- Сергей Геннадьевич, на днях А. Чубайс предложил коренным образом пересмотреть схему ценообразования на ФОРЭМе. Схема у него такая- каждый поставщик подписывает на три года с потребителем договор, под которым также подписывается ФСТ. В этом договоре фиксируется цена, но при этом потребитель вправе в любой момент выйти из этого соглашения и уйти на свободный рынок ценообразования. С точки зрения Чубайса именно таким ненасильственным образом можно постепенно расширить рынок свободной торговли, избежать одномоментного, как предполагалось в 2006 году, повышения цен и тем самым снизить политические, социальные риски, недовольство населения. Какова Ваша точка зрения по данному вопросу?
- Учитывая, что мы пока не рассматривали эти предложения, у меня нет комментариев по этому поводу.
- А экспертно?
- Экспертно можно оценивать сформулированные предложения, а я пока читаю предложения из прессы, получается так - Анатолий Борисович сказал, журналисты написали то, что они поняли. А я получаю информацию из газет - получается не слишком корректная интерпретация. Поэтому, что касается вопросов, связанных с функционированием рынка, или рынков конкурентного сектора, то там вопросов действительно много и в любом случае мы и вместе с Минэкономразвития, и вместе с Минпромэнерго, и вместе с РАО "ЕЭС России" и вместе с потребителями обсуждаем способы их решения, но это один вопросов, который надо внимательно смотреть, смотреть предложения, и уже потом их обсуждать. Я бы не хотел комментировать документы, которые не видел.
Если же говорить о конкретных вопросах - то их можно перечислить. В регулируемом секторе рынка это и вопросы формирования плановых балансов - сейчас у нас началась работа по формированию планового баланса электрической энергии (мощности) на 2005 год и все субъекты регулирования предоставляют свои предложения. Это и вопросы, связанные с наличием стоимостного баланса на оптовом рынке, когда есть разрыв между средствами, собранными с покупателей и необходимым объемом платежей, которые нужно заплатить поставщикам. Это и вопросы, связанные с необходимостью корректировок планового баланса. Вы знаете, что несколько лет эти корректировки были месячными. Сейчас эти корректировки делаются один раз в квартал. Подлежит обсуждению вопрос периодичности корректировок, ну и вопрос принципа корректировок - его необходимо уточнить, причем ясно, что в нынешней ситуации часть корректировок диктуется объективными условиями и необходимостью. Например, погодные условия - разные годы, разные сезоны, разные по водности. Скажем, есть гидровыработка, или нет? Можно за счет более дешевой генерации, произведенной ГЭСами увеличить объем поставок на оптовый рынок? Или наоборот ситуация другая, год засушливый, воды мало.
Объемы поставок концерна "Росэнергоатом" - то же дешевая электроэнергия, связанная с погодными условиями, а также с технологическими, ну в частности вывод генерирующего объема станций в ремонт.
То есть это комплексный вопрос - связанный с балансом. Поэтому вопрос о дополнительной составляющей - наличии договоров, их срочности, ценами, присутствующими в этих договорах, подлежит рассмотрению, но поскольку я не видел этих предложений, поэтому я не могу их комментировать.
- А чисто идеологически, одномоментная либерализация и попытка постепенно, естественным образом расширить рынок свободного ценообразования Вами приветствуется?
- Я бы начал разговор с другого. Сначала - о системе регулирования в целом, чтобы было понятно, почему я так отвечаю.
Итак, есть две темы - вопрос ценовой политики и вопрос тарифного регулирования.
Ценовая политика в нормативно-правовой плоскости регулируется законами Российской Федерации, актами Президента РФ, актами Правительства РФ (соответствующие постановления Правительства РФ).
Если говорить собственно о системе регулирования, то это опять же законодательство, постановления Правительства. Но здесь имеет смысл рассматривать некоторые вопросы не в правовой, а в управленческой плоскости.
Мы на сегодняшний день являемся федеральным органом исполнительной власти, который отвечает за реализацию той ценовой политики, которую определяет Правительство РФ исходя из анализа социально-экономического положения страны, а также из принятых прогнозов социально-экономического развития страны на соответствующий период времени. При этом, к сожалению, на сегодняшний день существует большое количество пробелов именно в правовой плоскости. Например, блок электроэнергетики - наиболее продвинутый по описанию в законодательных актах, достаточно сильно отличается от других законодательных блоков по деятельности естественных монополий. Есть Постановление Правительства РФ No 109, в котором утверждены основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации. В отличие от железнодорожного транспорта, где не предусмотрено, что Правительство РФ устанавливает основы ценообразования. Поэтому, когда чуть больше года назад было подготовлено Постановление, связанное с установлением основ ценообразования на перевозки на железнодорожном транспорте, оно не было подписано, поскольку у Правительства нет предусмотренного законом права устанавливать основы ценообразования в этой естественно-монопольной сфере деятельности. Такая же ситуация в регулировании связанном с морскими портами (в речных портах такое право у Правительства есть). Таким образом, целый блок вопросов, на сегодняшний день, не закрытый законодательством (в том числе законами Российской Федерации), которые бы доопределили систему регулирования, закрыли правовые дыры, в том числе и за счет внесения изменений в законодательство. С тем, чтобы система регулирования начала бы функционировать в понятном, прозрачном, открытом, предсказуемом режиме.
- Да, но тогда получается, что вы не являетесь полноценным Единым тарифным органом, о котором три года назад говорил Путин и который он требовал создать?
- Нет, законом предусмотрено регулирования в этих отраслях. И существует целый набор нормативно-правовых актов, которые определяют порядок этого регулирования. Но если говорить о некой классической схеме, как нам кажется, должны быть внесены, и это мы сейчас уже сделали, включив в план законопроектной деятельности Правительства РФ на первую половину 2005 г. предложения по внесению изменений в соответствующие законы Российской Федерации, с тем, чтобы "достроить" эту систему регулирования. Это не означает, что ее нет, это означает, что ее надо... настроить.
Если говорить о том, что являемся не тем федеральным органом исполнительной власти, о котором говорил Президент три года назад, то я хотел бы уточнить вопрос.
- Речь идет про функции этого органа, тот указ задал некий вектор...
- В этом смысле все, что сделано - все в рамках того вектора, в рамках Указа Президента No 314 (март 2004 г) о новой структуре федеральных органов исполнительной власти, Указа No 649, который был в мае - произошло несколько вещей. Первая вещь - ФЭК России преобразован (и преобразование фактически закончено) в Федеральную службу по тарифам. Нам переданы новые функции, связанные с регулированием, которые раньше были у других министерств и ведомств. В частности, Министерства по антимонопольной политике - все, что связано с регулированием общедоступной электрической связи. И то регулирование, которое ранее было у Минэкономразвития, связанное с целым спектром отраслей, которое не совсем близко к населению. И целый ряд других функций, которые фактически носят согласительный характер, в рамках госрегулирования по социально значимым товарам.
То есть ответ на вопрос "В том ли направления все получилось" - конечно, да. Но мне часто задают другой вопрос - по поводу зависимости/независимости. На что я отвечаю - а что вы имеет в виду под независимостью? Вы, правда, думаете, что можно жить в стране, и?
- Ну, вот на Западе подобные органы...
- Но разве они независимы от страны, в которой они живут? Они что смотрят на все сбоку и принимают решения безотносительно ситуации в государстве?
- Нет, мы имели в виду другое. Вряд ли в их деятельности есть какая-то социальная составляющая, там сугубый прагматизм. Они точно не бегают советоваться с производителями
- Мы говорим об открытых, публичных процессах и это нормально. Решения принимаются не под столом, а обсуждая его. У нас открытые Правления. Они не только межведомственные, на них могут высказаться и представители регулируемых организаций. Можно конечно все закрыть и отдавать на выход только конечный документ. Но на сегодняшний день принята другая концепция, другая логика. Решения должны быть прозрачны, открыты, публичны. Более того, насколько я понимаю, она не противоречит и другим действиям в других отраслях или в смежных сферах - например, мы говорим о конкурсных закупках, об общении с прессой.
- Почему вы подчинены Правительству?
- А кому мы должны быть подчинены?
- Известно, что например в США по другому. Там такой орган формируется парламентом, назначается руководитель, служба независима от других государственных органов. Она подотчетна Президенту, Парламенту, не зависит от Правительства. Принципиальное отличие в том, что за рубежом этот орган не встроен в систему исполнительной власти. Если бы Вы были таким, Вам не нужно было бы идти на поклон к РЭКам, а РЭКи были бы менее зависимы от местных администраций - это был бы Единый тарифный орган.
- Я повторюсь - нельзя жить в стране и быть от нее независимым. Вопросы независимости - в значительной степени надуманные вещи, когда мы говорим о том, что только такая форма обеспечивает независимость.
Кстати - вопрос о том, что регулирующий орган находиться в системе исполнительной власти решен уже давно, далеко не в марте месяце этого года. Если мы посмотрим законы, которые формируют основы государственного регулирования в стране, то запись об органе исполнительной власти, регулирующем естественные монополии появилась несколько лет назад, исчезли прямые ссылки на комиссии, на названия федеральных органов исполнительной власти. Поэтому принципиально вопрос о принадлежности данного органа к исполнительной власти давно уже решен. Ровно такое же решение законодатель принял и по органам регулирования, работающим в субъектах федерации. То есть это не что-то новое. Новым в марте было то, что произошла некая консолидация функций, приближение в рамках той идеологии, которая была задана для единого тарифного органа.
Вопрос о независимости лучше перевести в плоскость прозрачности, понятности, публичности, прогнозируемости решений - такая система принятия решений. Если же орган не подотчетен никому (в рамках ваших предложений) - это очень странная независимость, такой "черный ящик". Такого не бывает. Если это, кажется со стороны, значит, мы чего-то не знаем. И с моей точки зрения действительно важно выстроить систему, в которой пять пунктов, о которых я говорил, соблюдались. И в этом направлении мы уже сделали ряд конкретных шагов. С марта месяца мы приняли ряд решений, много усилий потратили на нашу собственную организацию. Но если смотреть с момента подписания Положения о службе (30 июня), утверждения состава Правления, как органа по принятию решений (26 июля), то за 3 месяца (июль-сентябрь) мы провели конкурс на привлечение экспертов для экспертизы федеральных станций (по законодательству мы обязаны где-то проверять станции, где-то привлекать экспертов). Там было 13 лотов и все поставщики оптового рынка были проверены. Сейчас эта экспертиза завершается, и, при установлении тарифов на поставку электроэнергии на оптовый рынок эти экспертные заключения будут учтены.
На сегодняшний день мы ушли от системы аккредитации экспертов (как было при ФЭК). Основная процедура сейчас - конкурс. Другое дело, что сейчас был первый конкурс, в начале октября подписан второй конкурс по поводу газораспределения, и по поводу проведения экспертизы по тарифам для "Якутгазпрома". Для нас - одна из главных задач - выстроить понятную для всех систему принятия решений. Более того, вы знаете, что в этом году подобная тема прозвучала как ключевая в докладе Фрадкова 8 июня 2004 (постановление Правительства было в мае, методические указания где-то в конце мая - начале июня). ТО есть сейчас меняется система управления в стране, происходит переход от текущего функционирования к программно-целевым методам управления. Здесь имеется в виду, в том числе и оценку бюджетной эффективности деятельности. Это означает выстраивание, обсуждение, а в итоге - принятие Правительством системы целей, в рамках которых мы должны работать; задач, в календарном развороте, которые мы должны решить для достижения целей; набора мероприятий; плюс система показателей по которым наша деятельность должна оцениваться и может оцениваться.
Если посмотреть материалы, подготовленные в августе всеми министерствами и ведомствами, в том числе и нашим (доклад о результатах основных направлений деятельности), то можно увидеть, что обычно у министерств и ведомств от двух до пяти целей.
У нас таких целей две. Первая - обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг в инфраструктурных секторах, как важное условие экономического роста.
Вторая - обеспечение обоснованности и прозрачности тарифных решений, принимаемых на всех уровнях государственного регулирования.
- Какая была экономическая целесообразность была в том, чтобы выводить ФСТ из-под подчинения МЭРТ и переподчинять премьер-министру?
- Видимо исходя из тех целей, который стоят перед нами (и сбалансированность, и открытость), Президент посчитал, чтобы наша служба напрямую подчинялась Правительству России. Я думаю, что же самое можно сказать про другие федеральные органы исполнительной власти, подчиненные Правительству. В этой части нет никакой разницы между ФЭК и ФСТ России нет (мы не говорим сейчас про функции). То же самое было в МАПе и в ФАС.
- Представители естественных монополий часто говорят, что в стране нет единой тарифной политики. Есть некий каркас, но нет такой практики, когда Правительство и ФСТ знает, что во всех естественных монополиях оно координирует установление тарифов. Есть ведь какие-то пробелы, которые не позволяют это делать?
- Одно дело, когда мы говорим о стратегиях, ценообразовании, программах социально-экономического развития и совсем другое - когда мы говорим о системе регулирования тарифов. И там и там существуют связанные задачи и цели, но это все-таки несколько разные вещи. Я согласен с тем, что не все в стране на эту тему сделано - и выше привожу конкретные примеры.
Когда говорят о том, что у нас нет синхронизации политики в разных сферах деятельности, причем не только относительно нашей службы, то я то же с вами соглашаюсь. Но если посмотреть на некую динамику развития в этой части, то ситуация меняется. Здесь не бывает скачков сразу, без какого-либо переходного периода. Пример: в этом году мы утвердили 7 сентября, а Минюст зарегистрировал, кажется, 28 сентября, предельные тарифы на тепловую и электрическую энергию на два года. Впервые на два года.
Пусть это сделано только на два года - впервые. Впервые введены минимум и максимум по электрической и тепловой энергии. Для внешнего мира - потребителей, местных регулирующих организаций это означает некую плановость, некий вектор на ближайшее время. Более того, мы не собираемся прекращать подобную практику. Мы внесем соответствующие идеи в Правительство, которые бы закрепили соответствующую идеологию прогнозирования. Дальше идет три года, на пять пока еще это не представляется возможным. Но с другой стороны, государство на сегодняшний день гораздо более продвинуто в плане управления, чем бизнес. Если Вы поговорите с любой бизнес структурой любого размера, даже очень крупной. У них горизонт планирования, около год. Полуторагодовые планы - это уже уникальный случай. Как правило - полгода, восемь месяцев. И когда мы сейчас говорим о том, что в бюджетном процессе несколько лет назад начали принимать трехлетние финансовые планы; в рамках системы регулирования стали принимать документы, определяющие предельные уровни тарифов, в итоге на два года - ну это действительно раскачка, это в итоге непросто. Но это большой шаг вперед.
Если говорить о другой составляющей - прогнозе социально-экономического развития, то можно увидеть, что те ценовые составляющие по отраслям естественных монополий, которые обсуждались на Правительстве в августе месяце, то там речь шла о трехлетнем периоде - в электроэнергетике, газе и железнодорожных перевозках. Конечно, это не слишком быстро, систему надо достраивать - это значительные объемы, если говорить о конкретных решениях.
Если формулировать конкретные механизмы, чтобы они доходили до конкретной бумаги - с разбивкой по субъектам федерации. В области электроэнергетики - с разбивкой на электрическую и тепловую энергию с учетом коммунальной энергетики. Кстати такой подробный анализ предприятий коммунальной энергетики делается впервые.
- В свое время ФЭК просил наделить себя правом преобразовывать РЭКи. Как Вам эта идея?
- Там было много идей. Они по разному назывались, если по сути преобразований. Но в предыдущие два года речь шла не о преобразовании РЭКов, а фактически о том, чтобы образовать на межрегиональной основе - неких территориальных органов ФЭК, которые в 7-10 субъектах федерации работали и по кустовому принципу выполняли бы часто функций, связанных с регулированием. Если говорить про будущее - да, такой вопрос есть, мы думаем над подобными предложениями. Что касается сроков - то в 2005 году решение о начале каких-либо преобразований точно не будет принято. Следовательно, мы можем говорить только о 2006 годе. Сама постановка вопроса правильная - и это снова к проблеме настройки системы регулирования. У нас случается, когда мы друг за другом рассматриваем вопросы, в одном из которых обсуждаемые цифры - миллиарды рублей, а за ним - один миллион, или до 70 тыс. рублей. Субъекты очень разные по масштабам деятельности. У нас очень разные морские порты, разные речные порты. Поэтому вопрос о приближении регулирования к территориям и соразмерности масштабов - точно не бессмысленный. Другое дело - как его решать. РЭКи обращаются к нам с предложениями передать им часть функций по регулированию в тех или иных отраслях.
Еще один вариант решения проблемы - образование наших территориальных органов. Это то же развилка - в каждом субъекте федерации или по межрегиональному принципу?
Сейчас это вопрос обсуждается внутри службы. Любой вариант потенциально допустим. Но если передавать какие-либо функции и полномочия, с нашей точки зрения, необходимо соблюдение целого ряда условий.
В первых, в соответствии с законодательством, которое недавно принято (по разграничению полномочий) необходимо очень внимательно относиться к делегированию полномочий или собственным функциям. И если мы (в данном случае я имею в виду федеральный центр) делегируем им часть наших функций, мы должны обеспечить их соответствующим финансированием. И это необходимо учитывать.
Еще одна особенность, о которой нужно помнить при делегировании полномочий (приближении регулирования к регулируемым организациям) - завершенность собственной системы регулирования. С моей точки зрения неправильной является передача функций по регулированию в не выстроенной системе регулирования. Должна быть некая последовательность, которая делает понятной те вещи, которые мы передаем.
- У ФЭК было два правления - по ТЭК и транспорту. Вы будете придерживаться этой схемы или предложите что-то новое?
- Правления в Федеральной энергетической комиссии были предусмотрены законом о естественных монополиях. И решения принимались только сотрудниками ФЭК РФ. В конце июня в закон были внесены поправки, по которым орган регулирования принимает решение в порядке, определяемом правительством. Новый порядок еще не утвержден, мы внесем свои предложения в правительство по этому поводу до 15 ноября. На переходный период у нас сформировано одно правление по межведомственному принципу: три представителя ФСТ (это я и два заместителя), два от Минэкономразвития, по одному от Минтранса, Мининформсвязи, Федеральной антимонопольной службы и Минпромэнерго. Повестки заседаний мы формируем блоками: по ТЭКу, по связи, по транспорту. В зависимости от содержания блока участвуют те или иные представители от министерств и ведомств. Представители Минэконмразвития и ФАС, как правило, участвует во всех заседаниях, которые, кстати, открыты и для потребителей, и для регулируемых организаций. На мой взгляд, такой порядок принятия решений вполне разумен. Единственная проблемы - организационная. Члены Правления имеют достаточно высокий статус и плотный график и не всегда у нас получается соблюсти изначально запланированные временные параметры.
Участие регулируемых организаций и РЭКов дает нам возможность уже непосредственно на Правлении обсуждать самые разные, в том числе специфические вопросы, например, по методическим указаниям. Участники заседаний могут помочь избежать ошибок в подготовленных проектах решений, застраховать эти решения от того, что в дальнейшем их могут оспорить, например в суде.
- Недавно ФСТ в пояснительной запике к предельным уровням энерготарифов на 2005-2006 гг. рекомендовала региональным властям повысить тарифы для населения примерно в полтора раза за два года. При таких темпах роста, говорилось в записке, перекрестное субсидирование в элекронергетике удалось бы отменить за четыре года. Вы считаете этот способ реалистичным? Как вообще, на ваш взгляд можно решить проблему "перекрестки" в экономике?
- Думаю, официально мы сформулируем наши предложения до конца четвертого квартала. Времени у нас немного: сейчас в рамках реформы началась реструктуризация. И сейчас, как никогда, актуален вопрос перекрестного субсидирования. В связи с этим Служба занимается разработкой и реализацией мер (включая нормативно-правовые акты) по его ликвидации. Отменить его можно, только определив, что это за явление, т. е. после инвентаризации.
В принципе, есть несколько вариантов отмены. Первый - действительно повышать цены на электроэнергию для льготников. Вопрос только в сценарии: насколько резко, в течение какого срока, каковы будут социально-экономические последствия. Второй вариант - не повышать цены либо соотносить повышение с реальными доходами населения. Разумеется, это потребует понять за счет чего энергетики будут возмещать доходы, выпадающие из-за этих льгот.
Что в этой связи можно делать? Определить социальную норму потребления. Сегодня в ряде субъектов федерации это реально работает. Установлена для всех социальная норма потребления, допустим, 40 кВт/час на человека в месяц, которая оплачивается по льготному тарифу. Все, что сверх норматива - уже по экономически обоснованным тарифам, которые могут превышать льготный в полтора-два раза. Социальная норма должна быть дифференцирована с учетом специфики климата, территорий... Но, как общий принцип, эта идея определенно заслуживает внимания.
В целом нет ничего страшного в пониженном тарифе для определенной группы потребителей. Для государства это допустимое решение. Только оно не должно быть половинчатым - источники его компенсации должны быть всем понятны и прозрачны. Один из вариантов, который рассматривает ФСТ - введение неналогового сбора. Такой термин предусмотрен в законе о связи для универсальных телекоммуникационных услуг. Сомневаюсь, кстати, что нужно создавать для неналоговых взносов специальный фонд. Другой вариант - налоговый сбор. Когда потребители, отнесенные к категории субсидирующих, платят в бюджет, а тот перераспределяет эти средства в пользу льготников. Здесь важен вопрос техники. Если развита в регионе система адресных субсидий, можно перечислять деньги человеку на его счет с тем, чтобы он потом платил эту разницу сам. В противном случае эти компенсации можно направлять напрямую энергоснабжающим организациям. Третий вариант - компенсировать выпадающие доходы от поддержания льготных тарифов с помощью сетевого тарифа. И здесь сумма доходов, полученных от тарифа как раз и составит величину выпадающего дохода. Источники компенсации доходов в любом случае необходимо законодательно прописывать.
- Реформа РАО ЕЭС отстала от графика. Реально ли, на ваш взгляд, запустить свободное ценоообразование на рынке электроэнергии с 2006 года, как предполагалось раньше?
- Не берусь сейчас судить по поводу изменения сроков реформы - вопрос хода реформы правительство рассмотрит в начале декабря. Но замедление реструктуризации естественных монополий, на мой взгляд, имеет общую идеологическую причину. В свое время, когда готовились пакеты законопроектов и постановления правительства по реформам, ответы на ключевые вопросы были оставлены на потом. Например - что делать с перекрестным субсидированием в электроэнергетике. Сейчас время компромиссов закончилось. Наступает момент, когда обойти этот вопрос уже невозможно.
Есть и организационная причина: недостаточная скоординированность работы профильных министерств и ведомств, которые отвечают за реформы. Думаю, правительство обратит внимание на эту составляющую - не в смысле поиска виновных, а чтобы найти выход.
- Насколько оправдан более высокий темп роста тарифов на услуги "Газпрома" по сравнению с другими естественными монополиями?
- Этот вопрос обсуждался со всеми заинтересованными сторонами. Более того, решение по газу (цифры менялись в течение года). Но газ действительно недооценен. Есть масса примеров, когда в угледобывающих регионах котельные переводятся на газ, хотя угольное топливо - в избытке здесь же, под боком. Энергетическая стратегия предполагает повышение цен на газ более высокими темпами, чем принято сейчас [23% на 2005 год]. Но цифра 23% на данный момент является сбалансированной.
- По данным РЖД, нынешние цены билетов покрывают 20% себестоимости пригородных перевозок и 58% дальних. Компания предлагает разницу делить с федеральным бюджетом - чтобы Минфин вместе с РЖД дотировал социально приемлемые тарифы.
- Это вопрос не самый срочный - но, фактически, уже завтрашнего дня. Пока не знаю, какое решение будет принято. Мы не исключаем, что на все естественные монополии будут распространены те же принципы отмены перекрестного субсидирования, что и в электроэнергетике. Эту тему мы сейчас активно с другими министерствами и ведомствами: говоря об электроэнергетике, имеем ли мы в виду то, что это будет универсальная схема для всех отраслей деятельности естественных монополий (а перекрестное субсидирование есть во всех таких отраслях); или же подход в разных отраслях будет в той или иной степени уникален.
- Когда и как будут выравниваться железнодорожные тарифы на перевозку грузов до портов и наземных погранпереходов? Они различаются в два-три раза, а их унификация - одно из условий вступления России в ВТО.
- ФСТ обсуждает эту тему в рамках возможной модификации Прейскуранта No 10-01 [для грузовых перевозок внутри России]. Работа экспертной группы завершится примерно через полтора месяца. Планируется изменение построения Прейскуранта No 10-01, в том числе и с учетом этой темы.
Кроме того, идет работа по разработке Прейскуранта No 10-02 - для пассажирских перевозок - опять же на эту тему предметно можно будет говорить через полтора месяца.
Кстати, единственный блок, на данный момент, единственный блок не до конца отстроенный с точки зрения права это часть наших полномочий в сфере регулирования железнодорожных перевозок. Ранее существовала Комиссия Правительства РФ по регулированию тарифов на железнодорожные перевозки. Но сейчас она упразднена. Часть функций этих упраздненных Комиссий сейчас выведены на межведомственный уровень, а функции этой Комиссии принадлежат нам - по Положению о ФСТ.
Но, к сожалению, правила, которые приняты Правительством и утверждены соответствующими постановлениями включат в себя прямые ссылку на эту комиссию, но последняя уже не существует. Сейчас мы практически согласовали проект постановления Правительства, которое модифицирует эти правила через три недели (после Минюста) внесем его в Правительство.
- Железнодорожники то и дело поднимают вопрос о том, чтобы привязать тарифы на перевозке черных и цветных металлов, к мировым ценам на это сырье. Ваша точка зрения?
- Насколько я помню, мы не обсуждали когда-либо, что тарифы на перевозку определенных грузов в определенных направлениях могут быть автоматически связаны с ценами этих грузов на мировых рынках.
- РУСАЛ направил в ОАО РЖД одобренный правительством проект договора, фиксирующий железнодорожные тарифы на перевозку первичного алюминия сроком на 10 лет. Известно также, что РУСАЛ выступает с предложениями по удержанию низких тарифов на электроэнергию в регионах, где расположены его производственные мощности.
- Мы не получали таких обращений РУСАЛа. Замечу лишь, что вопрос долгосрочной предсказуемости тарифов является главным для пользователей услуг всех естественных монополий. Да и для самих монополистов тоже. Т. к. предсказуемость тарифов - важнейший фактор инвестиционной привлекательности в любой сфере деятельности.
- Нефтяники и Минэкономразвития критикуют методику расчета тарифов для "Траснефти" за негибкость. Например, валютная часть тарифа на транспортировку нефти устанавливается исходя из официального прогноза курса доллара. А когда прогноз с реальностью расходится, как в этом году, услуги Траснефти внезапно для потребителя дорожают, и тот несет незапланированные расходы... Готова ли ФСТ менять эту систему?
- Один из вариантов - устанавливать тариф для "Транснефти" в рублях без привязки к курсу Центробанка. Решение пока не принято, время на обсуждение у нас еще есть. Но я не стал бы говорить о потерях нефтяников из-за пересмотра тарифов на перекачку нефти в этом году. Они же сами строили свои годовые бюджеты исходя из официальных прогнозов курса доллара, и получали дополнительную экономию по расходам, связанным с транспортировкой нефти на экспорт, в результате укрепления рубля.
- Компании коммунального бизнеса ранее выражали свое недовольство тем, что ранее при определении предельного уровня тарифов не учитываются затраты малой коммунальной энергетики. Как сейчас обстоит дело?
- Когда на Правительстве в мае обсуждались прогнозы пределов роста тарифов естественных монополий было обращено внимание на то, что при прогнозе на 2005-2007 годы необходимо учесть коммуналку. Мы провели большую работу с регионами по "инвентаризации" состояния дел с тарифообразованием в коммунальной энергетике. При этом обсуждали разные варианты того, как можно учесть коммунальную энергетику. Если говорить в цифрах получилось следующее: тарифы на тепловую энергетику в части предприятий являются достаточно высокими - как по сравнению со средней, так и с большой энергетикой. Например, в Московской области около 2,4 тыс рублей за гигакалорию. Это действующий максимальный тариф - на очень небольшом числе котельных. При этом действующий средний тариф (для предприятий коммунальной энергетики, не входящих в АО-энерго) - 513 рублей за гигакалорию. Ивановская область 2920 за гигакалорию, а средний по коммуналке - 511 рублей за гигакалорию. Ростовская область - более тысячи рублей, Пермь - более двух тысяч рублей. При этом среднеотпускные варьируются по регионам от 300 до 500 рублей.
Причины этому - самые разные. Общая беда с предприятиями коммунальной энергетики - устаревшее оборудование и здания, изношенные сети, следовательно - неэффективность. Где-то - это следствие ранее существовавшей системы регулирования - где-то тарифы в коммуналке не повышались около пяти лет.
Учитывая такую разницу в цифрах, когда мы обсуждали это на федеральном уровне, в итоге отказались от фиксирования предельных максимальных тарифов для коммуналки. Ориентир на самую неэффективную котельную в регионе с минимальным полезным отпуском - идеологически неверен.
Мы запросили предложения РЭКов по экономически обоснованным темпам роста цен. Эту работу мы делали по поручению Правительства. Как вы знаете в прошлом году был принят закон, по которому регулирование тепла перешло с местного уровня на уровень субъектов федерации.
Субъекты впервые сами начали разбираться с тем, что им досталось в коммуналке. Разобравшись, причем не во всем - поскольку объемы работы достаточно велики, мы получили следующие предложения по поднятию среднеотпускных тарифов (300-500 руб.) на тепло: Белгород - 36%, Брянск - 25%, Калуга - 27%, Московская обл. - 21%, Москва - 27%, Адыгея -33%, Кабардино-Балкария - 50%, Ростовская область - 49%, Краснодарский край - 33%.
Список можно продолжать. Верхняя планка - в Эвенкии - на 124%. Это мотивировалось именно неэффективностью котельных, изношенностью сетей, необходимостью средств на модернизацию оборудования. Необходимы средства на подготовку к зиме, на нормальное прохождение осенне-зимнего максимума.
Все эти цифры, как правило, выше чем то, что мы обсуждали и приняли по большой энергетике (по АО-энерго), причем с учетом объема недорегулирования. И это точно выше предельного индекса инфляции. Посмотрев на максимумы, на ориентиры РЭКов, было принято решение о том, что мы минимальный уровень на уровне индекса инфляции, а дальше (по законодательству установление тарифов на тепло - прерогатива субъектов федерации) - они сами определяются с тем допустимым уровнем цен, по теплу, который учитывал бы и прохождение зимнего максимума, и проведение ремонтных работ и запасы топлива, а также уровень социально-экономического развития региона.
Если где-то этот уровень слишком велик - мы готовы говорить о корректировке в сторону понижения, хотя я сильно сомневаюсь, что кто-то выйдет с таким предложением.
Мы должны принять такие методические указания и такие предельные уровни роста тарифов, которые позволяют предприятиям коммунальной энергетики функционировать прибыльно и при этом обеспечивать надежность теплоснабжения.
Мы приняли методические указания для тарифообразования на розничном рынке, в которых отдельной формулой прописано как учитываются затраты коммунальной энергетике - с тем, чтобы обеспечить их прибыльное функционирование.
- Вы предлагаете лишить органы местного самоуправления права участия в регулировании...
- Нет, речь идет не об этом. Органы местного самоуправления занимались регулированием водоснабжения, водоотведения (канализации), вывозом мусора всегда. И на это никто не покушается и мы в том числе.
Органы местного самоуправления занимались регулированием тепла, но еще в прошлом году эта функция была передана на уровень субъектов федерации.
Если говорить о том законе ("О тарифах организаций коммунального коммунального комплекса", который был принят в первом чтении Государственной Думой 10 июня 2004 г.), то этим проектом закона предполагается наделить органы местного самоуправления функцией регулирования тарифов на электрическую, тепловую энергию. И дать им регулирование по газу.
Несмотря на летний период отпусков эта тема активно обсуждалась. Кстати перед вторым чтением закон предполагается достаточно сильно переписать.
Мы считаем нецелесообразном на сегодняшний день передавать органам регулирования на уровне местного самоуправления передавать функции по регулированию энергетики и газа. Проект этого закона фактически предполагал ту самую либерализацию (то есть отпуск цен) с 1 января 2005 года. По этому проекту тарифы на "последнюю милю" регулируют органы местного самоуправления. А это означает переход от системы регулирования конечных тарифов (и определенных ограничений, связанных со всеми стоящими по пути организациями - и генерации, и затрат оптового рынка, и ФСК, и региональные распределительные сети - они вынуждены снижать свои затраты) - к арифметическому регулированию. "Последняя миля" - регулируется на уровне местного самоуправления, а все остальное - некая арифметика, состоящая из суммы затрат всех этих организаций, стоящих по пути - то есть фактически на либерализацию цен.
Готовы ли 25 тысяч муниципальных образований, которых пока нет (они появятся в соответствии с поправками в законодательство по разграничению полномочий), взять на себя ответственность, и готовы ли мы им отдать с 1 января 2005 года эти функции? Думаю, что нет. Не говоря уже о том, что в таком случае появляется 25 тысяч регуляторов. Кстати тут же вопрос о кадрах. И это будет такое же, как раньше регулирование органов местного самоуправления?
И соответственно, после обсуждения всех этих вопросов, газ из текста уже выпал. Пока остается электричество и тепло - но только как надбавка (для развития), которую орган местного самоуправления может добавить к тарифу, установленному ныне существующим путем. Там остался еще ряд конкретных вопросов, в частности, по бюджетным организациям, механизмов введения (в том числе законодательного) и функционирования этой надбавки. Вопрос безопасности - также не менее важен.
- Почему в этом году тарифы на распространение телевизионного сигнала поднялись выше, чем обычно, не на 15, а на 20%?
- В среднем по году они поднялись где-то на 8%. По году планировалось 15% и это было решено еще в конце прошлого года и МАП собирался эти решения принять в первом квартале. Но, с учетом того, что в итоге мы приняли их в конце лета, номинальная цифра выше 15%. Но если пересчитать в целом на дополнительный объем выручки, то реальная цифра даже меньше, чем изначально планировалось.
- Как вы считаете, будет ли сегмент экономики с регулируемыми тарифами сокращаться или расширяться в ближайшие годы?
- Естественные монополии останутся естественными монополиями. Если в них есть сегменты, которые возможно дерегулировать и вывести в конкурентный сектор, то это и будет делаться по закону.
Законодательство предусматривает и обратную ситуацию: когда можно ввести госрегулирование в ряде секторов экономики. Этот вопрос не идеологический, а управленческий. Нужна система мониторинга и анализа, позволяющая выявлять, где, например, цены начали незапланированно расти после дерегулирования рынка. Мы с другими министерствами и ведомствами как раз работаем над созданием такой методики, которая давала бы правительству возможность в оперативном режиме принимать решения по демонополизации или дерегулированию в экономике.
http://www.fstrf.ru/press/interview/6
