(по мотивам выступления на Пермском политическом форуме)
Излагаемый ниже текст содержит попытку автора обосновать два основных тезиса. Первое. Федерализм, с моей точки зрения, представляет собой более демократичную, более либеральную и более совершенную форму государственного устройства, чем унитаризм. Причем это общее утверждение имеет особое значение в отношении российской государственности. Второе. Россия сегодня стремительно движется в сторону унитаризации вопреки конституционному принципу федерализма. Последнее четырехлетие свидетельствует о том, что наше государство последовательно и сознательно отказывается от федеративных начал в пользу унитаризации. Этот процесс, с учетом первого тезиса, носит контрпродуктивный характер, препятствующий нормальному развитию политической и экономической системы нашей страны. Оппонентам, спешащим обвинить в антипатриотичности любую критику нынешнего президента (а именно он, несомненно, несет главную ответственность за унитаристский курс) спешу напомнить слова нашего знаменитого соотечественника, великого философа-страдальца П. Я. Чаадаева: "Я предпочитаю бичевать свою родину, предпочитаю огорчать ее, предпочитаю унижать ее, - только бы не обманывать".
Главные преимущества федеративного устройства современного государства перед унитарным состоят в следующем.
Во-первых, закономерное усложнение всех процессов общественной жизни объективно требует децентрализации социального управления, повышения уровня ответственности каждого управленческого звена. Очевидно, что такому требованию соответствует как раз федеративное устройство. Кроме того, вы фактически не найдете сегодня крупную по территории и количеству населения демократическую страну, которая носила бы унитарный характер. Отдельные исключения, например, Франция, при всем том обязательно имеют развитое, сильное местное самоуправление, обладающее значительной автономией от центральной государственной власти.
Во-вторых, федерализм в гораздо большей степени отвечает сердцевине демократии - принципу народовластия, означающему прежде всего то, что народ, граждане страны участвуют в формировании всех органов государственной власти снизу до верху. Это значит, что избирается не только глава государства, не только парламент страны, но и обязательно руководители регионального уровня - как представительные, так и исполнительные органы власти. Но если вы избрали главу региона, главы субъекта, главу территории, вы избрали представительный орган этой территории, то они в первую очередь подотчетны не вышестоящему начальству, а своим избирателям. Отношения таких органов с органами центральной власти не могут строиться на жестких вертикальных началах. Если же такая вертикаль выстраивается, то она вступает в противоречие и принципами выборности и самостоятельной ответственности каждого уровня власти.
Наконец, в-третьих, федерализм имеет, пожалуй, самое важное преимущество. Здесь, правда, стоит оговориться, что это преимущество только для тех, кто считает свободу главной социальной ценностью, глобальным завоеванием завоевания человеческой цивилизации, а права человека -фундаментальным институтом общественного и государственного строя. Так вот, федерализм обеспечивает деконцентрацию властных полномочий, разделение властей по вертикали. И это очень важное дополнение к принципу разделения властей по горизонтали, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти образуют самостоятельные ветви с собственными полномочиями, включающими право и обязанность ограничивать другую ветвь власти. Точно также в федеративном государстве федеральные и региональные органы власти не находятся в отношениях соподчиненности. Между ними существует разделение власти, то есть разграничение компетенции и ответственности.
Как же обстоит дело с реализацией принципов федерализма в современной России? Существуют характерные, давно доказанные юридической и политической наукой признаки федеративного устройства государства. Среди них одним из основных является наличие двухпалатного парламента, при котором одна палата призвана выражать интересы федерации в целом, а вторая - интересы ее субъектов. Формально такой двухпалатный парламент существует и в России. Но посмотрим, что из себя на деле представляет на нынешний Совет Федерации. Не секрет, более семидесяти процентов наших "сенаторов", не имеют никакого отношения к представляемым ими территориям. Более того, они получили свой статус не по воле региональных властей, а по прямому указанию Кремля и столичных олигархических структур. Однако и этого федеральной бюрократии показалось мало. Для жесткого закрепления зависимости членов Совета Федерации от центральной власти в палате создана группа из подавляющего большинства парламентариев, призванная поддерживать и реально поддерживающая все (!) инициативы Президента и Правительства Российской Федерации. Фактически тем самым выхолощено конституционное назначение Совета Федерации, поскольку интересы регионов напрочь забыты и проигнорированы. Разумеется, "верхняя" палата парламента не должна быть абсолютно конфронтационной. Но ведь есть объективные противоречия между интересами федерального центра и субъектами Федерации, между регионами-донорами и регионами-реципиентами. В нормальном демократическом государстве эти противоречия находят выражение и политически возможное разрешение в парламенте, прежде всего в "палате регионов". Наш же Совет Федерации выполняет функцию прямого проводника централистских, по сути унитаристских решений, сплошь и рядом предавая коренные интересы жителей российских регионов.
Из уст действующего Президента нашей страны не раз доводилось слышать о необходимости "продвижения федеральных органов в регионы", построения "вертикали власти". Характерным проявлением подобного рода политики стало создание института полномочных представителей президента в федеральных округах. Не обладая должной легитимностью, не получившие вотума доверия от избирателей, эти наместники главы государства фактически сосредоточили в своих руках большую власть, используя ее для усиления зависимости регионов и муниципальных образований от федеральной бюрократии. Если же говорить по существу, то никаких содержательных функций полпреды выполнять не могут, не дублируя при этом правоохранительные, налоговые и другие контролирующие органы федерального центра. Вместе с тем чиновничество, обосновавшееся в федеральных округах, - это не просто лишнее управленческое звено. Оно олицетворяет собой реальное недоверие главы государства избранным органам государственной власти субъектов Федерации, желание поставить их под жесткий контроль, обеспечить свою власть над ними. Другими словами, вместо разграничения полномочий и эффективного сотрудничества двух уровней власти, присущих нормальным федеративным государствам, здесь навязаны соподчиненность и диктат.
Подлинный федерализм невозможен без определенного уровня финансовой самостоятельности регионов. Между тем последние четыре года ознаменовано жесточайшей централизацией бюджетной и налоговой политики, последовательным высасыванием ресурсов с территорий в пользу федерального центра. В первую очередь от такого курса страдают регионы-доноры, которым оставляют крохи от основных налогов - НДС, налога на добычу полезных ископаемых, акцизов. Несмотря на многократно звучавшие предложения, правительство страны упорно игнорирует выработку четких и стабильных правил распределения доходов между федерацией и ее субъектами, предпочитая каждый волюнтаристски менять их. Каждый раз, разумеется, в пользу федерального бюджета. Так центральная бюрократия формирует экономическую базу унитаризации государства.
Для того чтобы политически обеспечить реальный федерализм, необходимо, на мой взгляд, решить три задачи.
Во-первых, нужно избавиться от так называемого совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К такой совместной компетенции принадлежит около 70 процентов всех полномочий нашего государства. По сути именно этот подход позволяет федеральному центру легально вмешиваться в жизнь регионов и навязывать им весьма обременительные условия. Между тем практически ни одно развитое федеративное государство не знает понятия совместной компетенции. Напротив, непременным атрибутом федерации является достаточно жесткое разграничение полномочий между центром и штатами, землями и т.п. Правда, в Германии, например, существует субсидиарная ответственность государства в целом по обязательствам отдельных земель. Но это совсем другой институт, базирующийся как раз на "разведении" полномочий и ответственности.
Во-вторых, функциональное разграничение требует разделения институционального. Другими словами, должна быть прекращена практика "обслуживания" региональных потребностей федеральными органами. Сегодня у субъектов Федерации нет собственных налоговых, антимонопольных, прокурорских и других ключевых государственных органов. Все подобного рода функции выполняют на территориях подразделения федеральных структур. Столь явная инвалидность региональной государственности также является оригинальным отличием отечественного "федерализма", служащим важным средством централизации власти и финансовых ресурсов.
В-третьих, надо добиться преодоления государственного патернализма как главной установки массового сознания российских граждан. Отношение к государственной власти как источнику всех благ земных, неспособность жить в условиях свободы и личной ответственности питает не только унитаризм, но и процесс бюрократизации страны в целом. Увы, вертикаль власти потому и была так быстро и охотно восстановлена, что она продолжала жить в головах подавляющего большинства наших соотечественников.
И последнее. Острая, запутанная в теории и на практике проблема разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями довольно просто решается с либеральных позиций, которых придерживается автор этих строк. Их следует разграничить так, чтобы провести деконцентрацию власти по вертикали. При этом на "нижний" властный уровень должны передаваться лишь полномочия по расширению прав и свобод граждан и их объединений, отмене в определенных пределах установленных для них соответственно федеральных и региональных запретов, а также по более подробной и жесткой регламентации деятельности органов и должностных лиц данного уровня. При таком порядке более прогрессивные регионы смогут обеспечить своим гражданам более либеральный режим. Однако мракобесным и властолюбивым правителям не дано права выходить за рамки федеральных законов, гарантирующих соблюдение прав человека на территории всей страны.
Вопреки устойчивому стереотипу, унитаризация есть путь к ослаблению государственности. Ибо, как утверждал немецкий публицист Людвиг Берне, "чтобы слабое правительство стало сильнее, нужно уменьшить его власть".
http://www.pokhmelkin.ru/
