Аннотация:
В мировой практике применяется значительное число различных подходов к стимулированию науки, - как прямые методы стимулирования, предусматривающие в том или ином виде финансирование научных организаций или отдельных научных проектов, так и косвенные методы стимулирования, направленные на повышение спроса на результаты НИОКР государственного сектора науки и рост вложений частного сектора в НИОКР, осуществляемые в форме нормативно-правового регулирования условий научной деятельности (снижение административных барьеров, определение прав на интеллектуальную собственность, стимулирование государственно-частных партнерств, налоговые инициативы, таможенная политика).
Прямое финансирование реализуется в формах субвенций, грантов, займов (предоставления финансирования на возвратной основе), паритетного (долевого) финансирования и, как правило, применяется для поддержки отдельных организаций государственного сектора, университетов или их сети, селективной поддержки определенных направлений исследований, осуществляемой в рамках программ различного уровня.
Преимущества прямого бюджетного финансирования состоят в адресности его предоставления и возможности государственного контроля за использованием средств. Вместе с тем прямая государственная поддержка создает условия для лоббирования, коррупции, а также повышает уровень административных расходов на сопровождение государственных инициатив, однако даже с учетом этих особенностей есть области, где прямая государственная поддержка необходима. Это те направления, которые входят в зону традиционной ответственности правительств: национальная безопасность, поддержка фундаментальных исследований, окружающая среда, здравоохранение. Эти области являются либо социально значимыми, либо такими, в поддержке которых не заинтересован частный сектор (сюда же можно отнести и фундаментальные исследования).
В связи с возрастанием роли науки как фактора экономического развития все большее значение приобретает привлечение частного бизнеса к финансированию НИОКР. Этим объясняется распространение механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в научно-технологической сфере -институционального и организационного альянса между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре областей научных исследований. При этом государство использует механизмы, стимулирующие участие частного бизнеса в подобных проектах (разделение рисков, софинансирование и др.).
Практика применения государственно-частных партнерств показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга. Для экономического стимулирования развития науки используются такие формы ГЧП, как софинансирование научно-исследовательских проектов на доконкурентной стадии; создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства; поддержка малых инновационных предприятий и стимулирование создания новых малых фирм. Важным является вопрос в рамках ГЧП об уровне софинансирования проектов со стороны государства. Опыт ряда развитых стран свидетельствует о том, что слишком большая доля государственного финансирования является дестимулирующей для частного бизнеса, более эффективно не более чем паритетное участие государства в реализуемых на условиях ГЧП проектах[1].
Косвенные инструменты включают в себя в первую очередь предоставление льгот или субсидий частному бизнесу, вкладывающему средства в исследования и разработки. При этом достаточно часто применяется налоговое стимулирование, поскольку оно при определенных условиях позволяет сохранить автономность частного сектора и его ответственность за выбор направлений исследований и их реализацию, как правило, менее дискреционно в части преференций отдельным компаниям, либо отдельным решениям о поддержке тех или иных проектов.
Система льгот, используемая в индустриальных странах, достаточно разветвлена: льготы дифференцированы по отраслям, видам оборудования, типам деятельности и т.д. Инструменты косвенного регулирования постоянно развиваются и совершенствуются, при этом растущее число стран начинает использовать этот метод государственного регулирования исследований и разработок. Вместе с тем федеральные правительства ряда развитых стран в меньшей степени используют косвенное регулирование, поскольку придерживаются мнения о том, что рынок так или иначе сам заставляет компании инвестировать в НИОКР, - косвенное регулирование нарушает принцип нейтральности рынка НИОКР, так как ориентирует фирмы на те направления деятельности, в которых заинтересовано государство, что нарушает рыночный механизм конкуренции направлений.
Применительно к российской науке среди возможных направлений ее экономического стимулирования, по-видимому, целесообразно рассматривать следующие.
1. Базовое бюджетное (сметное) финансирование служит важным инструментом поддержания научной среды, жизнедеятельности научных институтов, занимающихся фундаментальными исследованиями, но в настоящее время оно не покрывает потребностей бюджетных учреждений науки. Базовое финансирование может использоваться более эффективно, если в механизм распределения средств будет встроена конкуренция за ресурсы. Этого можно достичь путем перехода от затратного метода к финансированию по результатам работы институтов. При этом около 70-80% сметного финансирования может распределяться на основе традиционных принципов, а оставшаяся часть - в зависимости от показателей деятельности того или иного института. Прирост базового финансирования целесообразно направлять на поддержание лучших институтов и научных групп.
2. Несмотря на то, что в последние несколько лет были расширены масштабы программно-целевого финансирования науки, предприняты попытки сделать его более прозрачным и создать структуры управления программами, менее подверженные лоббированию со стороны чиновников и научной элиты; серьезной проблемой остается налаживание процедур мониторинга и оценки результативности и эффективности реализации программ. В настоящее время не создано системы обратной связи, а большая часть усовершенствований сосредоточена на этапе распределения средств. Целевые показатели результативности дают видимость ориентиров, но на практике не отражают ни результатов, ни эффективности программ. При разработке программ целесообразно предусмотреть возможность параллельного финансирования нескольких конкурирующих групп на первом этапе реализации проекта, а затем выбирать для дальнейшего финансирования лучший проект. Кроме того, возможно введение механизма контрактации части НИОКР малым фирмам - как условие предоставления финансирования крупным компаниям, что будет способствовать созданию связей между наукой и бизнесом через сектор малого инновационного предпринимательства.
3. Механизм грантового финансирования, реализуемый в настоящее время через государственные научные фонды, решает задачу поддержки сравнительно небольших инициативных проектов в области фундаментальных и поисковых исследований. К сожалению, в последние годы порядок работы государственных научных фондов подвергается активной корректировке, направленной на снижение независимости фондов как государственных структур, проводящих самостоятельную политику по поддержке науки. До сих пор понятие грантового финансирования не имеет четкого законодательного определения, возможные направления и формы финансирования инициатив фондов сильно лимитированы нормами Бюджетного Кодекса РФ, размеры грантов не позволяют проводить серьезные фундаментальные исследования. Результативность грантового финансирования может быть выше в случае преобразования государственных научных фондов в грантовые агентства и увеличения их бюджетов. Для повышения объективности выбора финансируемых фондами научных проектов важно привлечение зарубежных специалистов к участию в экспертизе заявок, и в частности, использование ресурса русскоговорящей научной диаспоры за рубежом.
4. В России уже имеется опыт реализации ГЧП в науке (важнейшие инновационные проекты государственного значения). Он свидетельствует о том, что целесообразно изменить принципы выделения финансирования. Более прогрессивным является подход, при котором научные организации и бизнес софинансируют НИОКР, а не со-финансируют разные стадии инновационного цикла (как это происходит сейчас). При со-финансировании НИОКР исследования, по-видимому, будут в основном направлены на решение проблем, имеющихся в российской промышленности. Одновременно такой подход может содействовать развитию новых малых и средних наукоемких предприятий.
Подобный подход имеет ряд преимуществ и позитивных последствий. Во-первых, это привело бы в действие ресурсы федерального правительства и предприятий и способствовало бы их использованию на нужды НИОКР. Во-вторых, это содействовало бы росту взаимодействия между исследовательским сообществом и предприятиями. В-третьих, это способствовало бы увеличению расходов частного сектора на НИОКР, которые намного ниже в России, чем в среднем по индустриально развитым странам. В-четвертых, это могло бы стимулировать крупные российские предприятия закупать больше научно-технической продукции у отечественных институтов, занятых в сфере НИОКР. И, наконец, финансирование за счет федерального бюджета научных исследований и разработок по тем направлениям, которые представляют наибольший интерес для российской промышленности, содействует повышению ее конкурентоспособности.
При выполнении НИОКР в рамках важнейших инновационных проектов государственного значения можно также рассмотреть возможность выделения бюджетного финансирования не научным организациям, а предприятиям частного бизнеса на условии контрактации НИОКР в научных организациях государственного сектора и вузах. Это может способствовать достижению баланса между спросом частного сектора на НИОКР и предложением со стороны государственного сектора науки. Пока организации государственного сектора науки в значительной мере ориентированы на бюджетное финансирование, и их интерес к инструменту государственно-частных партнерств не высок. Передача функции заказчика от государства к частному бизнесу будет способствовать "мягкой" адаптации государственного сектора науки к потребностям рыночной экономики.
5. В российских условиях экономическое стимулирование науки будет результативным только после проведения реструктуризации государственного сектора науки, который в настоящее время является масштабным, поляризованным и в целом неэффективным. Вложения в государственный сектор науки в России в его современном состоянии даже при совершенствовании форм финансирования не приведут к росту результативности НИОКР. При определении того, какие бюджетные учреждения и государственные унитарные предприятия следует преобразовывать в иные организационно-правовые формы, целесообразно принять во внимание особенности деятельности научных организаций, в том числе характер и виды проводимых исследований, наличие уникального оборудования и установок, уровень развития внешних связей, размеры организаций.
6. Экономическое стимулирование должно касаться и кадровых аспектов государственного сектора науки и быть направлено на создание условий для реализации учеными полноценной научной карьеры в России. Для привлечения в науку лучших кадров необходимо стимулирование мобильности и конкурсности, в частности введение временных пост-докторских позиций в НИИ и вузах. Одновременно должна развиваться гибкая система оплаты труда, но наряду с введением стимулирующих надбавок, повышением размеров доплат за ученую степень, существенным образом должна быть повышена базовая составляющая заработной платы ученых в бюджетных учреждениях науки.
7. Важным направлением косвенного стимулирования науки является реализация мер, направленных на интеграцию образования и науки. В данном случае косвенное стимулирование должно выражаться в снятии правовых и организационных барьеров к интеграции науки и образования, расширении возможностей совмещения исследовательской и преподавательской деятельности (в том числе через сокращение преподавательской нагрузки).
8. Косвенное стимулирование науки должно использоваться для повышения спроса на результаты НИОКР. Для достижения этой цели необходимо проведение ясной государственной политики в области распределения прав на результаты научной деятельности. Слабость действующей системы государственного регулирования состоит в том, что нормы права и подзаконные акты допускают двойственную интерпретацию, есть немало пробелов, а при разработке нового законодательства постоянно предпринимаются попытки закрепить как можно больше прав за государством. Главными подходами в разработке механизма введения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств государственного бюджета, должны стать не только ясные процедуры закрепления прав на интеллектуальную собственность за организациями-разработчиками, но и стимулирование передачи прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств, от научных организаций и университетов в промышленность для ускорения ее коммерциализации.
[1] См., например, Public / Private Partnerships for Innovation: Policy Rationale, Trends and Issues. OECD, 2004, p.17.
01.03.2007
www.iet.ru
