Ни одно правительство в мире, независимо от политической ориентации, не может
устраниться от решения насущных социальных проблем общества. По данным мониторинга
социальной сферы (2005 г.)1 для большинства россиян наиболее значимым в жизни является их
здоровье (78%); семья (67%); личная безопасность (65%); дети (63%); материальное благополучие
(58%); душевный комфорт (53%), то есть все то, что связано с социальной обустроенностью. И
лишь для незначительной части респондентов очень важна в жизни политика (9,5%); демократия
(11%); религия (14%); свобода слова (21%). Поэтому степень решенности правительством
социальных вопросов выступает для населения критерием оценки его экономической и финансовой
деятельности. При этом неконтролируемое обострение социальной ситуации, возникающее
вследствие нерешенности социальных проблем, может стать причиной политической
нестабильности, которая не останется бесследной для власти и общества. Оно чревато
тяжелейшими последствиями для экономического развития политическим кризисом.
Реальная социальная политика государства определяется исторически сложившимися
особенностями экономического, политического, культурного развития общества, конкретными
условиями данного этапа трансформации. Исторической традицией СССР, получившей
распространение в постсоветской России, было использование льгот; социальных,
профессиональных, за заслуги перед обществом как инструмента реализации социальной политики.
В 1991-1994 гг. в дополнение к существовавшим в Советском Союзе было принято 25
социальных законов, значительно расширивших поддержку населения, оказавшихся в числе
"наибеднейших", что позволило в значительной мере компенсировать негативные последствия
радикальных экономических реформ последнего десятилетия XX в. Расчеты показывают, что
наиболее распространенные льготы: по оплате коммунальных услуг, электроэнергии, телефона,
проезда в городском транспорте, на лекарства в стоимостном выражении сопоставимы с величиной
прожиточного минимума и для граждан с наименьшими доходами были в тот период единственной
возможностью существования. В 2004 г. на федеральном уровне насчитывалось более 200 видов
льгот для 100 категорий граждан, а с учетом регионального законодательства еще больше.
Совокупные расходы на льготы бюджетов всех уровней, по оценке экспертов, составляли примерно
500 млрд. рублей. Однако ресурсные ограничения социальной политики, отсутствие единого учета
льготников, заявительный, а не адресный характер предоставления льгот, бюрократические
преграды, коррупция (например, при получе-
1 См.: Мониторинг социальной сферы "Социальная сфера России: реалии и перспективы".
Опрошено 2400 человек в сентябре 2005 г. Выборка репрезентирует население РФ по полу,
возрасту, образованию, типу населенного пункта. Рук. проекта: Жуков В.И., Осадчая Г.И., члены
ВТК: Варламова С.Н.. Морозова Т.С. и др.
38
нии бесплатных лекарств, путевок) делали эту систему социальной поддержки излишне затратной и
недостаточно эффективной. Постепенно в российском обществе зрела идея реформирования
системы социальной защиты населения. На уровне государства она реализовалась в 2004 г. в
решении, зафиксированном в Федеральном законе N 122, о замене натуральных льгот денежными
компенсациями и перераспределении ответственности за социальное обеспечение граждан между
Центром и субъектами Федерации путем сокращения расходов на федеральном уровне и
увеличении роли регионов в попечении льготников.
К компетенции федерального уровня власти отнесена социальная поддержка Героев
Советского Союза и России, Героев Социалистического Труда, Кавалеров Ордена Славы и
Трудовой славы, ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны (участников боевых
действий), членов семей погибших (умерших__________) инвалидов войны, бывших несовершеннолетних
узников фашизма, участников ликвидации последствий аварии на ЧАЭС и ПО "Маяк" и некоторых
других. К компетенции регионов отнесены льготы для тружеников тыла ВОВ и ветеранов труда,
пенсионеров.
В условиях некоторого экономического роста, увеличения уровня доходов, стабилизации
политической ситуации в 2001-2004 гг., изменения системы ценностей, население также стало
склоняться к мысли о рациональности замены части льгот денежными компенсациями. По данным
мониторинга (октябрь 2004 г.)2 11% респондентов выступали за замену льгот деньгами; 10% за
частичную замену; 47% предлагали дать льготникам возможность выбора. Примерно те же
результаты мы получили и в начале 2005 г.3 когда реформа вступила в действие, и ее просчеты
стали очевидны. Более половины россиян, в принципе, были согласны с монетизацией льгот. На
вопрос "Считаете ли Вы необходимой и своевременной мерой монетизацию льгот?" 12,4%
респондентов ответили, что "монетизация, безусловно, необходима" и еще 55% - "монетизация
необходима при условии адекватной замены". Правда, большинство опрошенных, наблюдая первые
ее результаты, выражали сомнение в том, что после этих нововведений уровень социальной защиты
повысится. За некоторым исключением, они оказались правы. Только ряд регионов: Кузбасс.
Москва, Тюменская область, Ямало-Ненецкий округ и некоторые другие, обладающие
достаточными средствами для прямого возмещения убытков аптек, транспортных, жилищно-
коммунальных организаций, учреждений связи и т.п., обслуживающих льготников, сумели его
сохранить.
В большинстве регионов реформа льгот, нарушив нормы конституционного права,
ухудшила положение малообеспеченных граждан, прежде всего пенсионеров, что нашло выражение
в протестных акциях, прокатившихся по всей стране. Моральный стресс испытали не только
льготники, но и все общество. Половина опрошенных (январь - февраль 2005 г.) жителей
Центрального федерального округа РФ поддерживала и сочувствовала пикетчикам; не разделяли
требований митингующих только 11% опрошенных. Более 90% выразили неуверенность в
улучшении в ближайшем будущем своего материального положения. Обозначились рост
социального пессимизма и снижение доверия власти. Так, уровень доверия жителей Центрального
ФО в конце 2004 г. - начале 2005 г. Правительству. Совету Федерации и Государственной Думе сни-
зился практически в три раза и на 13% упало доверие к Президенту страны. У респондентов старше
45 лет этот показатель был еще выше ("доверяю + скорее доверяю":
2 См.: Мониторинг социальной сферы "Социальная сфера России: реалии и перспективы".
Опрошено 2600 человек в октябре 2004 г. Выборка репрезентирует население РФ по полу, возрасту,
образованию, типу населенного пункта. Рук. проекта: Жуков В.И., Осадчая Г.И., члены ВТК:
Морозова Т.С., Юдина Т.Н. и др.
3 См.: Монетизация льгот: первые итоги и последствия. Опрошено 848 человек в
Центральном федеральном округе РФ 28 января - 5 февраля 2005 г. Выборка репрезентирует
население ЦФО РФ по полу, возрасту, образованию, типу населенного пункта. Рук. проекта Осадчая
Г.И., члены ВТК.: Ковалев В.Н., Танатова Д.К. и др.
39
Таблица 1
Доля респондентов, сохранивших право на получение льгот
(% к числу ответивших)
Виды льгот по оплате % Льготники Из них
Получают в
натуральном
виде
Получают
денежную
выплату
Жилья и коммунальных услуг 76.1 60,6 15.5
Городского транспорта 81.7 33,8 47,9
Пригородного транспорта 62.8 32.5 30,3
Лекарств 76,6 46.4 30,2
Изготовление и ремонт
протезно-ортопедических
изделий
39.1 25.3 13,8
Санаторно-курортного
лечения
56.7 35.7 21
октябрь 2004 г. - 61%; январь - февраль 2005 г. - 37%). Причинами, вызывавшими раздражение
россиян, были также недостаточная информированность о сути реформы и бездеятельность в этой
связи органов власти. Таким образом, первыми итогами монетизации льгот стали: накопление
протестного потенциала населения, снижение уровня доверия власти, рост пессимизма, ухудшение
социального самочувствия россиян.
Почувствовав угрозу социально-политической стабильности, власть на всех уровнях
управления предприняла меры к исправлению положения, несколько сгладив ситуацию.
Исследование, проведенное в сентябре 2005 г., дает нам некоторые основания судить о том,
насколько были учтены январские уроки и что население страны имеет в результате
реформирования льгот.
По данным опроса (табл. 1), от 39% до 82% респондентов (в зависимости от вида льготы)
сохранили свое право на ее получение; от 25% до 61% получают льготу как и раньше, в
натуральном виде. Важно, что наибольшее число опрошенных (76%-82%) сохранило наиболее
значимые для населения льготы - оплату коммунальных услуг, лекарств, проезд на городском
транспорте, что до некоторой степени снизило напряжение в обществе. Однако от 18% до 61%
опрошенных полагают, что они утратили право на получение той или иной льготы. Наибольшие
потери связаны с невозможностью бесплатно или по минимальным ценам изготовить пли
отремонтировать протезно-ортопедические изделия, получить путевку в санаторий для лечения.
Анализ показывает, что среди тех, кому в результате реформы стали недоступны те или
иные льготы, оказались не только ветераны труда и труженики тыла, попавшие в сферу влияния
регионов (в ряде областей они выиграли), но и те категории граждан, которые отнесены к
льготникам федерального уровня. Так, утратили право на льготу по оплате жилья и коммунальных
услуг инвалиды всех групп, проживающие в частном жилом фонде. В 2005 г. во многих регионах не
могли воспользоваться льготой на бесплатное обеспечение протезно-ортопедическими изделиями
инвалиды и ветераны ВОВ, хотя остальные пенсионеры возмещали эти расходы через региональные
органы управления здравоохранением. Ощущение утраты права на получение льгот частью
населения может быть связано с коснувшимся их лично изменением механизма расчета скидки на
оплату жилья и коммунальных услуг (ранее скидка предоставлялась не только льготнику, а всей
семье в пределах нормативов потребления). А также u1089 с тем, что единая денежная выплата (ЕДВ) не
рассматривается ими как адекватная компенсация прежней скидки на оплату телефона, антенны,
радиоточки, бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов, бесплатного проезда городским
и междугородным транспортом, выплаты компенсации за неиспользованную путевку и т.п.
Наибольшее число респондентов, отметивших позицию "утратил право на получение
льготы", оказалось в Южном федеральном округе РФ: на оплату городского транспорта - 30,6% при
средней величине по России 18,3%; оплату пригородного
40
транспорта - 50% в сравнении с 37,2% по России; лекарств - 48,2% против среднероссийских 23,4%;
изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий - 77,8% (по России 60,9%); санаторно-
курортное лечение - 57,8% в отличие от среднероссийских 43,3%. Судя по опросу, с наименьшими
потерями из реформы льгот вышли Центральный и Сибирский федеральные округа РФ.
Важной, с точки зрения достижения целей реформы, является оценка динамики доли такого
источника в структуре семейных доходов россиян как пособия и компенсации. К сожалению, они в
2005 г. не увеличились по сравнению с 2004 г. и составили 11%.
Об эффективности реформы можно судить и по субъективным оценкам льготников их
удовлетворенности сложившимися в стране социальными гарантиями. Позицию "вполне
удовлетворен" и "скорее удовлетворен" отметили менее пятой части опрошенных льготников, а
"скорее не удовлетворен" и "совершенно не удовлетворен" - в три раза больше. Существующую
систему социальных гарантий как "эффективную" и в "основном эффективную" оценили 14%
россиян; 60,8% - "в основном не эффективную" и "совершенно не эффективную". Видимо, этим
можно объяснить, что Государственной Думе, Совету Федерации, Правительству не удалось
восстановить дореформенный уровень доверия. Исключение составил Президент, отмеченный
наиболее высоким в этой ситуации доверием респондентов (сентябрь 2005 г.). Повысился уровень
доверия администрациям городов, областей, принявшим теперь на себя больший груз
ответственности за результаты социальной защиты населения, а также СМИ, поддержавшим
протестные настроения население в январе - феврале 2005 г.
В обществе сформировалось мнение, что в наибольшей степени от монетизации льгот
выиграл федеральный бюджет, хотя известно, что расходы государства по разным оценкам выросли
в 2-3 раза. Далее следуют ответы о выигравших от монетизации льгот: производители и поставщики
лекарств - 17,8%; бюджеты регионов, региональные власти - 14,6%; предприятия общественного
транспорта - 13,1%; аптеки -12,2%; криминал - 11,4%; медицинские страховые кампании - 10,6%;
никто не выиграл - 7,1%. Последнее место у льготников - 7%.
Известно, что в октябре 2005 г. льготники должны были сделать выбор между социальным
пакетом и денежной компенсацией. Напомним, что социальный пакет включает бесплатные:
санаторно-курортное лечение, лекарственное обеспечение, проезд пригородным транспортом и
эквивалентен 450 рублям. Большинство респондентов-льготников (48%) все-таки склонялось к
тому, чтобы выбрать денежную компенсацию: 15% - социальный пакет; 36,8% не приняли никакого
решения, а, значит, по умолчанию будут получать социальный пакет. Такое большое количество
пассивных по-прежнему объясняется недостаточной информацией о сути реформы льгот: 51%
опрошенных заявили, что они так и не разобрались в преимуществах/недостатках того или иного
варианта и решили оставить, на всякий случай, все как есть. Какая-то часть полагает этот выбор для
себя не важным, оставляя решение органам социальной защиты. Возможно, часть населения в силу
плохого состояния здоровья, одиночества просто не смогла письменно заявить о своем решении
заменить социальный пакет денежной компенсацией. Точной статистики по России о том, сколько
льготников с 1 января 2006 г. получает, как и раньше, социальный пакет, а сколько единые денеж-
ные выплаты (ЕДВ), нет. Но анализ реального положения в подмосковном городе Электросталь
показывает, что на начало 2006 г. из 11 тысяч федеральных льготников u1076 денежную компенсацию
выбрали 5,5 тысяч, то есть 50%. Среди причин выбора ЕДВ назывались: "санаторно-курортное
лечение мне не нужно" или "вряд ли его дождешься", "пригородным транспортом не пользуюсь", "в
городе редко им пользуюсь", "ЕДВ в 450 рублей - заметная прибавка к пенсии", она ее увеличивает
на 20% или на 25%. Денежную компенсацию выбрали все Герои Советского Союза, России, Герои
труда (их в Электростали всего девять), так как их ЕДВ составила 25 тыс. рублей.
Сопоставление мнения населения России об оптимальной форме различных видов льгот и
сложившейся к сентябрю 2005 г. формы их реального предоставления показывает, что по основным,
наиболее значимым видам (на оплату жилья и коммунальных
41
Таблица 2
Представления опрошенных о форме льготы
и размере ее возможной компенсации (в %)
Предложения по
замене льгот
Виды льгот
% (от числа
льготников)
руб.
Предложения
оставить в
натуральном
выражении
Получили в
сентябре
2005 г.
Жилья и коммунальных
услуг
14.6 1000 58.5 60.6
Городского транспорта 18.6 500 53.3 33,8
Пригородного транспорта 12.6 500 47.8 32.5
Лекарств 20.0 1000 41.8 46.4
Изготовление и ремонт
протезно-ортопедических
изделий
6.2 1945 36,0 25.3
Санаторно-курортное 11.7 5000 43.5 35.7
услуг, оплату лекарств) они практически совпадают, да принципиально не разнятся и по другим
видам льгот (см. табл. 2). Так. 58,8% респондентов предлагают оставить в натуральном выражении
льготы на оплату ЖКХ, а реально в таком виде получали в сентябре 2005 г. 60,6%; на лекарства - 41
.8% и 46,4% соответственно. Очень важно заметить, что опрошенные, предлагающие заменить
натуральные льготы деньгами, устанавливают величины ЕДВ заметно выше, нежели они
предусмотрены сейчас правительством и, как нам представляется, понимают недостижимость в
масштабах страны такого размера компенсаций.
В условиях, когда усилиями, прежде всего, региональных властей установлено некоторое
равновесие между ожиданиями льготников и реальной ситуацией, а также сохранения за
льготником права выбора - натуральные льготы или денежную компенсацию, в обществе снимается
напряженность, и мы можем констатировать достижение некоторого согласия между населением и
правительством по вопросу реформы льгот. Тем не менее, у большинства российских семей
остаются непростые проблемы содержания своего жилья, поддержания здоровья, образования
детей, внуков и т.д. По данным опроса, более половины респондентов отметили позицию
"нуждаюсь в помощи государства". В этой группе примерно в равной степени присутствуют
представители всех половозрастных и профессиональных групп; 15,7% остро нуждается в помощи
государства и без нее вообще не может обойтись. Такие нуждающиеся встречаются чаще в
возрастной группе старше пятидесяти пяти лет. среди проживающих в поселках городского типа, в
крупных и малых городах, в селе, среди пенсионеров, безработных, занятых в бюджетных отраслях.
И только 11,8% респондентов указали, что могут сами решить все свои проблемы. Потребности в
поддержке государства первой группы (высказавшиеся за замену льгот деньгами), прежде всего,
связаны: с оказанием бесплатной медицинской помощи - 54,0%; получением профессионального
образования - 36,2%; поддержанием порядка и законности - 35,4%: оказанием помощи в тру-
доустройстве - 30,7%; выплатой компенсаций и пособий - 23.2%.
У второй группы, выбравшей льготы в натуральном выражении, они связаны: с оказанием
бесплатной медицинской помощи - 64,1%; выплатой компенсаций и пособий - 44,5%; получением
профессионального образования - 26,3%; оказанием помощи в трудоустройстве - 24,1%;
поддержании порядка и законности - 22,2%.
Особую тревогу у населения вызывает рост оплаты услуг ЖКХ. Лишь 11,5% опрошенных
полагают, что прогнозируемая возможность перехода к полному возмещению затрат на его
обслуживание для них не вызовет затруднения; 40,6% отметили: "оплата жилья вызовет трудности,
но они найдут способ с ними справиться". Для пятой части оплата жилья в необходимом объеме
станет невозможной. Около трети респондентов затруднились ответить на вопрос, поскольку не
могут даже представить,
42
какой будет сумма оплаты. При этом, чем ниже доходы респондента, тем выше в этой группе доля
тех, для кого самостоятельное решение этой проблемы невозможно, а также тех, кто затрудняется
ответить на этот вопрос. При этом только 4% опрошенных готовы поменять жилье на другое, с
меньшей площадью; 37% - при затруднении стопроцентной оплаты жилья будут искать
дополнительные источники, а 13% - примут участие в массовых протестных акциях. Достаточно
большая часть населения -35,9% пока не знает, что будет делать. Поэтому важно сегодня обратить
особое внимание на социальную защиту тех категорий населения России, которые окажутся, в
результате реформы ЖКХ, в наиболее сложной жизненной ситуации.
Хочется надеяться, что вклад в решение этих социальных проблем внесет успешная
реализация Приоритетных Национальных проектов "Доступное и комфортное жилье - гражданам
России", "Современное здравоохранение", "Качественное образование", "Эффективное сельское
хозяйство". Однако не монетизация льгот и не национальные проекты составляют основу надежной
социальной защиты населения и эффективной социальной политики в стране. Условием
обеспечения достойной жизни россиян является повышение заработной платы и пенсий.
ОСАДЧАЯ Галина Ивановна - доктор социологических наук, профессор, проректор
Российского государственного социального университета.
Источник: Социологические исследования. 2006. N 11.
