь чиновником государственной гражданской службы, имею определенный ранг и считаюсь профессионалом. А мой министр, скажем, не считается госчиновником, а является чиновником "группы А", которые назначаются и снимаются по предложению президента. В этом движение к общемировой практике. В Германии, допустим, есть политический министр - член парламента, потому что у них парламентская республика, и есть статс-секретарь - это высшее профессиональное должностное лицо в министерстве.
- А федеральные службы и федеральные агентства возглавляются тоже чиновниками "группы А"?
- Нет, там руководители - это профессионалы. То есть политические должности в правительстве - это министры и председатель правительства.
- Насколько эффективна сегодняшняя система, при которой предложения специалистов федеральных агентств и служб проходят обязательные согласования в министерствах?
- Идея заключается в том, чтобы уменьшить количество каналов, по которым информация будет поступать в правительство, одновременно увеличив ответственность министров. Раньше, когда было огромное число вице-премьеров, министры просто вносили информацию, а дальше она трансформировалась, причем не столько по решению вице-премьера, сколько под влиянием чиновников его аппарата. То есть министр - член правительства вносил в правительство свое предложение, а там в каком-то из департаментов сидел какой-нибудь эксперт и писал позицию вице-премьера. В результате предложение даже не доходило до вице-премьера, а возвращалось к нам с разгромной резолюцией.
- То же самое, что вы сейчас говорили про аппарат правительства, сотрудники федеральных служб и агентств говорят про министерства. Теми же самыми словами.
- Вот тут я с ними не соглашусь, потому что здесь есть принципиальная разница: министерство возглавляет член правительства, наделенный властью руководить целой сферой, куда входит и данное конкретное агентство или служба. Можно спорить о том, справедливо это или несправедливо. В случае нашего министерства я считаю, что справедливо: есть экономический блок, имущественный блок и так далее, и под нами находятся все соответствующие агентства.
Может возникать вопрос о некомпетентности человека, который руководит министерством, либо о ревности, которая тоже присутствует в повседневной деятельности. Но идея здесь совершенно справедливая: министр должен стать фильтром, не допускающим, чтобы в одной и той же сфере царили две или три противоречащие друг другу концепции. Здесь, на этой площадке должно произойти обсуждение и окончательный выбор.
Мы ведь через колено никого не ломаем: мол, если министр сказал, значит, это и есть высшая правда. Если у нас есть предложения агентства или службы, обязательно происходят согласительные процедуры внутри министерств. В итоге в правительство уйдет только одна версия - та, которая победит. Но еще раз повторяю: мы здесь, в министерствах, совершенно не заинтересованы в том, чтобы подавлять "инакомыслие" федеральных служб и агентств. Должны быть аргументы.
- Если в федеральных агентствах и службах, да и в министерствах должны работать квалифицированные профессионалы, возникает вопрос: а чем сегодня можно привлечь квалифицированного профессионала на государственную службу?
- Традиционный ответ: высокой зарплатой и интересной работой. Теперь разберем по пунктам. Что касается зарплаты - если сравнивать ее с тем, что я как замминистра получал четыре-пять лет назад, то она выросла в разы в реальном выражении. По моей декларации я за 2006 год получил полтора миллиона рублей. Это, конечно, на порядок меньше, чем получают менеджеры высокого уровня в крупных компаниях. Если сравнить министерство с крупной компанией, то там менеджеры получают как минимум в десять раз больше, а я знаю такие, где и в сорок раз. Причем речь идет даже не о первых лицах, а об уровне, сопоставимом с должностью замминистра.
Но у нас уже сейчас пенсия государственного чиновника гораздо выше, чем пенсии "простых граждан". Это тоже стимул.
Но если говорить о звездах в той или иной профессии, им, конечно, гораздо выгоднее работать в частном бизнесе. Остается интерес. Здесь я могу сказать, что такой интересной работы, как у сотрудников Министерства экономического развития и торговли, нет ни в одной компании. Это интересно, это вызов, в том числе для самых молодых наших работников, которые приходят со студенческой скамьи и через полгода начинают писать какие-то законопроекты, которые при благоприятном стечении обстоятельств начинают работать. И работник может этим гордиться.
- Но вот профессионал с опытом, знаниями отказывается от карьеры в бизнесе, где он может зарабатывать большие деньги, и приходит в федеральное ведомство, чтобы реализовать свои идеи по улучшению жизни в стране. Эти идеи идут наверх и где-то там пропадают. А раз нет возможности реализовывать свои идеи, то и смысла работать на государство нет - лучше уж тогда хотя бы деньги зарабатывать в частном секторе.
- Это имеет место быть, и мне тоже хотелось бы получать гораздо больший результат от тех заделов, которые мы создавали, - и законодательных, и программных. Но есть масса частных интересов, которые гасят эти инициативы.
- Административная реформа, наверное, и должна быть нацелена на то, чтобы хорошие идеи легче проходили все согласования и быстрее воплощались в жизнь, нет?
- Я скажу сейчас, может быть, криминальную мысль: все люди, которые думают о том, как повысить эффективность правительства, забывают одну истину - что каждый народ имеет то правительство, которое заслуживает. На самом деле мы должны ориентироваться и на то мировоззрение, которое есть на бытовом уровне.
- Это же прекрасный аргумент, чтобы вообще ничего не делать!
- Да, это можно трактовать и так, что вот есть баба Маша на Камчатке, дайте ей буханку хлеба и кусок рыбы, и больше ничего делать не надо. Или можно вести себя как убежденный рыночник и говорить, что государственная форма собственности неэффективна и от нее надо полностью отказаться - рынок все сделает сам. Но общество, люди этого не поддерживают.
Мы любим себя сравнивать с развитыми странами. Проблема в том, что у них большинство рыночных, но в первую очередь - гражданских, общественных институтов возникло эволюционно: они столетиями ходили-ходили друг к другу, менялись чем-то, потом деньги появились и - бац, оказалось, что это и есть рынок.
У нас этого нет. Мы пытаемся сейчас сверху насадить то, что в других государствах возникло эволюционно. Мы расплачиваемся за семидесятилетний разрыв, который не просто задержал наше развитие - он нашу ментальность серьезно поменял. У нас действительно выросли три поколения, не знающие не только, что такое частная собственность, но и что такое трудовая этика. У нас до сих пор не верят в то, что общественное благо может быть полезно для всех. Это фундаментальнейшая вещь, которая мешает нам жить: считается, что не бывает для всех хорошо. Это все считают красивым лозунгом, а на самом деле все уверены, что только кто-то один может выиграть, а все остальные проиграют. Не видят возможности, что если мы какой-то общественный институт создадим, то всем от этого будет хорошо.
Это приводит к тому, что какие-то начинания натыкаются не просто на негативную реакцию чиновников в правительстве, но и на вполне объяснимое непонимание людей. И нас политики во многих вещах сдерживают, говорят: "Вы куда впереди паровоза бежите, люди вон протестуют против монетизации льгот". А почему? Потому что в нашей стране люди привыкли все получать от государства.
Так что не все объясняется нежеланием и саботажем чиновников. Мы еще упираемся - опосредованно: через политиков, через демонстрации - в неприятие изменений. Даже очень рациональных, основанных на хороших зарубежных примерах. И это очень искажает ситуацию. Поэтому не сводите все только к неквалифицированному чиновничеству. Здесь еще очень важен фактор эволюции ментальности.
- Это фактор, несомненно, важный. Но проблемы, которые возникли с той же монетизацией льгот, бесспорно, связаны с ее топорной реализацией, то есть именно с низкой компетентностью чиновников. Что касается административной реформы - вы же сами сказали, что у вас законопроекты и программы пишут вчерашние студенты, которые знают экономику только по учебникам. Так стоит ли удивляться, что при реализации этих программ возникают трудности?
- Молодость не порок. Но вопрос компетентности чиновников, разумеется, очень важен. Мы, конечно, сталкиваемся с тем, что у нас есть некомпетентные чиновники, но чаще всего это люди в возрасте, которые много лет работают на одном месте в условиях, когда с них трудно спросить, потому что не описаны их должностные обязанности. В случае же административной реформы мне кажется преимуществом, что ее программу писали люди, не отягощенные прежним опытом. Все равно все их теоретические построения натыкаются на обсуждение с матерыми чиновниками, которые делают корректировки.
Не вижу проблем в том, что молодые люди этим занимаются. Хотя бы потому, что они берутся за вещи, за которые зрелый специалист просто не взялся бы, понимая весь объем сложностей. Молодые - берутся, и очень часто что-то из этого получается.
- Не следует ли из такого подхода, что принятые программы должны гибко корректироваться в соответствии с реальными, а не книжными условиями, из которых исходили разработчики реформ?
- Конечно, они должны корректироваться. Однако здесь легко соскочить в ревизионизм. Это первое.
Второе - когда вы заказываете работу по организационным изменениям в компании, то приличный консультант, который за это берется, первым делом спрашивает: "Каково мнение первого лица?" То есть все организационные изменения обречены на неудачу, если первое лицо ими не занимается. И только личная заинтересованность первого лица, его постоянное участие, подавление им мятежей и контрреволюций в виде отхода от очевидно необходимых вещей ради интересов конкретной фигуры способны обеспечить проведение реформы.
- Не означает ли это, что такие сложные системы, как исполнительная власть, просто невозможно реформировать изнутри из-за разветвленных внутренних неформальных связей и переплетений интересов?
- Если система сохраняется замкнутой и закрытой - да, абсолютно невозможно. Попытка же открыть ее, сделать прозрачными те действия, которые вызывают недоумение, возможность спросить у лидеров этой организации, что происходит, дает шанс на успех реформы.
Максим Рубченко
"Эксперт" No19
21.05.2007
http://www.expert.ru/printissues/expert/2007/19/interview_sharonov/
