ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Кандалинцева Валерия Юрьевича
Тема экспертного исследования: Экспертная оценка
региональной политики и тенденций развития эффективности и
результативности осуществления бюджетных расходов г.о. Тольятти.
г.Тольятти, 2008 год
СОДЕРЖАНИЕ:
1.Цель и задачи 1 стр.
2. Источники информации 1 стр.
3. Введение 3 стр.
4. Анализ законодательства по оценке эффективности и результативности бюджетных расходов. 4 стр.
5. Бюджет, ориентированный на результат 8 стр.
6.Понятия результативности и эффективности 9 стр.
7.Анализ нормативных актов г.о. Тольятти по оценке эффективности и результативности бюджетных расходов. 12 стр.
8.Заключение 13 стр.
1. Цель и задачи
Цель:
обобщение теоретических представлений о результативности и эффективности расходов бюджета и разработка системы мер организационно-правового и методологического характера для обеспечения результативности и эффективности расходов бюджета г.о. Тольятти.
Задачи:
- дать оценку действующей в РФ нормативной правовой базы и сформулировать предложения по ее уточнению с целью обеспечения результативности и эффективности расходов бюджета г.о. Тольятти;
- выработать рекомендации по совершенствованию процесса оценки эффективности и результативности осуществления бюджетных расходов из бюджета города Тольятти.
- раскрыть суть понятий результативности и эффективности, и определить возможности и направления их практического применения в целях оптимизации расходов бюджета;
Объект исследования: Расходы городского бюджета.
Предмет исследования: организационно-правовой механизм и методология планирования и финансирования расходов бюджета с точки зрения обеспечения их результативности и эффективности.
Методологическая основа исследования:
системный, сравнительный и логический анализ, научные методы обобщения и синтеза, индукции и дедукции, экономико-математическое, табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода исследования (сравнения, группировки, выборки и обобщения).
2. Источники информации.
Для анализа и выработки предложений использовалась информация, находящаяся в открытых источниках, а именно:
1) нормативные правовые документы организации местного самоуправления
г.о. Тольятти;
2) в сети Интернет, в том числе на портале органов местного самоуправления городского округа;
3) в правовой системе "Консультант";
4) в городских СМИ;
5) иные источники
В качестве источников дополнительной информации использованы следующие федеральные документы и документы международного характера, ратифицированные Российской Федерацией и определяющие стратегию развития муниципалитетов:
1. Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.2004) (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998).
3. Федеральный Закон от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008-2010 годы"
4. Федеральный Закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 10.09.1997)
5. Федеральный Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2004, с изм. от 30.12.2004) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
6. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22мая 2004г. N249).
7. Приказ МФ от 10.12.2004 г. N 114н "Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации"
8. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004г. N249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"
9. Бюджетное послание президента российской федерации федеральному собранию российской федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах.
10. Указ президента РФ от 28 июня 2007г. N825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ".
11. Указ президента РФ от 28 апреля 2008г. N607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
12. Приказ МФ от 10.12.2004 г. N 114н "Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации"
13. Постановление СГД от 2 сентября 2007г. N226 "О прогнозе социально-экономического развития Самарской губернии на 2008- 2010г.
14. Концепция комплексного социально-экономического развития города Тольятти, утвержденная решением городской Думы N 493 от 07.04.1999г. (далее - Концепция КСЭР);
15. Устав городского округа Тольятти.
16. Прогноз социально-экономического развития г.о. Тольятти на 2008-2010г.
17. Решение ДГОТ от 21 ноября 2007г. N768 " об основных направлениях бюджетной и налоговой политики г.о. Тольятти на 2008-2010г.г.
18. Решение ДГОТ от 21 декабря 2007г. N801 "о бюджете городского округа Тольятти на 2008 год и на плановый период 2009-2010 годов".
19. Отчет о работе контрольно-счетной палаты (управления) Думы городского округа Тольятти за 2007 год.
3. ВВЕДЕНИЕ
Субъекты хозяйствования и население, но и само государство должны расходовать свои ограниченные ресурсы с точки зрения обеспечения решения наиболее актуальных и насущных задач с максимально возможной эффективностью. Тем более остро эта проблема встает в условиях нехватки мобилизуемых финансовых ресурсов для проведения насущных реформ, т.е. в ситуации, характерной для российской бюджетной системы.
Следовательно, государство (в лице органов власти) может успешно выполнять возложенные на него функции только в случае, если оно предложит обществу такую модель своей деятельности, которая отвечала бы требованиям общества.
Решение данной задачи лежит в области выработки стратегических целей развития общества и формирования действенного механизма управления, способного обеспечить достижение этих целей в рамках единого правового поля.
Осуществление расходов бюджета без оценки их обоснованности и эффективности означает, что государство не может ни оценить само, ни объяснить обществу, как и на решение каких задач, тратятся средства налогоплательщиков. Отсутствие такой оценки в российской практике привело к тому, что, анализируя расходы бюджетов разного уровня в России, практически все эксперты констатируют, что объем и структура расходов, а также система бюджетного финансирования не соответствуют современным требованиям и не
способствуют в полной мере преодолению кризисных явлений в экономике и социальной сфере России.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2008- 2010 годы и на дальнейшую перспективу" сказано, бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Однако этому препятствует ряд объективных и субъективных факторов, главный среди которых отсутствие нормативно закрепленного порядка планирования и финансирования расходов бюджета на базе такой оценки. Следовательно, государство должно выработать формализованные критерии, которые позволили бы определять, какие отрасли и сферы экономики должны быть профинансированы и в каком объеме.
Не менее важно, чтобы параллельно с совершенствованием методик планирования расходов бюджета и формирования структуры государственных расходов в практику бюджетного финансирования внедрялись наиболее эффективные методы финансирования и формы расходов бюджета, которые позволят заинтересовать бюджетополучателя в целевом и рациональном использовании бюджетных средств.
Расходы бюджета - это мощный экономический стимул, во многом определяющий конфигурацию социокультурной структуры общества и базовые тенденции развития всей национальной экономики. В развитых странах
объем средств, перераспределяемых через систему государственных финансов, колеблется
от 30 до 50% ВВП и вполне естественно, что национальная экономика во многом зависит от того, что, в каком объеме и на каких условиях профинансировано.
Сохранение в России существующей практики планирования и финансирования расходов бюджета чревато дальнейшей консервацией ситуации и имеющихся проблем, потерей времени и поля для реализации намеченных мероприятий и стимулирования экономики. Поэтому необходимо использовать весь инструментарий государственного регулирования в условиях рыночной экономики, задействовать стимулы, заложенные не только в налоговой системе, но и в механизме бюджетных расходов.
Одной из причин сложившейся в России ситуации явилось недостаточное внимание, уделяемое исследованию проблем обоснованности и эффективности расходов бюджета, несмотря на декларируемую государством заинтересованность.
Соответственно, при разработке и реализации бюджетной политики в России, не был создан механизм, обеспечивающий оценку обоснованности и эффективности расходов бюджетов разного уровня в современных условиях.
4.Анализ законодательства по оценке эффективности и результативности бюджетных расходов.
Федеральный закон N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Статья 16 ФЗ N131 определяет вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросы местного значения), решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно за счет средств местного бюджета.
Глава 8 ФЗ N131 описывает экономическую основу местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который декларирует ст. 34 БК означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Глава 11 Статья 86. БК объявляет, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Таким образом, БК и ФЗ N131 четко определяют круг вопросов местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно за счет средств местного бюджета, а так же устанавливает основным принципом бюджетного законодательства Российской Федерации, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
К негативным моментам БК РФ можно отнести отсутствие в его главах, посвященных бюджетному процессу, каких-либо норм, предусматривающих составление проекта бюджета с использованием и учетом данных о результативности и эффективности, понесенных государством в предыдущем финансовом году расходов. Кроме того, отсутствуют и нормы, обеспечивающие предоставление законодательным (представительным) органам власти вместе с проектом бюджета каких-либо данных, позволяющих сделать вывод о степени выполнения расходных обязательств, возлагаемых федеральными и (или) региональными нормативными правовыми актами на органы власти того или иного субъекта РФ.
Анализируя законодательные акты можно с уверенностью сделать вывод, что на сегодняшний день на федеральном и региональном уровне не приняты нормативные акты регламентирующие оценку результативности и эффективности использования бюджетных средств.
К сожалению, не разработаны нормативные акты регламентирующие оценку результативности и эффективности использования бюджетных средств и в г.о. Тольятти.
Для того чтобы эффективно осуществлять управление бюджетом городского округа Тольятти и решать задачи в рамках вопросов местного значения установленных ст.16 ФЗ N131 необходимо:
- провести административную реформу в рамках основных направлений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N1789-р; где включены вопросы и мероприятия, связанные со стандартизацией и регламентацией контрольно-надзорной деятельности, разработкой системы управления по результатам, оптимизацией функций органов исполнительной власти, повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизацией системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
- реформу бюджетного процесса и управления расходами.
Особенное внимание необходимо уделить определению стратегических целей, которых необходимо достичь для решения вопросов местного значения.
Определение стратегических целей требует создание для г.о. Тольятти стратегического плана с определением приоритетных задач для г.о. Тольятти, в длительном периоде ориентируясь на основные стратегические цели декларируемые государством.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249) предполагает смещение акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В городском округе Тольятти отсутствует проект перехода на бюджет ориентированный на результат в рамках среднесрочного финансового планирования.
Проект должен предусматривать смещение акцентов планирования от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами в рамках четких среднесрочных ориентиров", выделение и расходование бюджетных средств обосновывается достижением запланированных значений сбалансированных целевых показателей городского округа Тольятти.
Планирование результатов подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль над выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.
Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса можно представить следующим образом (стратегическое планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и предоставление отчетности). На всех этапах задействованы показатели мониторинга (индикаторы), которые позволяют определить ожидаемые результаты (эффект), полученные результаты, а также результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3-5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год.
Создание системы планирования и мониторинга социально - экономической результативности и эффективности бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов.
Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы определяет следующие основные задачи:
1. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования (на период до 10 - 15 лет и более).
2. Обеспечение исполнения расходных обязательств.
3. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Где требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов.
4. Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
5. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.
6. Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств.
Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
7 Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.
Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.
Это не означает отказа от контроля над целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 - 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
Таким образом, исходя из вышесказанного, необходимо создание комплексной программы реформирования муниципальных финансов г.о. Тольятти, основными направлениями которой являются:
- Реформа бюджетного процесса и управления расходами.
- Внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат.
- Проведение административной реформы.
- Реформирование муниципального сектора экономики.
- Совершенствование системы инвестиций.
- Создание условий для развития доходной базы г.о. Тольятти
- Совершенствование долговой политики.
- Разработка системы мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
- Внедрение регулярных специализированных статистических обследований
5. Бюджет, ориентированный на результат
В мировой практике принято различать две разные модели БОР.
Первая модель БОР получила название проблемно-ориентированного. Ее суть в том, что критерием результативности деятельности властей является решение социально-экономических проблем.
Вторая модель БОР - сервисная. В ее основе лежит идея качества предоставления услуги как критерия результативности деятельности органов власти.
Принципиальная разница в этих двух подходах заключается в том, что проблемно-ориентированный БОР оказывается реальным инструментом для разработки и реализации стратегии различными органами государственной власти, в то время как сервисный БОР не дает такой возможности.
Двумя субъектами Федерации, выбравшими проблемно-ориентированный БОР, стали Тверская область и Чувашия.
Так, в Чувашии пошли по пути конкуренции ведомственных программ (всего их существует порядка 40), которые обсуждаются не только на уровне исполнительной власти, но и на уровне местного парламента. Хотя, безусловно, основные стратегические идеи для региона вырабатываются в профильных департаментах. То есть исполнительная власть стремится создать себе тем самым альтернативы для принятия решений.
В Тверской же области во внутриэлитных бюджетных дискуссиях пока что
основной спор идет о чисто экономических критериях эффективности внутриведомственных программ, что, конечно, хорошо для повышения качества
бюджетных услуг, но не слишком здорово для внедрения проблемно-ориентированного БОР, для которого принцип межведомственной конкуренции является одним из основных.
Возможной причиной такой разницы между двумя этими субъектами Федерации
является то обстоятельство, что в Чувашии, в отличие от Тверской области, более или менее определились с экономической стратегией региона и стараются верстать бюджет под него.
Региональный и муниципальный опыт показывают одну важную вещь: в вопросе
перехода на БОР главным вопросом являются отнюдь не критерии результативности, а процедуры выработки этих самых критериев.
Идеологи перехода на БОР справедливо отмечали такое преимущество нового метода бюджетирования как прозрачность и понятность главного финансового документа не только для исполнительной и представительной власти, но и для профессиональных сообществ, да и просто для всех желающих. Потому как появляются критерии эффективности, по которым можно будет оценить работу министерств и ведомств на всех этажах исполнительной власти.
В то же время, в странах развитого БОР, к выработке критериев результативности подключаются профильные комитеты законодательной власти и представители профессионального сообщества, что дает возможность с одной стороны согласовать интересы всех участников бюджетного процесса и выработать реалистичную и приемлемую для всех стратегию, избежав откровенной глупости и явного саботажа, то в России подобная практика только начала неформально внедряться в некоторых муниципалитетах и субъектах Федерации (Тверская область, Чебоксары, частично Сургут), а институционализирована она пока что только в Чувашии. Интересно, отметить,
что наиболее быстро она приживается там, где в качестве модели был избран проблемно-ориентированный БОР. Эффективность внедрения БОР во многом зависит от того политического режима, который сложился в том или ином муниципалитете или субъекте
Федерации. Как правило, в плюралистических политико-экономических режимах (Чувашия, Тверская область, Сургут) переход на бюджетирование, ориентированное на результат, происходит с меньшими издержками и больше соответствует духу реформы.
Во многом это связано с наличием неформальных переговорных практик, сложившихся в регионе и соответствующих институтов. Именно они позволяют, с одной стороны, вырабатывать разумные, не ущемляющие серьезно ничьих интересов критерии результативности, а, с другой, находить нужные методы для лоббирования своих интересов.
Опыт региональных и муниципальных образований показывает, что для успешного внедрения БОР менталитет необходимо менять не только чиновникам, но и депутатам, и профессиональному сообществу, и простым гражданам.
БОР - не является конечным результатом и самоцелью: это инструмент для стратегического управления, для оценки эффективности деятельности чиновников.
Принципами современного бюджетирования ориентированного на результат являются:
- Контроль ресурсов и результатов деятельности
- Программно-целевое бюджетирование когда финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям; расходы ведомств группируются по видам услуг, а не по видам затрат; программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами;
- контроль бюджетных средств смещается с внешнего контроля над целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю ведомств за эффективностью расходов;
- программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития;
- Внедрение методик оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
На сегодняшний день в г.о. Тольятти отсутствуют методики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.
6.Понятия результативности и эффективности
Результативность - польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. Например, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года - 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной деятельности.
В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата.
Показатели продуктивности - это отношение продукта или результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности для продукта и результата:
количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента;
количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента, чье состояние улучшилось по определенным параметрам.
Факторами результативности финансово-бюджетной политики при этом являются:
- соответствие проводимой бюджетной политики целевым ориентирам развития общества в конкретных исторических условиях;
- наличие взаимоувязанной стратегии и тактики достижения поставленных задач, принятых для их реализации конкретных мероприятий;
- учет исторического момента, текущей экономической ситуации, т.е. актуальность решаемых обществом проблем;
- взаимный учет интересов субъектов хозяйствования, населения и государства на всех уровнях управления при построении финансового механизма;
- закрепление полномочий между органами власти, которые несут ответственность за совершенные ими действия;
- наличие достоверной и оперативной информации о затратах и результатах, точность расчетов и многовариантность прогнозов;
- определение роли государства в экономических преобразованиях, учет его финансовых и административных возможностей;
- степень исполнения статей расходов бюджета;
- конкретные достижения в социальной сфере и экономике в целом;
- стабильность и упорядоченность межбюджетных отношений;
- отклонения фактического исполнения от первоначально принятого бюджета;
- обеспечение роста доходной базы бюджета;
- степень участия государства в экономики в сравнении с долей расходов на государственное и местное управление.
Разработать концепцию оценки результативности:
- План повышения результативности (ППР оценивает результативность предоставляемых услуг относительно стандартов и целей, установленных на государственном и местном уровнях.) Выстраиваются приоритеты политики и ставятся цели улучшения результативности.
- Фундаментальный анализ результативности должен определить, что следует улучшить и как это сделать.
Эффективность является относительной величиной, рассчитываемой как соотношение затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты, и особенно результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социальной и производственной эффективности1.
Кроме того, представляется, что для формирования полномасштабной системы мониторинга эффективности расходования бюджетных средств целесообразно создание трехуровневой системы индикаторов по направлениям:
- оценка бюджетного процесса;
- оценка деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
- оценка деятельности бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг (качество предоставления бюджетных услуг).
Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой:
где Е - показатель эффективности бюджетных расходов;
Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;
Рб - расходы бюджета.
Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными способами:
- путем снижения (экономии) расходов;
- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=const, Рб?min.
На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.
Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется автору весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Рез?max, Рб=const.
В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах.
Управление расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (Result-based Management/Performance Budgeting), меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Планирование результатов подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.
Необходимо разработать и утвердить методику оценки эффективности расходования бюджетных средств:
- создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики г.о. Тольятти, главных распорядителей бюджетных средств;
- c участием главных распорядителей бюджетных средств разработать утвердить методики оценки эффективности расходования бюджетных средств. Методика должна быть разработана для каждого распорядителя с учетом специфики деятельности и видов предоставляемых бюджетных услуг;
- внедрить новые формы отчетности, позволяющие оценить эффективность бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений;
- провести предварительную (экспериментальную) оценку эффективности расходования бюджетных средств, на основе анализа полученных данных внести корректировки в первоначальный вариант методики;
- после апробации опыта на пилотных ведомствах распространить этот опыт на всех главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных им учреждениях.
7. Анализ нормативных актов г.о. Тольятти по оценке эффективности и результативности бюджетных расходов.
В основных направлениях бюджетной и налоговой политики в области расходов на 2008-2010 гг. в г.о. Тольятти обозначено, что важнейшими задачами бюджетной политики на 2008 год и среднесрочную перспективу являются обеспечение сбалансированности бюджета городского округа, безусловное исполнение принятых расходных обязательств, повышение эффективности бюджетных расходов.
Для повышения эффективности и результативности использования средств бюджета городского округа планируется осуществлять следующие мероприятия:
1. Своевременное составление на основе утвержденного бюджета сводной бюджетной росписи в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации;
2. Своевременное утверждение и доведение до главных распорядителей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств, а, соответственно, ими до получателей бюджетных средств;
3. Контроль над принятием получателями бюджетных средств денежных расходных обязательств в пределах доведения до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов;
4. Проверка целевого использования бюджетных средств;
5. Соблюдение установленных лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов;
6. Анализ состояния дебиторской и кредиторской задолженностей;
7. Своевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;
8. Соблюдение получателями бюджетных средств - муниципальными заказчиками - порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд, заключения контрактов.
Единственный документ в г.о. Тольятти, который говорит об эффективности и результативности, да и то формально и не определяет тенденций развития эффективности и результативности осуществления бюджетных расходов г.о. Тольятти.
На основании утвержденных планов контрольной деятельности Думы городского округа Тольятти по осуществлению муниципального финансового контроля главными специалистами Контрольно-счетной палаты Весовой Л.А. и Крючковой А.П. за 2007 год проведено 6 проверок, 17 контрольных мероприятий. За 2007 год проверены средства городского бюджета - 79962,8 тыс. руб. Общая сумма финансовых нарушений составляет 11781,5 тыс. руб., (14,7% от проверенной суммы бюджетных средств) из них:
- не эффективное использование - 2336,6 тыс. руб.;
- не целевое использование - 219,1 тыс. руб.;
- не правомерное использование - 3703,0 тыс. руб.;
- отсутствуют подтверждающие документы - 357,1 тыс. руб.;
- не отражено в доходах городского округа Тольятти - 388,3 тыс. руб.;
- недостоверные отчетные данные - 108,4 тыс. руб.;
- нарушение требований Федерального закона от 21.07.2005г. N 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание работ" - 2085,0 тыс. руб.;
- отсутствует основание для финансирования - 2584,0 тыс. руб.
Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.
Для осуществления проверок эффективности бюджетных расходов требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок; определения видов оценок эффективного использования муниципальных средств; единых критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств; технологии взаимодействия с органами государственной власти; технологии подготовки и согласования заключительных документов.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ:
1. Необходимо разработать и утвердить стратегический план развития г.о. Тольятти до 2020г.
2. Разработать и утвердить Программу реформирования муниципальных финансов
г.о. Тольятти на 2009 - 2011 годы основными направлениями которой являются:
- Реформа бюджетного процесса и управления расходами.
- Внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат.
- Проведение административной реформы.
- Реформирование муниципального сектора экономики.
- Совершенствование системы инвестиций.
- Создание условий для развития доходной базы г.о. Тольятти
- Разработка системы мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
- Внедрение регулярных специализированных статистических обследований
- Совершенствование долговой политики.
3. Разработать и утвердить методику оценки эффективности расходования бюджетных средств:
- создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики г.о. Тольятти, главных распорядителей бюджетных средств;
- c участием главных распорядителей бюджетных средств разработать утвердить методики оценки эффективности расходования бюджетных средств. Методика должна быть разработана для каждого распорядителя с учетом специфики деятельности и видов предоставляемых бюджетных услуг;
- внедрить новые формы отчетности, позволяющие оценить эффективность бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений;
- провести предварительную (экспериментальную) оценку эффективности расходования бюджетных средств, на основе анализа полученных данных внести корректировки в первоначальный вариант методики;
- после апробации опыта на пилотных ведомствах распространить этот опыт на всех главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных им учреждениях.
4. Разработать концепцию оценки результативности:
- План повышения результативности (ППР оценивает результативность предоставляемых услуг относительно стандартов и целей, установленных на государственном и местном уровнях.) Выстраиваются приоритеты политики и ставятся цели улучшения результативности.
- Фундаментальный анализ результативности. ФАР должен определить, что следует улучшить и как это сделать.
