В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" журналист Евгения Альбац и первый проректор Высшей школы экономики, профессор, доктор экономических наук Лев Якобсон.
Эфир ведет Нателла Болтянская.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Говорим мы сегодня об обществе и человеке, я бы даже уточнила: об обществе и чиновнике.
Е.АЛЬБАЦ: И человек ли чиновник.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Нет, Женя, согласно закону о СМИ, все сказанное вами в прямом эфире является вашей проблемой, я этого не
произносила, я тут же абстрагировалась. Итак, о взаимоотношениях гражданина, налогоплательщика и аппарата. С вашей точки
зрения, каковы тенденции, которые имеют место в этих взаимоотношениях?
Л.ЯКОБСОН: Наверно, не будем тратить время на то, чтобы долго говорить. Большая часть общества не удовлетворена чиновниками, меньшая часть не удовлетворена ими меньше, совсем маленькая относительно (это сами чиновники) не удовлетворены тем, как к ним относится общество, это всем известно. Вопрос в другом: почему это так и что с этим сделать?
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Я попрошу Евгению Марковну откомментировать уже прозвучавшее.
Е.АЛЬБАЦ: Я думаю, что, безусловно, вопрос "почему?" ключевой. И проблема заключается в следующем. Существовал Советский
Союз, его чиновники выполняли определенные функции, связанные с той системой, прежде всего с той экономической и с той идеологической системой, которая была. Потом этой страны не стало, поменялась парадигма всей жизни страны, управления страной. Чиновники остались те же самые. Правила, по которым они работали, остались те же самые, а функции они должны
выполнять совершенно другие. Строго говоря, им сказали: ребята, делайте все, что вы делали, работайте, как вы работали, только если раньше вы за все отвечали и вы всем управляли, то теперь надо бы поделиться с рынком. А чиновник говорит: а почему, собственно, я должен с кем-то делиться? И вот этот вопрос "почему я должен с кем-то делиться", стоит на повестке
дня все последние 9 лет. А результат - все с кем-то как-то делятся, и делят они прежде всего то, что является продуктом и собственностью всего народонаселения, то, что называется общественный товар. Вот они им делятся, но те, кто, собственно, является собственником этого товара, - они не очень получают. Что мы наблюдаем сейчас в Приморье, например.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Подводя итоги, сказанному Вами, можно сделать выводы следующие. Первое: одна из основных проблем взаимоотношений чиновников и налогоплательщиков - это ломка и необходимость ломки, пришедшая от предыдущего строя.
Е.АЛЬБАЦ: "Ломка" - мне не нравится это слово, потому что все попытки поломать госаппарат всегда оборачивались полной и абсолютной победой госаппарата над обществом. Так это было, например, во всех бюрократических странах, в странах, которые в некоторой литературе называются бюрократическими государствами, где роль бюрократии всегда очень большая и она имеет и политические функции, и прочие иные не по закону, а по жизни, что называется. Это заканчивается плохо. Во времена Веймарской республики попытались поломать прежнюю бюрократию кайзеровской Германии. В результате бюрократия Веймарской республики радостно сделала все, чтобы Гитлер пришел к власти.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Я бы даже сказала, что в Вашей реплике прозвучала попытка ответа на вопрос, заданный Львом Ильичом: "Почему?". Скажите пожалуйста, это вопрос к обоим гостям, можно ли считать сегодня, что чиновничий аппарат существует как некий механизм, который крутится отдельно от всего механизма общества, который работает сам по себе и сам для себя?
Л.ЯКОБСОН: Я думаю, что тут не стоит сгущать краски. Я попробую выступить по принципу "о бедном гусаре замолвите слово" и замолвить слово за этого самого чиновника.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Что дальновидно, Лев Ильич.
Л.ЯКОБСОН: В общем, да, тут есть некоторый смысл, наверно. Во-первых, действительно значительную часть нашего чиновничьего аппарата мы унаследовали от советского времени. Особенно если говорить о людях, которые находятся, если говорить о федеральной исполнительной власти, на должностях где-то от начальника отдела, заместителя начальника отдела и выше, - больше половины унаследованных.
Е.АЛЬБАЦ: 70%
Л.ЯКОБСОН: Ну, немножко меньше, насколько я знаю.
Е.АЛЬБАЦ: По данным обследования, единственного, которое мне известно, администрации президента 97-го года, более 70%. В аппарате Белого Дома более 80%.
Л.ЯКОБСОН: Здесь дело даже не столько в расхождении каких-то цифр. Тенденция такая. Можно ли сказать, что вся проблема в
том, что они такие унаследованные, они такие советские? Дело в том, что не надо забывать Если мы имели бы, не дай бог, в 80-е годы подлинно советский сталинский аппарат, ни перестройки бы не было, ни того, что после перестройки. Сам этот аппарат уже тоже был никакой, он был неэффективный в советском смысле. Потом стал не очень эффективным.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Зато в новых условиях, получается, он стал эффективен, не так ли?
Л.ЯКОБСОН: Да бог знает, у меня нет такого ощущения, и я действительно думаю, что для того, чтобы разобраться в явлении, надо посмотреть на ситуацию с позиций самого чиновника. Сами чиновники в подавляющем большинстве случаев - не монстры, не злодеи, не какой-нибудь подпольный обком, который действует. Это люди, поставленные в условия, которые они сами плохо понимают, в условия, с их точки зрения, иррациональные (и иногда не только с их точки зрения) в условия, когда перед ними не поставлены четкие задачи, когда неизвестно, что от них требуется - не на уровне политических деклараций, которые все мы в состоянии произносить, а на уровне конкретных задач, исполнение которых, решение которых может так или иначе описываться
и контролироваться, а все это ведь возможно, когда их труд оценивается объективно низко. Давайте об этом тоже помнить. У нас ведь в наших федеральных министерствах где 2,5 тысячи средняя зарплата, где 3,5. В Москве, я хочу напомнить, средняя зарплата - 3,5 тысячи, а средний доход душевой - 9 тысяч у среднего москвича, потому что зарплата - не единственный источник. Вот эти люди чувствуют себя В общем, непонятно их положение, и если мы хотим изменить ситуацию, мы, наверно, не врагов в них должны
видеть, а подумать о том, как организовать их работу и как стимулировать их на выполнение полезных функций. Потому что, поверьте, множество моих знакомых чиновников - не враги народа.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: А можно попытаться ответить? По-моему, это должен в известной степени регламентировать закон. Я не права?
Л.ЯКОБСОН: Конечно.
Е.АЛЬБАЦ: Не только закон. Это должно быть несколько законов, закон о государственной службе, в котором все эти вещи должны быть прописаны. Я совершенно с Львом Ильичом согласна, что просто в России слово "чиновник" традиционно имеет негативную окраску. Гоголь, Салтыков-Щедрин, Островский приучили нас, что чиновник обязательно вор и сукин сын. Это
неправда. Конечно, чиновник это ровно такой же человек, как и все остальные, и просто в силу того, что он является государственным служащим, мы полагаем, что мы с него можем требовать больше, чем с других. Это совершенно несправедливо, потому что за ту работу, которую выполняет чиновник, как совершенно правильно говорил Лев Ильич, в условиях абсолютной неизвестности, в постоянно подвешенном состоянии, не понимая Сегодня пришел один начальник и сказал, что надо из пункта В
пройти в пункт С, завтра пришел другой начальник и говорит: "Не фига, строго наоборот". И он уже ничего не понимает. Второе: он совершенно не понимает, собственно, кому он служит. В старой системе он служил, что называется, государю, генеральному секретарю и его услужителям нижестоящих структур. Сейчас, в условиях, когда в стране принята Конституция, демократические нормы, существуют институты демократической власти, он по-прежнему служит государю. Потому что государь его своей милостью наделяет хлебом насущным: хорошо к нему государь относится - он ему даст побольше, плохо к нему государь относится - он ему даст поменьше. И чиновник все время должен сделать что-то, чтобы удовлетворить государя. А ведь все не так. Мы же платим деньги чиновнику - не Ельцин, не Путин, не Попкин-Завалдайский. Налогоплательщик.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Вот именно. И в связи с этим у меня возникает вопрос. Вы профессионал, Женя, Лев Ильич у нас профессионал. Хочется думать, что мы все, сидящие здесь, каждый в своем деле профессионал. И давайте поставим себя на такое сложное место чиновника, именно об этом вы сейчас и говорили. Руководство меняется ежедневно. То, что вчера было верным путем,
завтра может оказаться троцкизмом и заблуждением. С деньгами непонятно что, кому служишь - непонятно, завтрашний день в тумане и сомнении. Но почему-то же люди сидят на этих местах. Значит, есть, видимо, какой-то аспект, связанный с тем, что Я не хочу произносить слово "выгодно", но почему-то удобно.
Е.АЛЬБАЦ: А что плохого в слове "выгодно"?
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Да Вы сами ответили на этот вопрос.
Е.АЛЬБАЦ: Человек обязан работать там, где ему выгодно. Если он работает там, где ему невыгодно, мы должны спросить: либо он больной человек и его надо в психушку отправить
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Либо он берет взятки
Е.АЛЬБАЦ: Либо что-то тут не то. Выгода всегда есть. Человек рациональный агент, рациональный участник отношений, да, или как это сказать
Л.ЯКОБСОН: Ну да, наверно, разумный, рациональный.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Вот пожалуйста вам гипотеза, которая была высказана однажды человеком негосударственной службы, который
считает, что коль скоро многие чиновники берут взятки, то эти взятки надо узаконить, с них надо платить большие налоги, тогда это будет единственным способом борьбы с чиновничьим произволом в любой стране. Вот такая была гипотеза.
Л.ЯКОБСОН: Я пытался бы на это отреагировать, потому что темы чиновников и взяточничества абсолютно традиционны. Я вовсе
не хочу сказать, что наш чиновник не берет взяток, вовсе нет.
Е.АЛЬБАЦ: Вы хотите сказать, что любой чиновник в любой стране
Л.ЯКОБСОН: Не совсем.
Е.АЛЬБАЦ: так или иначе участвует в коррупционных отношениях.
Л.ЯКОБСОН: Это очень зависит от того, что мы называем коррупционными отношениями. Но начать мне хотелось бы с того, что мы называем выгодой. Это абсолютно точно, что нормальный человек, который не нуждается в психиатрической помощи, действует так, что ему выгодно. Но выгода - это вовсе не всегда деньги, тем более деньги, полученные незаконно. Давайте посмотрим, просто чиновничество неоднородно. Но сначала я хочу упомянуть об очень интересной работе, совсем недавно выполненной
Клямкиным и Тимофеевым, "Теневая Россия" - книжка такая вышла. Там есть в числе других очень забавная табличка результатов опросов. Большая часть населения убеждена, что коррупция, взятки - это вообще наша главная проблема, это 48%. Среди предпринимателей таких где-то под 30. При этом во всем населении с реальной коррупцией сталкивалось, я не помню цифр, но
процентов 20, среди предпринимателей часто, повседневно сталкивались почти все вообще, но повседневно тоже меньшая часть.
Это я не к тому, что чиновничество совсем не коррумпировано, но не надо все к этому сводить. И огромная часть чиновничества, уверен, что большая,
вовсе не вовлечена во взяточничество как таковое. Другой вопрос, что, конечно, человека должно что-то устраивать. Многих
устраивает, как ни странно, просто то, что, как я уже упомянул, они всегда здесь работали, они знают, этот кабинет, эти стены. Ну да, когда-то за то же самое они получали больше
Н.БОЛТЯНСКАЯ: "Мы бумажные важные люди"
Л.ЯКОБСОН: А вот сегодня менее важные люди. Но человек просто больше ничего другого в жизни не пробовал, а ему уже под 60. И это относится к огромной части чиновничества, не надо забывать об этом. Это тоже очень опасно, не менее опасно, чем взяточничество, когда человек решает ответственные вопросы, ответственную функцию выполняет просто потому что ничему другому в жизни не научен. Есть и взяточники, есть, конечно, люди, которые помоложе, которые рассматривают госслужбу как
промежуточную ступеньку, трамплин: он взяток не берет, но заводит связи и потом куда-то идет. Короче, нужен очень дифференцированный подход, не надо всех мазать никакой краской - ни черной, ни белой, ни красной, а вот разбираться в мотивации этих людей и стараться, чтобы эта мотивация работала на пользу дела. Ангелов-то не будет все равно. А кто из нас
ангел? Но людей надо ставить в такие условия, когда они будут приносить пользу, а они, в принципе, ее могу приносить.
-
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Вопрос, который мы с вами обсуждаем с помощью электронного голосования, звучит так. Государственные
чиновники: что, с вашей точки зрения, нужно изменить - условия существования аппарата или самих людей заменить? Аргументы
за тот и другой выход из положения - каковы они?
Е.АЛЬБАЦ: С моей точки, безусловно, менять условия игры, условия жизни.
Л.ЯКОБСОН: А с моей точки зрения, изменение условий жизни приведет к естественному и нормальному процессу обновления кадров. Помимо всего прочего потому, что иначе при нынешних условиях придут какие-то другие люди. Во-первых, эти люди будут, мягко говоря, не лучшими, я имею в виду не моральную даже сторону дела, а просто не самые квалифицированные при
низкой зарплате. Изменится условия, появятся стимулы - придут другие люди, другие по типу.
Е.АЛЬБАЦ: Я просто хочу продолжить мысль Льва Ильича. Думать, что придут другие люди и будет хорошо, глупо. Чиновник - это профессия, ее надо, между прочим, уметь делать. Надо знать, как оформляются бумаги, надо написать ее на том языке, на котором поймет другой чиновник, это особый язык. Надо понимать язык вышестоящего чиновника, иначе придется все объяснять
огромными пассажами, и т.д. То есть это профессия. Но, конечно, если изменить и точно очертить правила игры, поставить красные флажки, определить, какие функции принадлежат этому чиновничьему месту - не человеку, а конкретному чиновничьему месту, а соответственно, ведомству. Тут, с моей точки зрения, только вектор должен быть другой - не от ведомства вниз, а от места вверх, в ведомство. Необходимость существования того или иного ведомства определяется тем, нужно ли нам это конкретное место, а место определяется тем, нужно ли государству управлять этой сферой или нет. И когда это будет определено, тогда можно будет ввести конкурсную систему отбора чиновников и, соответственно, платить им не чаевые, которые им сейчас платят, а нормальные деньги.
Л.ЯКОБСОН: Я бы продолжил эту мысль. Я тоже важной, и очень важной, считаю идею идти от конкретных функций внизу к группировке, а не сверху вниз, как мы постоянно считаем. Но чтобы у нас уж не получалось такого всеобщего и полного единодушия, я бы обозначил
Е.АЛЬБАЦ: Да мы любим друг друга, что скрывать.
Л.ЯКОБСОН: Это чистая правда, но я бы обозначил одно расхождение, которое у нас есть, и оно уже прозвучало здесь. Чиновник - это профессия, это действительно так, в этом я не расхожусь с Евгенией Марковной. Но есть такой принципиальный вопрос сейчас, для практических действий принципиальный: акцентировать ли то, что чиновник это особая профессия, или
акцентировать то, что это профессия все-таки одна из разновидностей широкой менеджериальной профессии? Непосредственно вот о чем идет речь: стимулировать ли взаимный переток менеджеров из государственных структур в бизнес и наоборот или, наоборот, ставить этому процессу перегородки. Я за то, чтобы стимулировать, за то, чтобы, это преувеличение, но все-таки
рассматривать государство как очень большую корпорацию, которой по возможности надо управлять также, как фирмой, пусть очень большой.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Тогда сразу возникает вопрос. В вашем желании не ставить барьеры есть некоторые скользкие моменты. Если вся страна - большая корпорация, то она должна существовать в единой унификационной системе.
Л.ЯКОБСОН: Почему, это совсем не обязательно. Есть корпорации, которые осуществляют поставку каких-нибудь башмаков, если хотите, а кто-то другой поставляет Я гайки делаю, а ты для гаек делаешь винты. Есть корпорация региональная, локальная. Важнее другое. Мы хотим узкой специализации, скажем, юриста, который работает на государство. Или исходить из того, что
хороший юрист из корпорации перешел в госорган, потом назад перешел. И тот и другой подход имеет свои преимущества. Понятно, есть специфика, об этом только что шла речь. У чиновников особый язык, особые требования к документообороту, это все реально. Но вместе с тем реальна, на мой взгляд, опасность их превращения в некую касту, у нас в России особенно, и
тут надо выбирать.
Е.АЛЬБАЦ: Я являюсь противником этой идеи. Не вообще идеи как таковой, а я считаю, что в странах с переходными экономиками и с переходными обществами это очень опасная затея. Именно в силу того, что это страны нестабильные, они все время должны меняться. Конечно, люди из бизнеса гораздо лучше адаптируются к быстрым переходам, к быстрым изменениям, чем чиновники. Но у людей из бизнеса есть свой рациональный интерес, связанный, прежде всего, с их бизнесом. И ситуациях, когда у вас нет транспарентной системы, когда нет возможности у СМИ постоянно контролировать чиновников (а это обязаны СМИ делать), - в этой ситуации велика опасность, что люди из бизнеса будут работать на свой бизнес, а не на бизнес, который называется государство.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Опрос закончен, нам позвонило 654 человека. Каких вы ждете результатов? Кто за что? За лавки поменять или за девочек сменить?
Л.ЯКОБСОН: Я думаю, что у нас народ уже большой путь прошел и трудный и понимает, что все-таки надо менять условия.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Сколько процентов?
Л.ЯКОБСОН: Я думаю, что процентов 80.
Е.АЛЬБАЦ: Я думаю, что зеркально. Процентов 70 за то, что надо выгнать всех чиновников, а процентов 30 - потому что мы ведь не сформулировали, какие условия надо поменять
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Результат у нас в итоге таков: 70% полагают, что надо изменить условия существования аппарата, и 30% думают, что надо заменить самих людей.
Е.АЛЬБАЦ: Я их поздравляю.
Л.ЯКОБСОН: А я поздравляю и Вас, потому что мы же с Вами тоже так думаем.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Но все-таки мне не понятна система дифференцированного подхода. Честно говоря, в условиях того, что страна большая, ведомств много, и получается, что каждое ведомство представляет из себя этот аппарат в миниатюре.
Е.АЛЬБАЦ: Нет.
Л.ЯКОБСОН: Нет, речь не идет о том, чтобы замкнуться в рамках единого ведомства, это, конечно, был бы иррациональный подход. Но есть своя рациональность в том, чтобы чиновник был действительно профессией. Он сегодня в одном министерстве, завтра может быть в другом. Причем очень важная мысль прозвучала, я не уверен, что каждый слушатель ее сразу усвоил, она непривычна для нас - что действительно важны функции. Может быть, завтра министерств станет меньше, человек перешел из одного в другое, но он чувствует себя чиновником. Другая позиция, моя позиция, состоит в том, что он должен чувствовать себя, прежде всего, профессионалом, кадровиком. Сегодня для корпорации кадровик, завтра для госоргана. Но я хочу
подчеркнуть. Когда мы говорим о взаимном перетоке между госаппаратом и бизнесом, чаще всего это в реальной дискуссии возникает: а вот Потанин, а вот Березовский Речь идет не об этом, речь идет о конкретных людях, которые на конкретных местах ведут ту или иную работу. Юрисконсульт, например. У него нет своего бизнеса, и он пока работает в этой фирме, он лоялен ей, завтра работает в другой фирме - он лоялен ей. И так далее. Я думаю, что здесь нет особых препятствий для того, чтобы тот же подход реализовывался и на
госслужбе.
Е.АЛЬБАЦ: Я думаю, просто когда Лев Ильич говорил о дифференцированном подходе, он, прежде всего, имел в виду, что надо понимать. Есть чиновники, которые в литературе специальной называются street-level - уличные бюрократы, есть знаменитые работы, Липски, который ввел этот термин Есть чиновники - начальники департамента, они уже работают в сфере принятия
решений. Есть чиновники, которые являются политическими назначенцами. Это все разные чиновники, и надо понимать: у них разные функции, разные задачи, разный критерий эффективности их работы. Вот сейчас были дебаты по долгам Парижскому клубу. Результата переговоров - это критерий эффективности, предположим, Кудрина. А критерий эффективности советника президента уже совершенно в другом, в том, что он сумел предоставить президенту разные подходы к решению данной проблемы, вот конкретный вам пример.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: Как вы считаете, какие должны быть изменения в условиях существования аппарата, к необходимости которых мы с вами так славно пришли?
Л.ЯКОБСОН: Я бы начал вот с чего: четкая постановка задач. Это возможно. Причем если мы начинаем снизу, это вполне возможно на уровне отдела, на уровне департамента - что они должны делать. У нас этот вопрос намеренно затушевывается зачастую, причем дело, опять же, не во взятках, а в том, что так удобнее, не потому что нельзя сформулировать. Можно. Далее, под эти функции - конкретное ресурсное обеспечение. Сегодня ведь где густо, где пусто, даже та же средняя зарплата чиновников - она разная в разных министерствах. Ведь в 3 раза различается, никто не знает, почему, вроде по одним и тем же схемам оплачиваются. Но конкретно под функции надо финансировать, оценивать работу и, конечно, поднять зарплату, от этого
не уйдешь. Но я против того, чтобы ее поднимать просто так. А вот в увязке с четким определением функций - непременно, чтобы люди понимали, за что они работают, чтобы уважали себя, дорожили местом.
Е.АЛЬБАЦ: Великий физиолог Сеченов говорил: "Функция рождает орган". Вот это абсолютно приложимо к бюрократии. Если есть функция, на нее будет человек. Если не будет этой функции, не будет. Но есть еще, мы совершенно не затронули эту проблему. Ведь определение правил игры для чиновничества - это и задача политиков. И вот мы наблюдали в годы режима Ельцина, что
были заданы на самом деле совершенно определенные политические условия, это были политические условия неопределенности. А политическому руководству по каким-то причинам (можно говорить, по каким, это отдельно) было выгодно, чтобы чиновник существовал в условиях неопределенности. Все это очень важно понимать, что чиновничество еще в большой степени зависит от тех правил, которые определяют для них политики, а у нас политики иногда сами не очень понимают, какие правила, собственно, они хотят задать, и занимаются методом тыка. А в результате рядовой чиновник потом как бы отвечает за то, за что, строго говоря, должен отвечать президент, парламент, который у нас совершенно безответственно принимает какую-нибудь новую статью расхода.
Н.БОЛТЯНСКАЯ: То есть учить надо всех?
Л.ЯКОБСОН: Так не просто учить, надо рационализовывать их условия деятельности. Но я бы сказал еще, что есть и обратное. Зачастую за чиновника отвечает неизвестно кто, предположительно президент, но он отвечать все равно не будет. А почему? Потому что сам чиновник не знает, за что он отвечает. У нас же дикая система согласования. Вот в Белом Доме бумаги
странствуют. Почему? Да потому что у нас министр У нас никому в голову не придет, что есть некая политика, политика такого-то министра. В любой западной стране смена министра, не правительства, а министра, есть некая смена политики. Человек принимает решение по широкому кругу вопросов. У нас решение все больше коллективное, и это не случайно. Размывается определенность, ответственность.
Е.АЛЬБАЦ: И это тоже не случайно, конечно, это совершенно не случайно. Потому что проблема взять на себя ответственность - это одна из ключевых вообще проблем для государственного аппарата. У нас государственный чиновник в принципе не поставлен в условия, когда он должен нести ответственность своим портфелем, своим местом, потому что он не подотчетен
никому, его невозможно проверить обществу, а уж государству - я уж и не говорю, в государстве это просто никто не умеет делать. Общество хоть как-то умеет, потому что у него есть рациональные причины проверять - это его деньги, которые тратятся. И это колоссальнейшая, конечно, проблема.
В прямом эфире радиостанции "Эхо Москвы" были журналист Евгения Альбац и первый проректор Высшей школы экономики, профессор, доктор экономических наук Лев Якобсон.
30.01.2001
http://echo.msk.ru/programs/beseda/13506.phtml
