- 1 ноября вступает в силу закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". По мнению экспертов, как отечественных, так и зарубежных, это первый реальный миграционный закон Российской Федерации. Но его универсальность и многопрофильность таит в себе определенные сложности, поскольку закон декларирует ряд принципиальных, а в известном смысле базовых позиций, обеспечивающих государственную миграционную политику. Ведь каждая из этих позиций требует обеспечивающих ее механизмов технического исполнения. Это целый комплекс механизмов, требующий участия не одного, не двух и даже не десятка федеральных и региональных ведомств. Как обстоит дело с этим и какова роль Министерства внутренних дел в решении этой крайне сложной задачи?
- Я благодарен за понимание всей степени сложности задачи, стоящей перед Министерством внутренних дел, и хочу сразу уточнить, что для реализации данного закона необходимо принять почти два десятка подзаконных актов на уровне постановлений Правительства, которые бы регламентировали взаимодействие в этой сфере практически всего аппарата исполнительной власти Российской Федерации. Ведь мало провозгласить появление в России таких не совсем привычных нашему слуху понятий, как миграционная карта, миграционные пошлины, в том числе и трудовые пошлины, миграционные квоты в их истинном значении... Необходимо установить четкий порядок и выдачи разрешения на временное проживание, и выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников, и четкий порядок расходования бюджетных средств на депортацию либо административное выдворение иностранных граждан и многое другое.
Замечу, что и срок - три месяца - для реализации этой задачи был определен необычайно короткий. Однако есть стратегические задачи, связанные с миграционной проблематикой, которые достаточно четко, а в известном смысле и жестко сформулировал перед нами Президент Российской Федерации. И мы были обязаны по основным параметрам уложиться в эти сроки.
- И это удалось?
- По стратегическим позициям - безусловно. И это заслуга, естественно, не только МВД, но и тех министерств и ведомств, которые также заинтересованы в реализации внятной государственной миграционной политики. Я имею в виду Министерство иностранных дел, Федеральную пограничную службу, Министерство юстиции, Федеральную службу безопасности, Министерство труда, Министерство путей сообщения. Министерство транспорта...
Вообще, с точки зрения нормативного процесса, это - весьма по&-зитивный опыт сотрудничества, поскольку в нашем бюрократическом государстве, как мы знаем, ряд документов, затрагивающих даже базис&-ные основы государства, проходит с необычайной медлительностью, сложностью и иногда просто пропадает в бюрократических лабирин&-тах. Видимо, здесь сама содержательная часть проблемы в какой-то сте&-пени объединила представителей, кстати, не только исполнительной власти, но и огромного числа общественников, экспертов, представи&-телей регионов. Надеюсь, создана полноценная правовая база для реа&-лизации тех задач миграционной политики, которые стоят перед госу&-дарством.
- Как вы думаете, когда наработанная нормативная база станет дос&-тоянием гласности?
Предполагаю, уже в этом месяце соответствующие правительствен&-ные институты обеспечат публикацию этой нормативной базы. Что ка&-сается Министерства внутренних дел, то, начиная буквально со следую&-щей недели, мы будем реализовывать информационную программу, связанную с популяризацией, разъяснением порядка введения тех или иных новаций, в том числе миграционной карты, порядка формирова&-ния миграционной квоты и так далее.
- Вы сказали, формирования миграционной квоты. Я так полагаю, этим делом впервые в своей истории займется Министерство внутренних дел?
- Ни в коем случае. Каждый должен заниматься своим делом. Фор&-мирование квоты - это прерогатива исполнительной власти на местах, в субъектах Федерации. Федеральный центр, его компетентная организа&-ция анализирует и утверждает эту квоту. Причем здесь ни в коем случае не может быть какого-либо диктата со стороны Министерства внутрен&-них дел. Я вообще считаю, что экономика, социальные программы пос&-ле определенного периода должны перейти в те ведомства, где сосредо&-точены профессиональные кадры, требующиеся для решения этих задач. Строительство жилья для вынужденных переселенцев - это, безусловно, вопрос Госстроя, социальная опека - это, безусловно, вопрос Министер&-ства труда. Создание базы данных общероссийского рынка трудовой миграции - это комплексная задача того же Министерства труда и Ми&-нистерства внутренних дел. Кстати говоря, и предложения по квоте на первоначальном этапе собирало именно Минтруда, и оно явилось базо&-вым министерством в подготовке этого документа, определив первона&-чальную квоту в целом по стране в 500 тысяч человек.
Что касается Министерства внутренних дел, то в перспективе оно должно сосредоточиться на чисто полицейских функциях, как в иных странах мира. Я имею в виду создание единой системы иммиграционного контроля, ведение банка данных по трудовым миграционным потокам, по пребыванию иностранцев на территории Российской Федерации, по про&-блемам гражданства, вида на жительство, разрешения на работу. То есть МВД в перспективе будет заниматься той частью проблемы, которая тре&-бует в первую очередь контрольно-организационных мероприятий. А вот после того, как тот или иной, например, вынужденный переселенец полу&-чил соответствующий статус и права, то определить качество, тип жилья и организовать сам процесс - либо это будет компактное поселение, либо покупка готового жилья, либо индивидуальное строительство - мы пола&-гаем, этим должны заниматься профессионалы: коммунальщики, госстроевцы. То, что мы сейчас автоматически приняли эти функции у Минфедераций, говорит лишь о запутанности закоулков миграционной проблематики в том виде, как она нам досталась.
Мы, безусловно, имеем право на некоторые рекомендации при пе&-рераспределении функций, тем более, что сейчас на Министерство внутренних дел наваливается такая сложная проблема, как организа&-ция приглашений из-за границы, то, чем занимался МИД. Эта огром&-ная проблема требует вообще переблокировки наших технических ре&-сурсов, с той целью, чтобы эта сфера полностью была под контролем государства... Одних миграционных карт, исходя из оценок ФПС, мы должны напечатать почти 25 миллионов!
- А в настоящее время вы также видите основными чисто полицейские функции?
- Нет. Согласно Указу Президента, Министерство внутренних дел обязано осуществлять координацию всей деятельности органов испол&-нительной власти в рамках реализации государственной миграционной политики. И такая координация, согласитесь, необходима в условиях, когда за 10 лет в России скопилось полтора миллиона иностранцев, ко&-торые просто никак не учтены и не имеют никакого правового статуса, когда в рамках безвизового режима в стране пребывают, судя по экспер&-тным оценкам, не менее 3-4 миллионов трудовых мигрантов, которые находятся "в тени", вне какой-либо налогооблагаемой базы. Когда мы сталкиваемся с чудовищными случаями регистрации трудовых мигран&-тов по триста-четыреста человек по одному адресу, когда нерезиденты вывозят десятки миллионов долларов, заработанных в условиях неле&-гальной трудовой миграции... Кстати, я хочу сказать, что многие мигран&-ты сами по себе находятся на территории Российской Федерации вполне легально, но их участие в трудовом процессе никак не зафиксировано, оно "теневое".
И еще. Когда перед нами стоит задача выстраивания системы анти&-террористической инфраструктуры, этот приоритет должен быть отра&-жен в системе миграционного контроля, и здесь координация со сторо&-ны МВД - ведомства с полицейскими функциями - необходима.
- Везде называются цифры "неучтенки" от 3-4 миллионов мигрантов, при этом звучат ссылки на некие экспертные оценки. Насколько вообще эти экспертные оценки точны и может ли МВД как силовое ведомство опериро&-вать ими?
- Вы знаете, может быть, они кому-то кажутся завышенными. Но приведу только один конкретный пример. Сегодня в наследство нам до&-сталась такая система учета трудовой миграции, что формально на учете стоит сейчас во всей стране не более 300 тысяч трудовых мигрантов, в основном из стран СНГ.
А на недавней встрече представители Министерства внутренних дел Кыргызстана обозначили цифры, по которым не менее 350 тысяч(!) кыргызстанцев работает на территории России, и каждая третья-чет&-вертая семья Кыргызстана зависит от заработков своих родственников на территории России. Сравните - 300 тысяч всего по стране и 300 ты&-сяч только одних кыргызстанцев по оценке самих кыргызстанцев. При этом напомню, что это не самая большая страна СНГ, они лишь недав&-но отметили появление на свет пятимиллионного жителя. Вот вам сравнительный анализ оценок. Так что сами судите, завышены они или занижены.
- Ваши сотрудники, обеспечивающие реализацию задач в области миг&-рационной политики, постоянно утверждают, что Министерство внутрен&-них дел выступает не против миграции, а за миграцию. Это дань неким фор&-мальным требованиям современного общества, или вы, министр Российской Федерации, располагающий, может быть, самым большим объемом ин&-формации, действительно считаете, что мигранты в России, несмотря на настроения ксенофобии в ряде регионов, а прямо скажем, где-то и шовини&-стические устремления, России нужны?
- Я исхожу из той демографической оценки, которая сегодня явля&-ется фактически официальной, что мы испытываем в ряде регионов се&-рьезные процессы депопуляции трудового населения, а в ряде других восполнимость трудовых ресурсов за счет собственной базы вообще све&-дена к нулю.
Думаю, что не буду оригинальным, если скажу, что в случае одно&-дневного невыхода на работу мигрантов в Российской Федерации, по крайней мере в мегаполисах, встанут строительные площадки, краны, часть транспорта... Мы должны честно сказать себе, что мигрант, трудо&-вой мигрант России нужен. Причем во всех сферах экономики. Мы дол&-жны честно себе сказать, что в какой-то степени мигрант может стать ресурсом, который поможет ликвидировать негативные проявления де&-популяции и которым он уже стал в других странах мира. При этом мы должны исходить из того, чтобы он уважал наш менталитет, чтобы он соблюдал наши законы, чтобы он видел Россию не как территорию добычи "полезных ископаемых", а как страну своего возможного дальней&-шего проживания, свою Родину. И в этом смысле, несмотря на то, что кому-то закон о гражданстве кажется жестким, а в известной степени он действительно ущемил возможности определенной части населения СНГ, этот закон позволяет нам вести работу по оптимизации и контролю над миграционными потоками в крайне прагматичном, но вполне дина&-мичном русле.
При этом хочу подчеркнуть, что приоритет - это защита нацио&-нальных интересов России, жизненных интересов россиян, а уже как результат, защищенное государство и защищенные его граждане способ&-ны обеспечивать защиту прав и определенные социальные гарантии сво&-их гостей - мигрантов.
Говоря о безусловной нужде в миграции, я в то же время считаю, что вопрос о параметрах миграционной квоты должен рассматриваться крайне серьезно, с тем, чтобы в погоне за дешевизной миграционной рабочей силы мы не депрофессионализировали наши собственные тру&-довые ресурсы. Ведь не секрет, что по весне в ряде аграрных районов у нас усиливается пьянство среди коренного населения, которое выдавли&-вается из трудового процесса нашими гостями с юга, которые обходятся работодателю дешевле. Дешевая трудовая миграция - это снижение про&-фессионального уровня собственных кадров. Мы должны пройти путь между Сциллой и Харибдой, мы должны не утратить самих себя. И вот этот закон, безусловно, позволяет это сделать.
- Вы подробно рассказали о стратегическом видении проблемы. Это крайне важно, но вот за эти семь-восемь месяцев после знаменитого Указа Президента No 232 о создании Федеральной миграционной службы реально служба начала функционировать?
- Безусловно. Созданы все соответствующие подразделения по де&-лам миграции во всех субъектах Российской Федерации, на службу принято почти 3 тысячи человек. Это и государственные федеральные служащие, и сотрудники милиции. Свои обязательства перед соответ&-ствующими категориями лиц МВД выполняет в полном объеме. На этой неделе приняты окончательные решения, связанные с проблемой приобретения жилья для новых переселенцев. Как вы знаете, после принятия нового Бюджетного кодекса изменился и этот механизм. Вы&-рабатывать новый механизм было непростой задачей, но она решена. Соответствующие документы ушли в регионы, и мы надеемся, что в первой декаде ноября уже начнется выплата основной части заплани&-рованных преференций. Мы должны успеть сделать это именно в но&-ябре-декабре с учетом специфики текущего бюджетного года.
Проведена серьезная работа по определению реального числа вре&-менно перемещенных лиц на Северном Кавказе. В момент принятия функций от Минфедерации на территории Ингушетии на учете стояло 150 тысяч временно перемешенных лиц. Сегодня на учете стоит всего 68 тысяч человек, а в пунктах временного размещения - только 19 тысяч. И только что принято решение о создании более привлекательного финан&-сового климата в самой Чечне, что позволит руководству республики активизировать деятельность по возвращению земляков домой.
Хотя это не афишировалось, проведен ряд мероприятий по противодей&-ствию организации незаконной трудовой деятельности мигрантов. Причем это были, так сказать, полигонные мероприятия - на реальной ситуации мы отрабатывали порядок взаимодействия с кыргызстанской и казахстанской стороной. Очень важно, что нам навстречу пошли МГТС России и "Транстс-леком", в результате чего сегодня принимаются беспрецедентные решения о создании, с использованием оптоволоконных и иных мощностей, полноцен&-ной информационной базы как Федеральной миграционной службы, так и паспортно-визового управления. Я считаю, Министерство финансов разум&-но распорядилось рядом неиспользованных средств. Намечено перераспре&-деление их в сторону создания стратегического информационного звена в системе МВД, которое бы позволило уже как максимум к маю месяцу создать полноценную систему учета мигрантов. Серьезно меняет нормативное поле миграционная карта. Она прошла экспертизу всех ведомств и, надеюсь, в но&-ябре начнет внедряться в жизнь.
Ну а потом, согласитесь, 10 лет формировалось хозяйство ФМС. Принять такое хозяйство, начиная от пунктов временного размещения, провести комплексную ревизию - это очень серьезно. И это в большин&-стве регионов проведено. Уже сейчас выявлено более 100 миллионов од&-ной только дебиторской задолженности, претензии на сотни миллионов "кредиторки". Это направление требует серьезного изучения.
В любом случае, я исхожу из тезиса целостности любой системы. Адекватный принцип построения миграционной службы - это полная интеграция в систему МВД. То есть ситуация, когда все тыловое, кадро&-вое обеспечение этой службы находится в тех же рамках, в которых про&-исходит обеспечение, скажем, уголовного розыска. Это очень важно, поскольку эта система в МВД должна строиться таким образом, чтобы являться полноценным звеном.
Кстати, мы здесь не являемся новаторами, потому что в подавляю&-щем большинстве стран и старой, и молодой демократии данная пробле&-матика находится в компетенции органов внутренних дел. В некоторых странах - в системах ведомств юстиции, которые там являются силовы&-ми, скажем, в США.
Очень важно, что упорядочен подход к работе зарубежных предста&-вительств. Я полагаю, что они позволят нам - даже при условии расши&-рения трудовой миграции - отслеживать еще на подступах к России и криминалитет, и, прямо скажем, некие паразитические структуры. Это необходимо делать с тем, чтобы в Россию ехал трудовой, работящий люд, толковый, необходимый нашей экономике, да в принципе, и нашей культуре тоже. Мы являемся многонациональной страной, которая не отсекает себя от иных культур.
- Закон вступает в силу с 1 ноября. Как вы считаете, когда он зарабо&-тает в полном объеме?
- Я реалист. Такие вполне осязаемые вещи, как миграционная кар&-та, миграционная пошлина, - это уже реалии сегодняшнего дня. Что ка&-сается полноценного исполнения закона, то тут необходима, естествен&-но, практика. Не забывайте еще, что на МВД возложена колоссальная задача проведения паспортной реформы. Эта задача двуединая, и поэто&-му, безусловно, те же самые структуры, которые обеспечивают один воп&-рос, обеспечивают и второй вопрос. Я полагаю, что в повседневный оби&-ход, в обыденное сознание работодателей, самих мигрантов, органов власти закон должен войти в течение 2003, частично 2004 года.
Миграционные проблемы в результате ошибочной национальной политики начали захлестывать нашу исполнительную власть с конца 80-х годов. Со многими из них, скажем, с последствиями азербайджанско-армянского конфликта, с проблемами турок-месхетинцев, мы решаем вопрос до сих пор. Это скорбное наследство ряда политиков Советского Союза, а не Российской Федерации. Мы здесь, действительно, проявля&-ем высокую степень толерантности. Так вот, я исхожу из того, что как минимум 15 лет эта проблема формировалась в той степени сложности, остроты и даже трагичности, которая известна нам сегодня. Думаю, что даже такой базовый закон за один месяц ситуацию не разрулит. Но за полтора года ряд принципиальных структурных вопросов Министер&-ством внутренних дел будет решен.
- Последние трагические события. Как они отразятся на направлени&-ях миграционной политики России?
- Убежден, что стратегическое направление, связанное с наведени&-ем порядка в миграционной сфере, с постановкой ее под жесткий госу&-дарственный контроль, избрано верно. Неконтролируемая миграция в России, как и в любой стране, есть угроза национальной безопасности, и взаимосвязь с проблемой терроризма умножает эту угрозу. Жесткий, последовательный контроль над миграционными процессами, в том числе с активизацией деятельности наших зарубежных представи&-тельств, будет элементом комплексного ответа на нее.
2002-10-31
http://gryzlov.ru/index.php?page=publications&id=26
