Березин Михаил, II-МО-4. Статья («Государство и безопасность…»).
Финляндия и НАТО: опыт двустороннего сотрудничества и перспективы присоединения
Размышляя над тем, как озаглавить статью, я старался в первую очередь понять, ответом на какой из двух следующих вопросов она должна послужить – стоит ли нам в обозримом будущем ожидать становление Финляндии как тридцать первого члена Организации Североатлантического договора (НАТО), или почему её (Финляндии) до сих пор там нет? Думаю, не будет ошибкой заранее сказать, что написанный текст поможет прояснить оба вышеозначенных аспекта данной проблемы. С тем чтобы воплотить замысел в полной мере, следует последовательно разобрать такие сюжеты:
1. Каковы принципы и стратегические установки, на которых покоится финляндский внешний курс (начиная со времени излёта коммунистического тоталитаризма, с начала 1990-х годов, по сегодняшний день)? Разбор этого пункта войдёт в вводную часть, продолжит введение.
2. Каково содержание истории сотрудничества НАТО, с одной стороны, анализируемой нами страны, с другой (скорее всего, самая объёмная часть планируемой работы)?
3. Какие конкретно факторы играют на сближение Суоми с Североатлантическим альянсом, на её «атлантизацию», а какие, напротив, влияют на то, чтобы, как говорится, «осталось всё как есть»?
4. Аспект, выходящий за пределы узкоспециальной темы: насколько целесообразно говорить о воздействии т.н. «коронакризиса», в частности, на двустороннее сотрудничество страны и организации?
И сразу ответ на первый поставленный вопрос. На протяжении последних семи десятилетий неизменно Финляндия придерживается тезиса о «военном неприсоединении и самостоятельной обороне» страны как в делах сугубо военной безопасности, так и относительно внешнеполитического курса как такового. Традиция эта взяла начало в годы «холодной войны», когда пограничная с СССР североевропейская страна пожелала остаться нейтральной в споре двух блоков и сконцентрировалась целиком на восстановлении пострадавшего от войны хозяйства. Оттуда такой подход перекочевал и в современность, и это, надо сказать, определённая редкость на общем европейском фоне – за вычетом стран, бывших некогда частью Югославии и Советского Союза, не входят в Альянс лишь Ирландия, Швейцария, Австрия, финляндская соседка Швеция и сама Финляндия.
Между тем подобная ориентация отнюдь не препятствует активному партнёрству страны с Альянсом. Началось оно в 1994 году, с момента присоединения Финляндии к программе НАТО «Партнёрство ради мира» (что интересно, в том же году членом такой программы стала Россия), в 1997 году началось её членство в Совете евроатлантического партнёрства (один из форумов в рамках Североатлантического альянса). Трагические события 11 сентября 2001 года по-своему повлияли на дальнейшее сближение сторон: тем, во-первых, что в 2002 году финские солдаты пополнили ряды Вооружённых сил союзников в Афганистане (вначале – внутри МССБ, сейчас – в рамках миссии «Решительная поддержка»), во-вторых, осознание опасности террористической угрозы заметно популяризировало идею непосредственного присоединения Финляндии к Организации (об этом позднее). Участие военнослужащих Финляндии в миротворческих операциях не ограничивалось Средней Азией: речь идёт о Юго-Западной Европе, или бывшей Югославии (в составе сил KOFR; в своё время к войскам НАТО присоединился финляндский батальон во время операции «Обдуманная сила» в Боснии и Герцеговине в 1995 году). Кроме того, как следует из оборонного доклада, опубликованного три года назад, задача предоставления международной помощи остаётся для Финских сил обороны актуальной (к примеру, в тесном сотрудничестве с Норвегией, Швецией и Эстонией ведётся работа по формированию Многонациональных сил быстрого реагирования).
Институциональная составляющая сотрудничества выглядит следующим образом: в числе прочего, в июле 2001 года Международный центр сил обороны в городе Туусула стал учебным центром той самой программы ПРМ, в 2017 году был учреждён Хельсинский Европейский центр передового опыта по противодействию гибридным угрозам (которому оказывают поддержку НАТО и ЕС). Существует целый спектр разноплановых программ, направленных на совершенствование вооружений и укрепление общей безопасности: это и проекты стратегических воздушных перевозок (Strategic Aircraft Capability, Strategic Aircraft International Solution), и рамочные соглашения в области киберзащиты (кроме того, участие в Совместном центре передового опыта в области киберзащиты, в учениях вроде «Киберкоалиции»), и проект с аббревиатурой NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation), который реализуется совместно со Швецией и странами – участниками Альянса Данией и Норвегией. С 1995 года Суоми участвует в Процессе планирования и анализа, и, разумеется, подобный опыт положительно влияет на качество непосредственно финляндского экспертного планирования. Перечислять и разбирать подобного рода примеры можно очень долго, так что остановимся на одном из самых свежих: в 2017 году на территории Лапландии, то есть самой Финляндии, НАТО провела крупнейшие в Европе учения ВВС Arctic Challenge Exercise, ответственность несла тоже сама Финляндия. Возможность такого мероприятия была утверждена ещё сентябре 2014 года на саммите НАТО в Уэльсе (Меморандум «О взаимопонимании и поддержке принимающей стороны»).
Что до проблемы «гражданской готовности», по настоянию финляндской стороны гражданские ресурсы этой страны включили в особый список Евроатлантического координационного центра реагирования на стихийные бедствия и катастрофы НАТО – EADRCC. Финляндия прислала туда несколько своих специалистов. Не стоит забывать и о созвучной вышеупомянутой программе «Наука во имя мира и безопасности». Именно научные разработки служат гарантией эффективности Организации Североатлантического альянса как объединения и вооружений стран – членов её, обеспечивающих дело субконтинентальной безопасности. Министерство социальных дел и здравоохранения Финляндии участвовало совместно с зарубежными ведомствами в развитии таких ключевых областей, как, повторяясь, киберзащита, а также обнаружение взрывчатых веществ, ХБРЯ (идентификация химических, биологических, радиологических и ядерных веществ) и прочие сферы, имеющие отношение к проблемам стратегической безопасности. Завершая пересказ истории отношений четверти века, нам осталось только добавить тот факт, что имеет место т.н. «Индивидуальная программа партнёрства и сотрудничества» (Individual Partnership and Cooperation Programme), составляемая на два года вперед (название её говорит само за себе, стоит лишь указать, что последнее время ставится задача «повышения оперативной совместимости»).
Впрочем, случались и периоды, если можно так выразиться, охлаждения в отношениях. Негативных эпизодов в истории взаимодействия немного, возможно, их и нельзя назвать негативными. Как бы то ни было, Финляндия не поддержала официальную позицию стран НАТО в разгар конфликта в Грузии в 2008 году. А когда началась операция Альянса «Союзный защитник» по освобождению Ливии от режима Каддафи (2011 год), финляндский контингент не принял в ней участия. Тут мы подходим к вопросу о том, какие мотивы внутренней жизни Финляндии сказываются на сближении с НАТО позитивно, а какие – отрицательно. Если пойти по пути их перечисления с подробным комментированием каждого, у нас получится вот что. Не последняя роль в рассматриваемом контексте отводится позиции Швеции (которая также не торопится вступить в Организацию). Стоит проследить хронологию отношений теперь уже Швеции и НАТО, как прояснится некоторая закономерность. Швеция тоже в 1997 году вступила в Совет Евроатлантического партнёрства. В одном строю с финнами шведы сражались в 1995 году в Боснии под эгидой ОТАН (аббревиатура НАТО по-французски). В 2013 году вместе с Финляндией (о чём выше не упоминалось) Швеция присоединилась к NRF (Силы реагирования НАТО). То, что, скажем, в 2011 году шведские войска поучаствовали в ливийской операции Альянса, как и ряд других аргументов, свидетельствует о несколько большей активности страны в сравнении с Финляндией, её внешняя политика более «атлантична». При этом в пользу сходства концептуальных позиций говорят слова в прошлом статс-секретаря Министерства обороны королевства, члена Королевской академии военных наук Свена Хирдмана: «Лично я считаю, что со вступлением в НАТО шведская безопасность только ухудшится… А если мы будем вне военного блока, то, как и раньше, у нас будет шанс остаться в стороне». Дело в том, что исторически Финляндии свойственно, если не официально, то хотя бы подспудно, ориентироваться на бывшую метрополию. Так что, если уж шведы, обладающие государственностью уже много столетий, не считают нужным слияние с НАТО (и даже опасаются, что вступление туда им навредит), зачем же это Финляндии?
Но, естественно, имеются и другие моменты. Степень вовлечённости страны в натовские дела рознилась в зависимости от того, какаяполитическая сила доминировала в правительстве и Эдускунте и какова, наконец, была позиция президента. Период самого плодотворного за 25 лет сотрудничества с Альянсом пришёлся на первую половину 2010-х годов – а всё потому, что в 2011 году получила успех на выборах партия «Национальная коалиция» (в предвыборной программе которой задача вступления в ОТАН была прописана среди первых) и что в 2012 году представитель этой «Коалиции» Саули Нийнистё стал главой государства. Присоединение в 1994 году к программе ПРМ пришлось на президентство Мартти Ахтисаари – открытого сторонника сближения. Между тем в то время, когда кабинеты министров возглавляли центристы Матти Ванханен, а потом Мари Кивиниеми (успех партии «Финляндский центр»), «атлантическая» тенденция переменилась на более сдержанный курс (пример позиции финляндского руководства по отношению к грузинским событиям 2008 года).
Последний из приведённых факторов наводит на мысль о главном из побудителей «атлантизации» или же, напротив, «финляндизации» - это фактор общественного мнения. Общепризнано, что Финляндия – не только одна из наиболее благополучных, но и одна из наиболее демократических, свободных стран Европы и мира. Поэтому столь важный во всех смыслах вопрос, как вступление до того нейтральной Финляндии в НАТО, должен обсуждаться и будет обсуждаться исключительно на общенациональном референдуме. Попытки власти опереться в своих «атлантических» стремлениях на общественное мнение предпринимались, но результат всевозможных опросов населения из года в год оставался по сути одним и тем же. Вот итоги опросов, проведённых в разные годы компанией Taloustutkimus по заказу службы новостей Yle: сторонников вступления страны в Организацию Североатлантического договора в 2014 году было 26%, затем – по ниспадающей (в 2015 году – 22%, в 2016 – 21%, 2017 – всего 19%, меньше пятой части). Надо думать, относительно высокий показатель за 2014 год был порождён фактом инкорпорации Крымского полуострова Россией и, следовательно, ростом тревожных настроений в финском обществе. То есть, численность «атлантистов» в Финляндии уменьшалась по мере того, как стихали эмоции. Я не соглашусь с той мыслью, что на настроения финнов относительно вопроса о членстве в НАТО оказывает влияние боязнь спровоцировать Россию. Этот довод опровергает то, что в связи с теми же событиями в середине 2010-х годов Финляндия солидаризировалась с Европой и ввела комплекс санкций. То есть, осудить Россию за действия в Украине и принять практические меры никто не испугался. Кроме того, пример стран Балтии, которые присутствуют в Альянсе с 2004 года и вполне комфортно себя там чувствуют, доказывает, что никакой катастрофы за вступлением пограничного с Россией государства в НАТО не следует. И тем не менее, должна быть причина, по которой 59% опрошенных финнов были в 2017 году категорически против присоединения к блоку (данные исследования издания Helsingin Sanomat). Она, на мой взгляд, очень простая: будучи в целом спокойны за свою безопасность и довольны степенью возможной поддержки НАТО в случае конфликта, жители страны не видят никакой надобности предпринимать лишние усилия, инициировать процесс вступления в Организацию. Возможно, при всей состоятельности Финляндии перспектива ежегодной уплаты 2% ВВП (и никто не гарантирует, что размер обязательных взносов не вырастет) едва ли радует рядовых финляндских налогоплательщиков. То есть, на сегодняшний день членство в НАТО Финляндии просто не нужно.
Но неслучайно во введении в качестве одной из задач был обозначен вопрос того, повлияет ли распространение известной заразы на отношения НАТО и Финляндии, в узком смысле. Прогнозы на тему, какие изменения в систему международных отношений внесёт эпидемия COVID-19, диаметрально противоположны один другому, друг другу противоречат. В то же время основныхнегативных сценария в плане европейской безопасности лишь два: кризис европейского единства, что будет включать в себя и раскол НАТО; давление на Восточную и Северную Европу со стороны РФ. Если сбывается первый вариант, то зависеть всё будет от того, на какие части распадётся Европа и к какой из них Суоми захочет (если захочет) примкнуть. Второй же сюжет разрабатывается уже достаточно давно, но в этом случае перемены в настроениях финнов в сторону «атлантизации» будут определяться степенью и инструментами такого российского давления. В завершение, хочется лишь надеяться, что ни одному из двух этих крайне неприятных прогнозов не суждено будет сбыться и что общеевропейские структуры успешно переживут «коронакризис». Хочется, в конце концов, надеяться, что с течением времени не только Финляндия, но и Россия станут полноправными членами Организации Североатлантического договора.
