Аннотация:
Мы уже рассказывали об уникальном для нашей страны исследовании - докладе "Анализ инновационной политики России и Украины по методологии Европейского Союза". В ЕС создано Европейское инновационное табло INNO-Policy TrendChart (ЕИТ). Фактически впервые национальная инновационная система России была проанализирована по формализованным стандартам ЕС. О плюсах и минусах подобного подхода, о главных проблемах российской национальной инновационной системы (НИС), которые выявило это исследование, рассказывает один из авторов доклада с российской стороны, доктор экономических наук, заведующая сектором экономики науки и инновационных процессов Института мировой экономики и международных отношений РАН Ирина Дежина.
Оглавление:
- Ирина Геннадиевна, в своем выступлении на презентации доклада "Анализ инновационной политики России и Украины..." вы говорили, что с одной стороны, это была очень сложная работа, с другой стороны - было очень интересно. А что конкретно вам, может быть, не понравилось, и что вы считаете за слабость такого подхода к оценке национальных инновационных систем, который предлагают в ЕС?
- Европейская метрика, под которую нужно было подгонять описание наших мер в области инновационной политики и затем их оценивать, поначалу, честно сказать, вызывала у меня большое неудовольствие. Дело в том, что в ней все чересчур формализовано. Оборотная сторона такой формализации - она не всегда дает возможность понять, что происходит на самом деле в научной и инновационной политике.
Такая формализация хороша для того, что называется benchmarking: мы можем сравнивать Россию с 39 странами, которые сейчас поставляют информацию для Европейского инновационного табло. (Для справки: подобную информацию предоставляют 27 стран-членов ЕС, а также Исландия, Норвегия, Швейцария, Хорватия, Турция, Израиль, США, Канада, Япония, Бразилия, Китай и Индия. С текущего года в нее будут помещены данные по России и Украине - ред.). Сразу возникает необходимость иметь некие параметры, по которым можно проводить такое сравнение. Вот тут метрика необходима. Но серьезно разобраться, что происходит в стране, по такому описанию мер, сложно. Правда, можно выявить вопиющие, так сказать, вещи, которые и были сразу определены в ходе нашего исследования.
Каждое мероприятие нужно описать строго определенным набором стандартных терминов: цель ее введения, история возникновения меры, целевая группа, тип финансовой поддержки, виды проводившихся оценок и мониторинга. И все это не просто описывается вербально, но для каждого пункта такого описания существует специальная градация. Скажем, целевую группу могут составлять научные организации, малые предприятия, университеты, альянсы различных организаций... Готовя свой доклад, мы столкнулись с тем, что отечественные меры инновационной политики, на самом деле, далеко не всегда можно описать этим набором параметров.
Простой пример. По параметрам европейской метрики сложно описать такие меры, как введение нового законодательства об интеллектуальной собственности. Оно не требует выделения дополнительных финансовых средств, не имеет жестко определенной целевой аудитории. Каковы затраты государства на введение этой меры - не известно...
В целом любую меру косвенного регулирования, а не прямого финансирования, тяжело формализовать. Таким образом, подход, который выбран в ЕС для оценки национальных инновационных систем, в какой-то мере, созвучен с тем, что называется бюджетирование, ориентированное на результат.
И если уже говорить о бюджетировании, ориентированном на результаты, то, например, в США пошли по иному пути. Там считают, что для оценки результативности научной и инновационной политики сложно применять формальные показатели. Американцы выбрали систему качественных показателей и различных опросов, в том числе социологических. Эта система действует более десяти лет. А первоначально, например, Национальный научный фонд (NSF) пытался отчитываться о своей деятельности по таким параметрам, как число граждан, которые обратились в фонд по вопросам науки и получивших соответствующие разъяснения, число проведенных мероприятий, число объектов интеллектуальной собственности и тому подобное. Результативность вложений в науку такими формальными показателями не оценишь. Поэтому подход был пересмотрен: сначала анализируется, что надо оценивать, и уже затем подбираются индикаторы, различающиеся в зависимости от оцениваемых инициатив. Европейцы же отталкивались от существующего набора показателей, скажем, описывающих результаты и ресурсы науки и инноваций, и попытались, используя их, ответить на вопросы об эффективности инновационной политики.
- Это связано, может быть, с более сильной европейской бюрократической традицией?
- Да, во-первых. А во-вторых, это связано с тем, что Европа - это конгломерат стран и они себя друг с другом сравнивают. А американцам было важно понять, насколько эффективно действует правительство в инновационной сфере, без всякого benchmarking.
- А чем понравилась европейская методология?
- Когда начинаешь заполнять эту форму, то приходится отвечать на вопросы, о которых раньше не задумывалась. И сразу обнаруживаются "проблемные точки". У нас, например, совершенно отсутствует какой-либо мониторинг мероприятий госполитики, причем любой госполитики - научной, инновационной. Если он где-то в недрах министерств и ведется, то даже мало кому из экспертов об этом известно, и получить данные сложно. У нас нет ни одной белой книги, как это принято на Западе.
Вот, скажем, выполнялась Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технического комплекса России на 2002-2006 годы". Что мы знаем о результативности этой ФЦП, кроме того, что было столько-то проектов профинансировано, столько-то денег потрачено и, вроде бы, столько-то внебюджетного финансирования привлечено. Кстати, какого именно внебюджетного финансирования - тоже непонятно. Ведь "внебюджетное" - это очень широкое понятие: это могут быть те же бюджетные деньги, только проведенные несколько раз через какие-то цепочки. А в европейской форме специально запрашивается: была ли оценка той или иной меры научной политики до ее введения (если она вводится, то почему; должно быть обоснование); была ли оценка по ходу выполнения меры; была ли оценка по завершению выполнения меры и была ли мера пересмотрена в результате этой оценки. Нам приходилось, отвечая на все эти вопросы, ставить прочерк - нет данных.
- Очень часто в докладе "Анализ инновационной политики России и Украины..." подчеркивается, что одна из главных болевых точек неразвитости национальной инновационной системы в России - это то, что инновационное развитие идет за счет бюджетных средств. В 2006-м году, например, доля бюджетных средств в инновациях составила более 60-ти процентов. А почему это плохо? Может быть, в этом и состоит наша национальная специфика, особенно, если учитывать историю страны, ее географические особенности, климат, в конце концов?
- Если мы говорим о науке, о фундаментальных исследованиях, то здесь - вы правы: в фундаментальных исследованиях как таковых бизнес не заинтересован. Но если мы говорим об инновациях и об инновационной политике, то ситуация меняется. Если инновации пытаются продвигать за счет бюджетных средств, то, мне кажется, это почти безнадежное дело. Исключение - только, если бюджетные средства используются как софинансирование.
Бюджетные деньги - это всегда даровые деньги. К таким деньгам относятся безответственно, тут нужны всегда какие-то меры слежения, корректировки и наказания.
- А в Европе достигнут консенсус по этому вопросу?
- Да. Если начинаешь изучать деятельность венчурных фондов, например, то это очень заметно: доля государства в них серьезно меньше, государственное софинансирование происходит на других условиях, управление передается частным компаниям.
У нас проблема не в том, что много бюджета в финансировании инноваций, а в том, что мало внебюджетных средств. Еще одна проблема - как этими деньгами управляют и на основе каких механизмов их выделяют. Например, у нас при госзакупках нельзя привлекать внебюджетные средства, а значит государственно-частное партнерство, которое декларируется в ФЦП, сложно реализовать. То есть, законодательное обеспечение инновационной деятельности недостаточное. И таких примеров много.
Создаются венчурные фонды, но, оказывается, законодательство разрешает их формирование только в организационно-правовой форме закрытых паевых инвестиционных фондов (ЗПИФ), в которые все средства должны быть вложены сразу, а не по мере формирования портфеля проектов. Поэтому управляющим командам надо убеждать инвесторов сначала выделить средства, а потом уже искать объекты инвестирования. В то же время, в мировой практике венчурные фонды создаются, как правило, в форме обществ с ограниченной ответственностью (Ltd.). Такие фонды капитализируются по мере подготовки инвестиционных сделок. Выбор формы ПИФ в России объясняется тем, что это единственный инвестиционный инструмент, не облагаемый налогом.
Это сразу объясняет, почему мало проектов подается в фонды. Не только, оказывается, потому, что их вообще мало, но и потому, что такая форма организации венчурного финансирования как ЗПИФ, требует, чтобы были заведомо беспроигрышные проекты. Ведь инвесторы, вкладывающиеся в венчурный фонд, должны все деньги выделить сразу, а не частями.
- Если вернуться к идеологии финансирования НИС, то я обратил внимание вот на какую деталь. В докладе достаточно часто употребляется повелительное наклонение: "...теперь практически все инновационные проекты в этой программе должны финансироваться совместно с частным бизнесом". Но, что значит "должны" по отношению к частному бизнесу?
- По правилам Федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 гг.", должны быть предоставлены внебюджетные средства. НИИ выкручиваются из этой ситуации, используя средства, полученные например, от фондов, или показывают как внебюджет, средства, полученные по зарубежным контрактам.
Надо отметить, что к инновациям можно подталкивать не только с помощью финансовых мер, но и с помощью стандартов, технических регламентов. Это система называется enforcement, принуждение. В России, если то или иное предприятие не выполняет, например, экологический стандарт, то ему, фактически, ничего не грозит. Эксперты-экологи отмечают, что существующие экологические стандарты подталкивают лишь к тому, что сейчас проще для предприятия заплатить взятку и обойтись без всякого изменения экологического стандарта. Значит, должна быть включена судебная система. И так далее. Тут все тянется одно за другим. Плюс, ситуацию усугубляет то, что Россия - страна с низким социальным капиталом.
- В связи с этим, вот какой вопрос. Очевидно, что институциональная система нашего государства выдает как позитивные, так и негативные сигналы для развития НИС. И тут, как мне кажется, экономика начинает смыкаться с социологией. В аналитическом докладе "Идентичность россиян..." Института социологии РАН, который был представлен в конце 2007-го года, отмечается, что от 75 до 85 процентов россиян выступают за государственный контроль над большинством отраслей промышленности. Самое поразительное - 80 процентов предпринимателей выступают за то, чтобы энергетика была в государственных руках. Да и вы приводили данные, что всего лишь 23 процента предпринимателей положительно относятся к венчурным фондам. То есть, мы сталкиваемся уже не просто с экономикой, а с ментальностью.
- Я согласна. И это очень сильный фактор. Например, по опыту формирования венчурных фондов за рубежом известно, что государство на начальном этапе участвует в формировании этих фондов, а затем выходит из них. Но в странах с низким социальным капиталом, где высокий уровень коррупции, низкая ответственность чиновников и так далее, эта схема может плохо работать, или не будет работать вовсе. Однако, надо учитывать, что в российском варианте, участие государства заменяет так называемых бизнес-ангелов, без которых на Западе просто не обойтись.
- Так может быть, государство просто закачивает деньги в черную дыру в связи со всем этим, так называемым, "инновационным бумом"?
- По крайней мере, я уверена, что бюджетные вливания не будут эффективными, если все будет продолжать делаться так, как это делается сейчас. Я не знаю, какой процент государственного финансирования инновационной деятельности уйдет в "черную дыру", как вы говорите. Но некоторые тревожные признаки отметить можно. В частности, у нас сейчас наметился явный перекос в сторону нанотехнологий.
По оценкам экспертов, около 700 организаций в стране занимаются нанотехнологиями. Многие государственные инициативы также все больше фокусируются на поддержке нанотехнологий. Так, Министерство образования и науки только в 2007 году поддержало 400 проектов по этому направлению, а из тринадцати мегапроектов, реализуемых через Роснауку, восемь, как выяснилось, связаны с развитием нанотехнологий. В рамках ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы" планируется израсходовать на реализацию проектов в области нанотехнологий около 50 процентов бюджета Программы. Из 56 действующих при поддержке правительства центров коллективного пользования 36 работают в области нанотехнологий; среди 57 вузов, где реализуются инновационные образовательные программы, в 36 средства были направлены на обновление материальной базы образовательного и научного обеспечения развития нанотехнологий.
Но ведь нанотех должны подпитывать смежные области. Если эти смежные области не будут развиваться, так и нанотехнологии не пойдут.
- Мы говорим о России. Но, если в ЕС отлаживают и шлифуют уже далеко не первый год систему benchmarking, значит в Европе это дает какой-то spin-off, отдачу?
- В Европе чиновники изучают доклады, подобные докладу, о котором мы говорим - "Анализ инновационной политики России и Украины...". Хотя мне довелось беседовать с некоторыми чиновниками Еврокомиссии о пользе таких экспертных мнений, насколько они учитываются при принятии решений о новых программах. Еврочиновники говорят, что от 10 до 30 процентов рекомендаций учитываются. И это неплохо.
На одном из семинаров в Институте экономики переходного периода однажды были приведены подобные же оценки для России: этот показатель составил три процента. На интуитивном уровне, мне кажется, что это похоже на правду.
Во всех основополагающих документах, касающихся развития научно-технической сферы России - "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу", "Долгосрочный научно-технологический прогноз развития Российской Федерации на период до 2025 года", ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2007-2012 годы" и других, - вы найдете все нужные слова, призывы и постулаты. И нет, в общем-то, ничего такого, чего бы у нас не знали и не учитывали. То есть, эта не та ситуация, когда вот, мол, оказывается, от нас скрыто какое-то особое знание, стоит узнать которое - и все заработает так, как надо! Все известно. Но, например, китайцы все эти известные истины стали последовательно и педантично реализовывать. Сейчас они идут все ближе к западной модели инновационного развития.
У нас все слова сказаны. Но реализация этих слов в дела идет какими-то, совершенно непонятным образом выдернутыми из контекста, фрагментами. Так или иначе, все, что сейчас делается в инновационной сфере, можно назвать режимом кампанейщины.
Например, стали создавать офисы трансфера технологий. Что мы сейчас слышим про эти офисы? Ничего.
В 2006-м году стали создавать ИТ-парки. В конце 2007-го я решила посмотреть, что сделано за год. Стала искать данные. Оказывается, строительство ИТ-парков заморожено (эта констатация прозвучала на Совете по науке и высоким технологиям при президенте РФ в ноябре 2007-го года). Только в Новосибирске, куда приехал лично Путин, дело сдвинулось с мертвой точки, начали выделять землю под технопарк. Нет надежных статистических данных о том, насколько технопарки содействовали успешной работе инновационных компаний, и каким образом они это делали. Тем не менее, Министерство экономического развития и торговли сейчас выступает за создание инновационных кластеров; и пилотными объектами выбраны, как раз, ИТ-парки и особые экономические зоны. Они пока никак себя не проявили, а мы на них собираемся делать новый эксперимент с инновационными кластерами!
- Это к разговору о том, что отечественному бизнесу не нужны никакие инновации...
- Не нужны. Если его не подстегивать. Инновации по доброй воле никому не нужны. На инновации идут, когда нет другого выхода - конкуренция тебя подталкивает или что-то другое. У нас же, предприятия не конкурируют; многие сидят в своих малюсеньких нишах, являются единственными производителями (это к разговору о монополизме и монопольном законодательстве) и всем довольны. Как оказывается, около 20 процентов предприятий обрабатывающей промышленности в стране работают на таких "нишевых" рынках.
- Как заметил год назад на одной конференции научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, "надо, чтобы не было спокойной жизни, тогда будет спрос и на инновации".
- Очень образно и верно сказано.
Беседовал Андрей Ваганов
www.iet.ru
06.03.2008
