Ситуация на федеральном уровне осложняет процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления. Только в 25-ти регионах принято по 5-6 законов вместо 14, рекомендованных министерством по делам национальностей, а в остальных эта работа находится лишь в начальной стадии. Более того, принимаемые правовые акты зачастую противоречат Конституции страны и федеральному законодательству. Так, в Новосибирской и Курской областях, республиках Адыгея, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Хакасия вместо органов местного самоуправления созданы структуры "местной государственной власти". По соглашениям с Российской Федерацией Якутия, Башкирия и Татария получили вопросы местного самоуправления в исключительное ведение, но решают их с нарушениями федерального закона: ограничивают самоуправление уровнем жилых массивов, кварталов, домов и подъездов, используют практику утверждения в должности органами государственной власти республики избранных населением глав местного самоуправления им т.п. В административном порядке разрушена система местного самоуправления в Удмуртии. Из всех глав городских и районных администраций Кемеровской области только мэр областного центра избран, остальные назначены, а представительных органов (местных Дум) нет вообще. Считаю, что криминальные, политические, экономические проблемы Приморья или Кузбасса во многом обусловлены отсутствием там местного самоуправления.
Правда, разговоры об успешном опыте самоуправления в том или ином регионе можно услышать нередко. Например, в центральной прессе много сказано об успехах Свердловской области. Но когда мы запросили у свердловчан документы, то оказалось, что правового регулирования на уровне областных законов и даже постановлений губернатора там нет. По сведениям Министерства по делам национальностей, которое является государственным заказчиком программы реформ местного самоуправления, заслуживают внимания только отдельные вкрапления на уровне села, поселка, города, района, однако нет ни одного региона, где такая реформа проведена по всей территории.
- Вероятно, сложности, о которых вы говорите, вызваны и неоднозначным отношением руководства страны к реформе местного самоуправления. Как будто с официальной линией все ясно, гарантии местного самоуправления закреплены в Конституции, однако высокопоставленные должностные лица нет-нет да и высказывают сомнения.
- Действительно, многие руководители (в частности, мэр Москвы Юрий Лужков и бывший мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак) предлагали скорректировать Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", изменив сроки и последовательность его реализации. Не вижу в этом сознательных попыток тормозить реформу местного самоуправления. Просто закон создает серьезные проблемы в государстве и обществе, и люди, которые ответственно относятся к проблеме, сомневаются, что она должна быть решена именно таким образом и в указанные сроки. Последние 70 лет, в условиях командно-административной, тоталитарной системы, в России не существовало местного самоуправления, а власть на всех уровнях была государственной. Досоветский период известен узкому кругу специалистов, но умами политиков не овладел. К тому же ион не является бесспорным.
- Юрий Геннадьевич, а как выглядит на этом фоне Иркутская область?
- Относительно неплохо. Месяц назад первый заместитель министра по делам национальностей Александр Воронин и я подписали протокол, согласно которому министерство будет осуществлять постоянный мониторинг за ходом реформы местного самоуправления в Иркутской области. В развитие этого документа Миннац предлагает проект договора с администрацией и Законодательным собранием о комплексном сотрудничестве. Иначе говоря, наши результаты в сфере местного самоуправления (и положительные, и отрицательные) замечены и изучаются. Напомню также, что Ассоциация сибирских и дальневосточных городов рекомендовала распространять опт разработки нормативной базы местного самоуправления в Иркутской области на другие субъекты Федерации. Поэтому я отвергаю заявления, что органы государственной власти Приангарья умышленно тормозят реформу местного самоуправления. Да, отставание от графика законодательных работ допущено, но в силу объективных причин - пробелов в федеральном законодательстве и отсутствия позитивного опыта в других регионах.
За три года после издания губернатором Положения об основах организации местного самоуправления в Иркутской области нам удалось решить несколько задач. Во-первых, хронологический разрыв между бывшей представительной властью в форме районных, городских, поселковых, сельских советов и новой в форме районных и городских Дум зимой 1993-94 годов составил всего три-четыре месяца. В смысле укрепления законности, контроля за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, у нас еще весной 1994 года было реализовано конституционное право населения избирать органы местного самоуправления. В-третьих, разделены (пусть не вполне удачно) полномочия должностных лиц местного самоуправления (мэров) и представительных органов (Дум). В итоге не существует кадрового, организационного, финансового, юридического давления областной власти на местное самоуправление. Вмешательство производилось только там, где об этом просило само население кризисных территорий в лице местных Дум (Киренский, Чунский, Казачинско-Ленский районы).
Как и во всяком сложном процессе, наряду с плюсами есть и минусы. После выборов мы не смогли достаточно быстро создать механизмы правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством. Этот, казалось бы, теоретический изъян привел к драматическим событиям в уже названных районах. Но ведь когда принимали Устав области, то сама по себе идея ответственности руководителей местного самоуправления перед государством отвергалась депутатами Законодательного собрания с порога! Нам, представителям администрации, говорили так: "Никакого контроля с вашей стороны! Есть прокуратура, вот пусть она и надзирает за мэрами и Думами". Мысль, конечно, ущербная, ведь прокуратура осуществляет только юридический, но не организационный, экономический, финансовый контроль. Если речь и шла о каких-то обязанностях, то лишь государства перед местным самоуправлением. Видимо, жизнь еще не накопила к тому времени достаточного количества аргументов против такого подхода. Сейчас иная ситуация: по недавним сессиям Законодательного собрания, выступления мэров, материалам печати видно, что идея взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления получила общественную поддержку.
С одной стороны, вроде бы плохо то, что сначала органы местного самоуправления в Иркутской области были избраны и организационно обособлены от региональной власти, а только теперь принимаются законы. С другой - мы накопили достаточный опыт, чтобы видеть реально существующие проблемы и отразить их в юридических документах. Уже приняты и действуют областные законы "О выборах в органы местного самоуправления", "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", "О порядке приостановления полномочий глав местного самоуправления". Недавно администрация передала в Законодательное собрание пакет из четырех законопроектов, подготовленных государственно-правовым комитетом и Институтом регионального законодательства: "Об основах местного самоуправления в Иркутской области", "О порядке установления границ муниципальных образований", "О порядке передачи объектов областной государственной собственности в муниципальную собственность и объектов муниципальной собственности в областную государственную собственность", "Об основах муниципальной службы".
- В случае их принятия будет ли местное самоуправление повсеместным?
- Нельзя превращать карту Иркутской области в дырявое решето, когда местное самоуправление на каких-то территориях есть, а где-то его нет. Иначе мы нарушим конституционное право любого российского гражданина на местное самоуправление. Другое дело, необходима процедура регистрации муниципальных образований в органах государственной власти. Ведь в Международной хартии местного самоуправления, которой наша страна должна следовать как член Совета Европы, говорится о праве населения решать вопросы местного значения самостоятельно и под собственную ответственность. К сожалению, о словах "под свою ответственность" российские юристы и политики часто забывают. Ответственность может быть там, где люди живут в достатке, а значит, способны эффективно управлять своей территорией. Поэтому важно, в каких границах возникнет местное самоуправление: каждой деревни, пусть даже там нет ничего, кроме заброшенного клуба, или экономически самодостаточных территорий? Если жители решили создать местное самоуправление, то они должны провести соответствующий референдум или избрать должностных лиц, а затем представить документы о своих намерениях и возможностях губернатору области. Тот, в свою очередь, поручает службам администрации изучить вопрос с организационной, экономической, финансовой, правовой точек зрения. Если выясняется, что данная территория или населенный пункт может осуществлять функции местного самоуправления, то губернатор вносит в региональный парламент проект закона о придании территории статуса муниципального образования. Так что последнее слово за депутатами. Подобную процедуру уже прошел Ангарск. Другими словами, прежде чем государственная власть примет на себя обязанности по обеспечению муниципальному образованию определенных нормативов финансирования и социальных гарантий, она должна убедиться, есть ли у этой территории необходимый минимум возможностей. Предстоит ювелирная, штучная работа.
- Но процедура, о которой вы говорите, как раз и приведет к эффекту "дырявого решета". Ведь существуют районы и населенные пункты, где собственных доходов почти нет.
- Допустим, в одном из поселков Бодайбинского района решили создать местное самоуправление и взаимодействовать с областной властью напрямую, то есть заявили права на собственный бюджет, землю, муниципальную собственность, а мы пришли к выводу, что оснований для этого нет. Ответ может быть таков: вы можете самоуправляться, но только в рамках Бодайбинского района. А для того, чтобы полностью исключить обвинения в чиновничьем произволе при рассмотрении заявок на местное самоуправление, комитет по экономике и главное финансовое управление области должны выработать четкие критерии отбора, утверждаемые депутатами в форме закона. Вообще реформа местного самоуправления предполагает и новое, более высокое качество работы областной администрации.
- А как быть, например, с Катангским районом, где предпосылок местного самоуправления нет и в рамках любого из населенных пунктов, и в пределах всей территории?
- Законопроектами предусмотрено, что в зависимости от географического, имущественного, экономического, финансового положения территории местное самоуправление будет иметь различный статус, то есть объем полномочий, прав и обязанностей. Скажем, профессионально-техническое образование в Катангском районе будет финансироваться из областного бюджета, а Братск или Иркутск справятся с этой задачей сами.
- Сохранится ли ситуация, когда одно муниципальное образование существует внутри другого? Пока мы видим город Байкальск и Слюдянский район - у каждого свой мэр, своя Дума, свой бюджет. То же самое Бирюсинск и Тайшетский район, Свирск и Черемховский район, Алзамай и Нижнеудинский район...
- Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" не дает ясного ответа. Мы написали по этому поводу запросы во все государственные и юридические инстанции, а пока предлагаем разрешать местное самоуправление только одного уровня. Не должно быть мэров, "подчиненных" еще одному мэру. Если есть в населенном пункте местное самоуправление, то он выходит на область без посредников. Правда, внутримуниципальные образования могут существовать.
- Как будет развиваться реформа местного самоуправления в нашей области?
- Я бы хотел видеть следующую динамику. Депутаты всесторонне, в трех чтениях, рассматривают внесенные законы, которые вступят в силу где-то в середине года. Спешить тут не следует, иначе наломаем дров. Второй этап реформы займет второе полугодие. Именно тогда будут определены границы муниципальных образований, порой, возможно, несовпадающие с нынешними границами районов и городов. К марту 1998 года, когда наряду с избранием губернатора состоятся выборы мэров и депутатов местных Дум, мы планируем завершить эту работу.
- И если все пойдет динамично, то через пару лет у нас будут две карты Иркутской области: одна - территориально-административного деления, другая - муниципальных образований.
- Не исключено, хотя можно упростить ситуацию и избежать громоздкой и непопулярной идеи "многослойного пирога". Для этого нужны законы о передаче части государственных полномочий органам местного самоуправления. Тогда у государственной власти региона останутся только функции, которые можно осуществлять, сидя в Иркутске, а территориально-административного деления области не будет вообще.
Восточно-Сибирская Правда
4 февраля 1997 года
http://www.kurin.ru/index.php?articles_id=117
