ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
БЮДЖЕТ 2006 ГОДА
А.Л. Кудрин, министр финансов Российской Федерации
В федеральном бюджете на 2006 г. нашли отражение цели и задачи, поставленные Правительством, которые направлены на достижение значительного улучшения социального положения и благополучия работников бюджетной сферы, повышение качества предоставляемых государством услуг в сфере здравоохранения и образования; на совершенствование различных механизмов планирования и исполнения бюджета, включая бюджетирование, ориентированное на результат. Бюджет включает целый ряд новых федеральных целевых программ, которые прошли усовершенствованную, более жесткую процедуру утверждения.
Среди важнейших целей федерального бюджета на 2006 г. - ускорение экономического развития страны. Правительство рассматривает процесс развития, в первую очередь, как создание благоприятной экономической среды, стабильной, в которой инфляция сокращается, а курс российской валюты не укрепляется столь серьезно, как это было в предыдущие годы. Это - главные параметры, которые определяют работу каждого предприятия, создание условий для инвестиций и поддержания высоких темпов роста экономики.
За весь период с 1970 г. именно последние 5 лет были самыми результативными в рамках проводимой экономической политики. Экономический рост в этот период был самый высокий. Поэтому удвоение ВВП, выход на 7,0-7,2% - очень серьезная задача, но она достижима при взвешенной и сбалансированной макроэкономической политике.
Согласно прогнозу международного энергетического агентства, который существенно влияет и на платежный баланс, и на основные показатели экономики, цена на нефть марки Urals на 2006 г. установится на уровне 51,6 дол. за баррель. Принятая при расчётах бюджетных доходов цена - 45 дол. за баррель - более осторожная.
Нефтяные страны, рассчитывая свои бюджеты, подходят к прогнозу уровня цен на нефть по-разному, начиная от 19 дол. за баррель (в Алжире) до 47 дол. за баррель (в Норвегии). Но большинство стран очень консервативно подходят к прогнозированию цен на нефть.
Для налоговой и бюджетной политики нужен консерватизм, чтобы не быть зависимым от благоприятной конъюнктуры и не увеличивать существенно расходы бюджета только потому, что мировая цена на нефть сегодня это позволяет. Завтра цена может упасть и бюджетные расходы, к которым уже привыкли, придётся резко сокращать. А это - вариант предкризисного и кризисного 1998 г.
Бюджет на 2006 г. - бюджет развития
Важная особенность данного бюджета - усиление аспекта развития, понимаемого, прежде всего, как обеспечение стабильной экономической ситуации в Российской Федерации, улучшение инвестиционного климата, создание дополнительных предпосылок для инвестиций в российскую экономику, создание новых рабочих мест, подъем уровня благосостояния российских граждан.
В 2004 г. темп прироста инвестиций был 10,5%, в прошлом году - чуть более 10%, а в этом году составит более 11%. То есть сохраняются достаточно высокие темпы инвестиций, которые станут базовой основой для будущего экономического роста.
Вся наша экономическая политика акцентируется на приросте частных инвестиций, на увеличении возможностей частного инвестора в Российской Федерации. Поэтому и налогово-бюджетная политика, и денежно-кредитная политика, на которых базируется бюджет, должны обеспечивать сохранение предсказуемых, комфортных условий для бизнеса.
Экономический рост в текущем году составит более 6%, что будет опережать средний рост мировой экономики. Кроме того, будет обеспечено снижение темпов инфляции, и тем самым с каждым годом цены на все, особенно потребительские, товары будут более доступны.
Если задача снижения инфляции в 2006 г. до 9% и ниже будет выполнена, достигнутый уровень инфляции будет самым низким за последние 15 лет. Но на этом нельзя останавливаться, к 2008 г. нужно довести инфляцию до 5,5%. Это - важная политическая задача, решение которой даст существенный дополнительный стимул работе всей экономики.
Это означает, что кредиты в нашей экономике будут не по 15%, а в среднем по 7% в 2008 г. Деньги будут предоставляться банками не на 3 года, а на 5, 7, 10 лет, что обеспечит существенное расширение объемов инвестиций, доступности кредита, как предприятиям, так и гражданам. Будет обеспечиваться большая сохранность пенсий и заработной платы, которые получают граждане, чьи зарплата и пенсии прирастают более медленными темпами, чем у населения, занятого в предпринимательском секторе.
Поэтому снижение инфляции - это цель, которая имеет и экономический, и социальный характер. Среди всех ключевых мер экономической политики по масштабу и значению она превышает все другие меры экономического характера, которые будут приниматься в этом году. Этим придется заниматься более настойчиво, чем до сих пор.
Важным условием поддержания экономического развития и инвестиционной привлекательности является дальнейшее совершенствование налоговой системы. Продолжается дальнейшее снижение налоговой нагрузки на экономику. С 1 января вступает в действие целый ряд новых мер, обеспечивающих улучшение условий для инвестиций.
Прежде всего, следует отметить возмещение НДС по капитальным вложениям. Это позволяет предприятиям высвободить значительные оборотные средства. У тех, кто осуществляет капитальные вложения, в текущем году существенно удешевятся операции. Теперь не придётся ждать завершения строительства объекта 3-4 года для возмещения НДС по всем произведенным работам, это будет осуществляться в ходе проведения работ.
Кроме того, будет предоставлена дополнительная амортизационная премия в размере 10%, то есть на 10% будет уменьшена налогооблагаемая прибыль в целях снижения издержек на инвестирование. Будет принят и ряд других налоговых мер, что в общем объеме сохранит у предприятий в текущем году дополнительно более 150 млрд. руб., которые пойдут в первую очередь на инвестиции.
В 2007 г. запланировано ускорение возмещения экспортного НДС и тем самым существенное снижение барьера, связанного с возмещением, с разрешительным порядком возмещения, который дестимулирует экспортные операции.
К факторам активизации экономического развития, несомненно, относится и увеличение инвестиционной составляющей в федеральных целевых программах, принятие целого ряда новых федеральных целевых программ.
Одной из особенностей федерального бюджета на 2006 г. является создание Инвестиционного фонда в объеме 69,7 млрд. руб., средства которого должны направляться на реализацию крупных инвестиционных и инновационных проектов. За счет этого фонда в текущем году будут осуществляться проекты в партнерстве с частными инвестициями. Тем самым улучшится инфраструктура, прежде всего, развитых транспортных узлов, портов и аэропортов, крупных городов, других проектов в области авиации, судостроения, дорожного хозяйства, которые, в свою очередь, обеспечат улучшение климата и базу для дальнейшего экономического роста.
Одно из направлений инвестирования - вложения в человеческий капитал в сфере образования и в сфере здравоохранения. Без высоко квалифицированных кадров, без уровня образования, адекватного современным требованиям, способности работать в условиях высоких технологий, инноваций в различных сферах и отраслях народного хозяйства, невозможно создавать и увеличивать ВВП высокими темпами. Все это создает новое качество бюджета, расширяет его возможности как бюджета развития.
Экономическому развитию способствуют также дополнительные меры, которые будут осуществлены в социальной сфере и сельском хозяйстве. Это - четыре приоритетных национальных проекта: "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Здоровье", "Образование" и "Развитие АПК". Национальные проекты также являются инвестициями и в экономику, и в человека.
Нельзя согласиться с теми, кто бюджет развития сводит только к увеличению государственных инвестиций. Это ошибочный подход. Бюджет создает значительно больше разнообразных возможностей. Концепция бюджета-2006 прошла публичное обсуждение и поддержана Государственной Думой.
В рамках изменения бюджета текущего года была перераспределена дополнительная помощь регионам. Также была учтена прибыль Центрального Банка, которая будет получена в результате исполнения в 2005 г. решения Правительства и Государственной Думы об увеличении уставного капитала Внешторгбанка на 37 млрд. руб. и выкупа у Центрального Банка Росзагранбанков. Тем самым был ликвидирован внутренний конфликт интересов Центрального Банка как надзорного органа и банка, владеющего собственными банками. В Сбербанке этот конфликт интересов пока еще не преодолен.
В течение многих лет Центробанк предоставлял депозиты и кредиты Росзагранбанкам, по сути, за счет золотовалютных резервов страны, поддерживая на плаву коммерческие структуры, включая и период финансового кризиса 1998 г. Сейчас Внешторгбанк выкупил все задолженности этих банков в рамках этой дополнительной миссии и освободил Центральный Банк от задолженностей Росзагранбанков. В результате этого Центральный банк получит дополнительную прибыль в размере 13,6 млрд. руб., которая также будет направлена на реализацию национальных проектов и финансирование других расходов.
Все эти меры можно назвать мерами экономического развития, и бюджет-2006 в большей мере, чем раньше, работает на эти цели.
Если говорить об объеме непроцентных расходов бюджета, то они прирастут почти на 800 млрд. руб. в текущем году по сравнению с расходами 2005 г. на федеральном уровне. Будут увеличены расходы федерального бюджета по разделам: "Здравоохранение" и "Спорт" на 64%, "Образование" - на 29%, "Национальная оборона" - на 20,5%, "Национальная безопасность" - на 22,5%. Если брать разделы "Национальная оборона" и "Национальная безопасность", то суммарно расходы превысят 1100 млрд. руб. Это - объем средств, направляемых на защиту нашей страны и безопасность, борьбу с терроризмом. Кроме того, по разделу "Культура" объем средств, выделяемых только на федеральном уровне на поддержку учреждений культуры и мероприятий в этой сфере, достигнет 50 млрд. руб.
Межбюджетные отношения
Среди важнейших подходов - совершенствование межбюджетных отношений, дальнейшая реализация программы разграничения полномочий. Раздел "Межбюджетные отношения" - один из разделов, который прирос существенно - больше, чем на 135 млрд. руб. Это значительно дополнило возможности и Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Следует также отметить удвоение фонда компенсаций, в рамках которого федеральные власти компенсируют предоставление льгот федеральным льготникам. Все вопросы по федеральным льготникам, которые не были решены в прошлом году, в 2006 г. в полном объеме должны быть решены. Таким образом, в сферу жилищно-коммунального хозяйства на компенсацию льгот поступит на 39 млрд. руб. больше. Эти средства будут направлены в жилищно-коммунальный сектор через предоставление льгот и их полную компенсацию. Это - дополнительная помощь в исполнении полномочий субъектов Российской Федерации. Увеличиваются дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и субсидии на жилье.
В течение 2005-2007 гг. запланировано удвоить заработную плату в бюджетной сфере в номинальном выражении. Это означает, что если будут выполняться цели по инфляции, то в реальном выражении зарплата увеличится в полтора раза. Средства на это на три года в бюджет заложены.
Соответственно, и субъекты Российской Федерации по оценке, пока предварительной, обеспечат выполнение этой цели: повышение примерно на 20% с 1 мая. Федеральный же уровень будет повышать заработную плату дважды в этом году. Первый раз - с 1 мая на 15%, второй - с 1 октября на 11%. В сумме повышение зарплаты в текущем году составит 26%. Это соответствует поручению Президента РФ об опережающей индексации заработной платы, которая должна в полтора раза обгонять инфляцию.
Заработная плата будет повышена почти во всех регионах примерно в этой же пропорции. Не будут допущено никаких задержек по выплате заработной платы, сохранения ранее невыполненных обязательств и, тем более, их увеличения. Региональные бюджеты обеспечены средствами, заработная плата будет выплачена в повышенных размерах.
Что касается других аспектов межбюджетных отношений, то сейчас в Правительстве находится на стадии подготовки и утверждения новая редакция концепции федеративных отношений. И в связи с этим можно сказать, что в 2007 и 2008 гг. усиливается акцент на поддержке стимулов для тех субъектов, которые могут существенно нарастить свои доходы.
Тот период, когда задача в рамках централизации доходов состояла в том, чтобы помочь высоко дотационным субъектам, по крайней мере, выйти на плановое минимальное выполнение своих обязательств, в части зарплат, в части коммунальных платежей и других полномочий, в основном закончен. В стране обеспечено сокращение задержек по заработной плате, постоянная их индексация. Это было сделано благодаря роли федерального бюджета как центра по выравниванию бюджетной обеспеченности, путем, в том числе, централизации доходов.
Сейчас задача - создать долгосрочные нормативы, долгосрочные условия для субъектов, которые готовы нарастить доходы, и тем самым почувствовать дополнительный стимул в увеличении объемов производства и инвестиций на своих территориях.
В ходе обсуждения бюджета в Государственной Думе в него были внесены изменения, которые предусматривали, что средства на погашение дотаций на возмещение убытков на содержание объектов ЖКХ в размере 12,9 млрд. руб., будут уплачены не в 2006 г., а в конце 2005 г. И в конце прошлого года в рамках поправок 12,9 млрд. руб. ушло в субъекты Российской Федерации как задолженность федерального бюджета по принятому жилому фонду. Эти 12,9 млрд. руб., высвободившиеся в бюджете 2006 г. были перераспределены на другие цели поддержки полномочий субъектов Российской Федерации, в том числе на поддержку субъектов Российской Федерации по доплатам за классное руководство в средних школах, и в размере 5 млрд. руб. - на создание фонда для компенсации растущих цен на дизельное топливо для предприятий сельского хозяйства.
Если говорить о субъектах Российской Федерации, то общий объем их расходов прирастет на 420-440 млрд. руб., что также является существенным улучшением их финансового положения и сбалансированности.
Первые шаги по разграничению полномочий, закреплению полномочий и доходных источников в 2005 году показали, что бюджетная сбалансированность субъектов Российской Федерации не уменьшилась, что позволяет и в текущем году на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации провести дополнительные меры по социальной поддержке и бюджетников, и различных социальных групп населения. Всё это является залогом успешного проведения муниципальной реформы
Кроме того, с 1 января будет повышено денежное довольствие военнослужащих на 15%, а в рамках судебной реформы, повышения независимости судей и борьбы с коррупцией в судах будет повышено содержание судей с 1 июля на 32%, то есть оно будет опережающим по сравнению со всем бюджетным сектором.
Инфляция, укрепление рубля
Как уже отмечалось, снижение инфляции - один из ключевых инструментов улучшения инвестиционной среды и увеличения экономического роста. Об этом следует сказать более подробно. Банковская средняя процентная ставка не может быть ниже инфляции. Для того чтобы эту ставку сделать доступной предприятиям, гражданам, инфляция должна быть порядка 5,5%, но никак не выше 7%. Только в этом случае количество предприятий и граждан, которые могут воспользоваться кредитом, существенно расширится.
При той экономической политике, которая проводится в последние годы, и тех рисках, которые пока еще существуют в среднесрочной и долгосрочной перспективе, срок предоставления кредита в среднем не превышает 3-4 года. А нужно, чтобы он был 5-7 лет и больше. В ряде случаев инновационные технологии требуют 10 и 12 лет.
Такие длинные деньги могут быть только в стабильной экономике, показатели которой не зависят от движения цен, популизма политиков, предвыборной кампании. Стабильность макроэкономической политики порождает и расширяет кредитные ресурсы, создает длинные деньги. А это - не только пенсионные накопления. Длинные деньги создаются качеством экономики, постоянными, устойчивыми остатками средств предприятий, которые в своей деятельности ориентируются на прибыльную и стабильную работу.
Последние годы можно характеризовать как период стабилизации инфляции. Двинуться дальше значительно сложнее. Это - уже новый тип низко инфляционной экономической политики, которая требует серьезных дополнительных усилий для снижения каждого последующего процента инфляции в будущем.
Часто инфляцию делят на монетарную и немонетарную. По нашему мнению, природа инфляции - на сто процентов монетарная. Но методы измерения (через потребительскую инфляцию, через инфляцию оптовых цен, через дефлятор ВВП и другие показатели) делят инфляцию на монетарную и немонетарную. В планировании привыкли пользоваться индексом потребительских цен. Это только один из измерителей инфляции. Если брать только его, то разделение на монетарную и немонетарную инфляцию очень условно.
Когда государство принимает решение о повышении того или иного тарифа, который от него зависит, то в первую очередь закладывается рост заработной платы в соответствии с ростом потребительских цен, рост стоимости угля, мазута, которые не являются государственными. По этим энергоносителям не устанавливаются государственные цены и тарифы. Всё это накапливается в виде той же самой рыночной монетарной инфляции и включается в государственные тарифы при их планировании. Поэтому монетарная инфляция влияет и на принятие решений по увеличению тарифов, которые в текущем году не предполагаются более легкими, чем в прошлом году.
Превышение денежного предложения над спросом является фактором инфляции. Это означает, что государство, недостаточно жестко контролирует денежное предложение и тем самым ставит бизнес, банки, население в условия высокой инфляции. При росте инфляции больше всего проигрывают наиболее бедные слои населения, потому что зарплата и пенсия всегда догоняющие. У населения нет возможностей быстро приспосабливаться к росту цен: увеличение зарплаты и пенсии от него не зависит, происходит всегда с запаздыванием. Необходимо эту ситуацию изменить.
Безусловно, в отличие от других показателей экономики, цели по инфляции в денежно-кредитной политике должны быть определены, и государство имеет необходимые инструменты для достижения этих целей. Сегодня есть все основания считать, что в ближайшие три года будет самое благоприятное сочетание всех инструментов для снижения инфляции. Это - самая важная сегодня задача и, как ни странно, самая достижимая.
Одним из основных базовых показателей, которые определяют монетарную инфляцию, является прирост денежной базы. В последние годы она прирастала существенно. Если экономика прирастала на 6-7%, то денежная база увеличивалась значительно больше. В 2006 г. нужно существенно сдерживать прирост денежной базы для достижения целевых показателей.
Следует обратить внимание на то, что каждое министерство имеет годовые лимиты расходования средств и право тратить их в любой день финансового года. Но, как правило, исполнение отдельных видов расходов затягивается до декабря. Ни Минфин России, ни Федеральное казначейство не могут ограничить финансирование ни оборонного заказа (когда идет основная расплата по изготовленным изделиям), ни строительных объектов, ни всего остального.
Обычно первые 10-11 месяцев идет накопление остатков на счетах бюджетополучателей. Перед Новым годом все начинают тратить. Как только лишние деньги потрачены, Центральный банк вынужден их тут же стерилизовать.
Повышение эффективного курса рубля в 2005 г. составило более 10%, что является рекордным показателем за последние пять лет.
Это означает, что конкурентоспособность отечественных производителей снижается, и ценовая конкуренция с увеличивающимся импортом будет более жесткой в этом году, что говорит о том, что значительное укрепление рубля нежелательно для нашей экономики, и необходимы меры к сдерживанию укрепления рубля.
Это означает, что нефтедоллары в большей степени, чем раньше, надо сохранять под контролем и выводить в Стабилизационный фонд, чтобы в дальнейшем не создать ситуацию, в которой наша отечественная промышленность станет совсем неконкурентоспособной. Стабилизационный фонд формируют за счет так называемого профицита бюджета, который в текущем году по плану составит 776 млрд. руб. Если цена на нефть будет выше, значит, больше нефтедолларов придется накопить в Стабилизационном фонде и, соответственно, профицит будет больше. Пока в бюджетном плане он стоит в размере 3,2% ВВП, что меньше, чем в прошлом году (более 7%). Часто приходится слышать рассуждения о том, что нужно профицит потратить на другие цели. Но потратить профицит или потратить Стабилизационный фонд, что одно и то же, это означает еще больше укрепить российский рубль, еще больше поставить наши предприятия в неконкурентоспособное положение.
Ведущие нефтяные страны планируют и исполняют свои бюджеты с профицитом. Норвегия, за девять месяцев в 2005 г. имеет профицит 15% ВВП и считает это обязательной задачей по укреплению национальной валюты с тем, чтобы не создать неблагоприятных условий для своей национальной промышленности. В Кувейте профицит бюджета достигнет 20% ВВП. Это - необходимые меры, которые принимают национальные правительства в интересах защиты своей экономики от притока нефтедолларов и чрезмерного укрепления национальной валюты.
В связи с этим Правительство Российской Федерации ставит задачу - рекордное укрепление рубля, которое было в прошлом году, преодолеть, и в текущем году оно не должно превысить 4,5-6%, желательно меньше. Укрепление рубля вынуждает Центральный банк выкупать эти нефтедоллары, печатать деньги, направлять их, по сути, в экономику. Стабилизационный фонд является фондом, аккумулирующим средства в виде налогов от нефтяных компаний. Поэтому Стабилизационный фонд является мерой, сдерживающей как укрепление рубля, так и инфляцию. Тем не менее, в 2005 г. не удалось снизить инфляцию по сравнению с запланированной. Это надо сделать в текущем году.
В этом году появилась возможность потратить больше из этих нефтяных средств в соответствии с потребностями экономики. Изменение цены отсечения в Стабилизационный фонд с 20 до 27 дол. означает дополнительные расходы федерального бюджета в размере 324 млрд. руб., которые можно позволить, не повышая темпов ни укрепления рубля, ни инфляции. Но расходы больше этого объема в текущем году допустить нельзя. И пересматривать бюджет в середине года, будь то в первом полугодии или во втором, противопоказано для нашей экономики.
Необходимо учесть, что изменения бюджета за счет расходования дополнительных доходов в результате более высоких цен на нефть вызывают инфляцию. В этом году необходимо повысить ответственность за прогноз развития социально-экономического страны и планирование всех бюджетов субъектов Российской Федерации, включая индексацию заработной платы, индексацию других расходов, поскольку выполнение этих целевых показателей и для бюджетной сферы и для частного сектора является критически важным.
Если в результате изменения бюджета увеличиваются расходы, то за счет высоких цен на нефть в экономику вливаются дополнительные средства, которые для экономики оказываются лишними, вызывают дополнительную инфляцию. Поэтому необходимо сдерживать такого рода увеличение расходов.
Сегодня прогноз социально-экономического развития и бюджет между собой сбалансированы. Если государственные расходы увеличить, значит, снова будет возникать опасность невыполнения плана по инфляции. Поэтому дальнейшие шаги по увеличению расходов могут быть для страны критически опасными, подстегнут инфляцию в сфере так называемой немонетарной инфляции, или изменения тарифов государством.
Текущий год - это год предельного уровня, год без резервов по сдерживанию инфляции. Поэтому удержать инфляцию на запланированном уровне - не более 9% - важнейшая задача года.
14.01.2006
