При рассмотрении проектов изменения территориальной организации местного самоуправления в Хабаровском крае (идея укрупнения муниципальных образований, в частности преобразования муниципальных районов в городские округа) необходимо взвешенно учитывать все возможные последствия планируемых изменений, в том числе на основе опыта регионов, в которых изначально были сформированы укрупненные муниципальные образования. Таким регионом является, например, Приморский край, в котором статусом городского округа наделены 2 крупные территории, включающие в себя один город и несколько сельских населенных пунктов: Артемовский и Уссурийский городские округа.
131 федеральный закон вводил такой тип муниципального образования как "городской округ" для крупных городов, то есть населенных пунктов с большим количеством постоянного населения и компактной территорией его размещения. Закон позволял включать в состав городских округов прилегающие сельские населенные пункты, в которых не формируется муниципальное образование (то есть с населением менее 1000 чел.) или фактически являющихся пригородными районами данного города, экономически и социально неотделимо связанных с ним.
Решение о создании городских округов на обширных территориях, с населенными пунктами, находящимися друг от друга на значительном расстоянии, население которых имеет различные жизненные уклады (городское и сельское) - было "творческим" прочтением закона в ряде регионов России, в частности в Приморском крае и в Сахалинской области. В Приморском крае по такой схеме были созданы 2 округа: Уссурийский и Артемовский округ. Фактически, следуя логике и букве 131-ФЗ, эти территории должны были получить статус муниципальных районов, в составе которых находилось бы одно городское (города Артем и Уссурийск) и несколько сельских поселений.
Основными факторами, определившими решение о создании нетипичных городских округов, были:
- сохранение "статус кво" - эти территории уже были объединены до принятия 131 ФЗ и назывались районами. В Приморском крае до реформы местного самоуправления не существовало местного самоуправления на уровне поселений и для того, чтобы не создавать поселенческий уровень управления и были образованы городские округа (так же как на Сахалине). То есть, там не было процесса расформирования поселений.
- стремление сохранить ресурсы (прежде всего земельные) в одних руках. Артемовский округ (дальше по тексту также - АГО) вплотную прилегает к городу Владивостоку, что существенно влияет на стоимость земли, а Уссурийский округ (дальше по тексту также - УГО) расположен вдоль границы с Китаем (на которой находятся несколько таможенных переходов).
Несколько лет функционирования таких нетипичных городских округов проявило ряд серьезных проблем, не имеющих в настоящее время решения. Основные проблемы можно разделить на три группы, а именно:
1. Проблемы в организации работы с населением
1.1. Доступность для населения участия в местном самоуправлении
Органы власти и учреждения городских округов расположены в городах (Уссурийск и Артем), где проживает около 50% населения этих городских округов. Таким образом, для жителей сельских населенных пунктов в составе округа возникают проблемы с доступностью для них взаимодействия с органами власти, получения ряда бюджетных услуг и возможности участия в местном самоуправлении (например, в форме публичных слушаний, собраний и пр.), в проводимых массовых мероприятиях и пр. Проблема стоит тем более остро, чем дальше от центра расположен населенный пункт, а это до 30 км в АГО и до 80 км в УГО.
1.2. Отсутствие самоидентификации с городским округом
Жители как АГО, так и УГО не отождествляют себя с понятием "городской округ". Они идентифицируют себя с теми населенными пунктами, где фактически проживают. Поэтому, не откликаются на обращения органов местного самоуправления, адресованные к "жителям городского округа", не относя это к себе. Таким образом, многие действия органов местного самоуправления как бы "повисают в воздухе", не получая отклика у жителей. Поэтому, органы местного самоуправления для того чтобы быть услышанными тратят много средств и сил, однако результат все равно остается слабым. Т.е., разрыв между населением и органами местного самоуправления не сокращается, а значит, не достигается главная цель реформирования - вовлечение населения в непосредственное участие в местном самоуправлении.
1.3. Различные формы реагирования на деятельность органов власти
Существующие сложности в организации работы с населением еще более усугубляются тем, что в рамках таких "городских" округов проживает значительное (до 50%) сельское население, у которого совершенно иной, чем у горожан жизненный уклад, проблемы, ожидания, интересы и формы реагирования на действия и решения властей.
Поэтому, одной из сложных задач для органов местного самоуправления является выработка решений, адекватных существующей ситуации. Фактически по любому вопросу нужно вырабатывать два решения: одно для горожан, а другое для сельских жителей, но их не всегда возможно совместить в рамках одного нормативного акта.
2.Проблемы с управлением территориями
Другой блок проблем, тесно связанный с первым, касается собственно организации управления территориями, как населенными, так и не имеющими населения.
1.Усугубляющаяся дифференциация территорий и стимулирование оттока населения
В условиях постоянной ограниченности ресурсов, фактор эффективности затрат (то есть, получения максимального эффекта, при минимуме вложений) играет ключевую роль при принятии решений о содержании и развитии социальной и экономической инфраструктуры (дороги, коммуникации, школы, больницы, детские сады и пр.). Это усиливает центростремительные процессы в движении ресурсов, то есть все большая доля ресурсов расходуется в городе, а сельские населенные пункты финансируются по остаточному принципу. Так как, расходы на поддержание инфраструктуры тем выше, чем удаленнее населенный пункт, а его полезное использование все ниже (зависит от количества населения, организаций и экономической активности). Оптимизация расходов, приводит к закрытию бюджетных учреждений, ограничивает возможности программ развития сельских территорий и т.д. Таким образом, изначально существовавшая дифференциация между населенными пунктами по уровню бюджетной обеспеченности и доступности инфраструктуры, не только не снижается, но и увеличивается.
При этом, нужно иметь ввиду, что процесс оттока ресурсов касается не только бюджетной сферы, но и ресурсов бизнеса, который также стремится к оптимизации издержек и также уходит из "депрессивных" территорий, а следовательно, усугубляются проблемы с рабочими местами и доходами населения. Все вместе подстегивает процесс оттока населения из сельских населенных пунктов, качество жизни в которых существенно ниже, чем в городе. Но население не обязательно переезжает в населенные пункты внутри округа. Если уж семья решила "сорваться с насиженного места", то она может решиться и на более радикальный переезд, например, в другой регион. Следовательно, объективно подстегивается общая миграция населения, что приводит к "обезлюдиванию" больших территорий, что для малонаселенного Дальнего Востока является очень большой проблемой.
2.Определение стандартов предоставления муниципальных услуг
Еще одной большой проблемой (острота которой прогрессивно нарастает) является необходимость принятия и обеспечения реализации стандартов предоставления муниципальных услуг. Каждое муниципальное образование обязано принять единый стандарт предоставления по каждой услуге, финансирование которой осуществляется за счет средств местного бюджета. Обязательным элементом стандарта является доступность получения услуги для потребителей. Проблемой нетипичных городских округов является принципиальная невозможность принятия и обеспечения исполнения одного стандарта из-за существенных различий в уровне развития, образе жизни и интересах населения, входящих в состав округа населенных пунктов.
Если в качестве основы стандарта брать уровень самых слабых территорий, это приведет к невозможности сохранить привычный уровень качества в крупных населенных пунктах, а, следовательно, к недовольству населения и низкой оценке эффективности деятельности органов власти. Если за основу стандарта брать уровень города, то для обеспечения его реализации на селе потребуются такие расходы, какие не сможет потянуть бюджет округа. Если искать что-то, среднее, то придется столкнуться с обеими проблемами сразу.
Ситуация обостряется на фоне роста требований государства к условиям и качеству предоставления муниципальных услуг, как основе модернизации системы государственного и муниципального управления. Если бы населенные пункты в составе городских округов были самостоятельными муниципальными образованиями, то они установили бы каждое свой стандарт адекватный сложившимся условиям и уровню возможностей бюджета, но городской округ является единым муниципальным образованием и должен установить единый стандарт качества услуг.
3.Формирование территориальных структур управления
Для решения множества насущных проблем каждой территории необходимо было сформировать систему управления в них. Решение этой задачи АГО и УГО нашли каждый свое, но и то и другое решение не оптимально и достаточно затратно.
АГО сформировал Территориальные управления (ТУ), являющихся структурными подразделениями администрации города в пяти наиболее крупных населенных пунктах.
Проблемы:
Охвачены не все населенные пункты. В наиболее удаленных и малонаселенных поселениях нет возможности прямого взаимодействия с органами местного самоуправления.
Сотрудники ТУ являются муниципальными служащими АГО и уровень расходов на их содержание установлен, как и для Администрации городского округа. Если бы они были самостоятельными муниципальными образованиями, то расходы бюджета на деятельность органов местного самоуправления в абсолютных цифрах были бы меньше и более соответствовали уровню доходов жителей поселений.
Результативность работы ТУ постоянно критикуется как со стороны администрации, так и со стороны жителей. Фактически ТУ выполняют роль посредников между населением и администрацией АГО, а их эффективность определяется личными качествами руководителя и его способностью строить отношения с администрацией АГО.
В УГО в структуре администрации есть Управление по работе с территориями, сотрудники которого являются кураторами конкретных населенных пунктов в составе УГО.
Проблемы:
Неопределенность полномочий Управления в целом и его специалистов в частности. Их функции во много дублируют отраслевые управления, что вызывает проблемы при взаимодействии и принятии решений.
Так как сотрудники Управления находятся в Уссурийске, то в "своих территориях" они бывают только наездом, что обостряет проблемы с доступностью для населения взаимодействия с администрацией.
Также достаточно затратная форма, так как расходы на содержание управления достаточно высоки (29 человек в штате) и уровень оплат выше, чем был бы при самостоятельном содержании органов местного самоуправления в поселениях.
Таким образом, в каждом из округов проблемы с организацией системы управления территориями существуют, несмотря на различия выбранных моделей управления. Общим является то, что заявлявшаяся экономия на содержание органов местного самоуправления[1] при формировании одного бюджета не является существенной, а возможно и совсем не достигается (требует отдельного исследования и расчетов) из-за возрастания расходов на заработную плату и дополнительные выплаты муниципальным служащим, осуществляющим работу на территориях.
3.Проблемы с реализацией полномочий по решению вопросов местного значения
Наиболее остро стоят проблемы в решении вопросов местного значения в объеме полномочий городского округа.
Компетенция городских округов предполагает организацию деятельности, как правило, "в границах городского округа", то есть распространяется не только на населенные территории! Это логично для компактной и достаточно плотно заселенной территории (крупный город), в котором практически нет незаселенных районов (или они незначительны, например, городские леса). В этом случае, реализация полномочий "в границах территории" городского округа не вызывает особых сложностей.
Ситуация становится крайне сложной, если территория "городского округа" охватывает большое пространство (с лесами, болотами и полями), с фрагментарно присутствующими обособленными населенными пунктами. Реализация полномочий в полном объеме и на всей территории округа, в соответствии с нормативными требованиями специальных законов потребует таких бюджетных расходов, которые многократно превышают бюджет округа.
Не полное исполнение полномочий или их не исполнение чревато санкциями со стороны государственных контрольных органов, а также судебными исками со стороны граждан и юридических лиц за причиненный ущерб бездействием органов местного самоуправления, которые являются весьма существенными и имеют тенденцию к росту. Получается ловушка, из которой нет выхода.
Наиболее остро эта проблема стоит по таким вопросам местного значения, где постоянно усиливаются требования государства к безопасности и стандартам обслуживания, к ним относятся:
4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
14) организация оказания на территории городского округа ... первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
28) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
Так же очень проблемными является реализация компетенции городского округа по следующим вопросам местного значения:
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.
Проблемы с решением вышеназванных вопросов местного значения, а также с расходными обязательствами городских округов по их обеспечению, стоит очень остро и не имеет в настоящее время адекватного решения. Если бы статус территории был другой - муниципальный район, то территория делилась бы на территорию населенных пунктов (поселений) и межселенную территорию, в которой были бы леса различной категории и принадлежности. Таким образом, ответственность за данную территорию была бы разделенной, а финансы поступали бы также с федерального и регионального уровня (например, на борьбу с лесными пожарами, на содержание лесов).
В заключении хочется еще раз обратить внимание, что территориальная организация местного самоуправления не является самоцелью, она служит средством наиболее адекватного распределения компетенции, ресурсов и ответственности для достижения главных целей:
Обеспечения непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
Создание дееспособной и эффективной системы решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на конкретных территориях;
Создание условий и возможностей для экономического и социального развития территорий и повышения качества жизни граждан.
Поэтому, к вопросу об изменении (преобразовании) муниципальных образований нужно подходить взвешенно, стараясь не повторять чужих ошибок и не совершать собственных.
http://cmo.khabkrai.ru/opinion/2010/05/04/ebveprikova-k-voprosu-ob-ukrupnenii-municipalnyh-o/
