В 2008 г. исполнилось десять лет Экономическому и валютному союзу (ЭВС), ставшему вехой на пути развития европейской интеграции. В ознаменование этого юбилея Еврокомиссия представила Европарламенту, Совету ЕС, Экономическому и социальному комитету, Комитету регионов и Европейскому центральному банку Сообщение "ЭВС@10: успехи и проблемы через 10 лет Экономического и валютного союза" . В документе была дана исключительно положительная оценка результатов деятельности ЭВС и введения единой европейской валюты. В частности, утверждалось, что "граждане пространства евро считают единую валюту одним из наиболее позитивных итогов европейской интеграции наравне со свободой движения в рамках Евросоюза, а также миром в Европе".
В то же время в Сообщении отмечалось, что, несмотря на безоговорочный успех евро, переход большинства государств-членов ЕС к единой валюте не оправдал некоторых ожиданий. Рост производства и особенно производительности труда в Евросоюзе был ниже, чем в других развитых экономиках мира. Усилились сомнения относительно справедливости распределения доходов и благ. Усугубились проблемы, которые ранее не существовали или только появлялись в период становления ЭВС. Вступление в него новых государств-членов ЕС породило ряд новых проблем.
В числе негативных факторов, влияющих на способность экономик государств-членов ЕС к росту, были указаны дифференциация уровней инфляции и издержек производства в различных государствах-членах ЕС, а также отсутствие ясной международной стратегии и единой позиции у государств-членов в рамках международных форумов. Отмечалось неполное соответствие публичного имиджа евро успешному экономическому развитию ЭВС, которое объяснялось тем, что евро часто использовали в качестве "козла отпущения" за провалы экономических политик ряда государств-членов ЕС. Граждане некоторых государств-членов усматривали причину роста цен именно в появлении евро.
В заключение Еврокомиссия предложила во втором десятилетии существования ЭВС сосредоточить работу на следующих направлениях: улучшить координацию и надзор за финансовыми политиками государств-членов; выработать стратегию, соразмерную международному статусу евро, согласовать общие позиции, консолидировать представительство и, в конечном итоге, добиться единого места в международных финансовых институтах и форумах; выстроить более эффективную систему экономического управления.
Мировой финансовый кризис, начавшийся во второй половине 2008 г., привел к хаосу на финансовых рынках Евросоюза и нанес дестабилизирующий удар по экономикам государств-членов ЕС. Евросоюзу до сих пор не удалось восстановить докризисные темпы роста экономик государств-членов и уровень занятости трудоспособного населения. В сложившейся ситуации институты Евросоюза направили свою послекризисную деятельность в области ЭВС на принятие мер, нацеленных на переход к устойчивому росту и предупреждение возникновения подобных кризисов в будущем.
В Евросоюзе одной из причин кризиса считается несоблюдение требований Пакта стабильности и роста. Исходя из этого был сделан вывод о необходимости усилить этот документ мерами, способными заставить государства-члены ЕС соблюдать требования финансовой дисциплины. Пакт стабильности и роста, утвержденный в 1997 г. в целях подготовки к третьему этапу ЭВС и введению единой валюты евро, установил два основных критерия: 1) государственный долг не должен превышать 60% ВВП (если объем государственных займов становится слишком большим, вместо инвестирования в развитие экономики это служит тормозом ее развития); 2) дефицит государственного бюджета не должен превышать 3% ВВП (если расходная часть бюджета превышает доходную, правительство вынуждено прибегать к заемным средствам, что еще больше увеличивает государственный долг).
В мае 2010 г. Еврокомиссия представила Европарламенту, Европейскому совету, Совету ЕС, Европейскому центральному банку, Экономическому и социальному комитету и Комитету регионов Сообщение "Усиление координации экономической политики" . В нем было предложено принять срочные меры по исправлению ситуации, связанной с неисполнением государствами-членами ЕС критериев Пакта стабильности и роста. В документе, в частности, отмечалось, что кризис, перечеркнувший достижения предшествующего десятилетия (стабильный рост экономики, создание рабочих мест), выявил базовые недостатки экономики Евросоюза, бросив вызов действующему в ЕС механизму координации экономических политик.
В Сообщении были указаны причины ухудшения экономического положения государств-членов ЕС. В частности, отмечалось, что финансовая и иная макроэкономическая несбалансированность, сформировавшаяся в докризисные годы, сделала экономику Евросоюза уязвимой перед мировым финансовым кризисом и спадом производства. Макроэкономическая несбалансированность привела к коллапсу налоговых поступлений. Невысокие финансовые издержки подогревали вложение средств в низкодоходные предприятия, подпитывая завышенный уровень потребления, строительные пузыри и аккумулирование рядом государств-членов ЕС внешнего и внутреннего долга. В результате дефициты государственных бюджетов государств-членов ЕС возросли от близких к балансу (-0,8% ВВП в Евросоюзе и -0,6% на пространстве евро) в 2007 г. до почти 7% ВВП в 2010 г. По прогнозам Еврокомиссии, в 2011 г. государственный долг должен был достигнуть 84% ВВП в Евросоюзе в целом и 88% ВВП - на пространстве евро.
Вместе с тем в документе подчеркивалось, что само существование Евросоюза и единой валюты евро спасло государства-члены ЕС от еще более разрушительных последствий кризиса. Инструменты и методы координации позволили Евросоюзу предпринять совместные усилия по спасению, которые ни одно государство-член не могло бы осуществить самостоятельно. Были приняты срочные меры, увенчавшиеся решением Совета Экофин (по предложению Еврокомиссии) об учреждении Европейского стабилизационного механизма.
В Сообщении были изложены инициативы Еврокомиссии по усилению координации экономических политик государств-членов ЕС. Они предусматривали, в частности, строгое соблюдение Пакта стабильности и роста и более глубокую координацию финансовых политик, интегрированное координирование экономической политики всего Евросоюза (Европейский семестр), более масштабный надзор за макроэкономическим и конкурентоспособным развитием государств-членов ЕС пространства евро, прочную структуру кризисного управления для государств-членов ЕС пространства евро.
Наиболее значимой инициативой данного Сообщения является предложение установить Европейский семестр, направленный на расширение надзора Еврокомиссии за экономическими политиками государств-членов ЕС.
Европейский семестр - это шестимесячный период каждого года, когда в масштабе Евросоюза координируются бюджетная, макроэкономическая и структурная политики государств-членов. Он состоит из нескольких стадий.
В январе Еврокомиссия издает Ежегодный обзор роста, в котором устанавливаются приоритеты роста производства и создания рабочих мест на предстоящий год. В марте Европейский совет на основании аналитических выводов Еврокомиссии определяет основные экономические проблемы Евросоюза и, в частности, пространства евро и дает стратегические указания относительно экономических политик. В апреле государства-члены ЕС передают Еврокомиссии программы стабильности и конвергенции (национальные бюджеты) и национальные программы реформ, подготовленные в соответствии с национальными правилами и процедурами и при участии парламентов. В июне Еврокомиссия представляет оценку этих документов и, в случае необходимости, предлагает рекомендации для каждого государства-члена ЕС. Совет ЕС обсуждает, а Европейский совет одобряет эти рекомендации.
В июне 2010 г. Еврокомиссия представила Европарламенту, Совету ЕС, Европейскому центральному банку, Европейскому экономическому и социальному комитету и Комитету регионов Сообщение "Улучшение координации экономической политики для стабильности, роста и занятости - Инструменты для усиления экономического управления Евросоюза" . В этом документе положения предыдущего Сообщения получили дальнейшее развитие.
В сентябре 2010 г. Еврокомиссия представила , а в ноябре 2011 г. Совет ЕС и Европарламент приняли так называемый Пакет из шести документов, который вступил в силу в декабре 2011 г. Содержащиеся в Пакете законодательные меры направлены на комплексное усиление экономического управления в Евросоюзе, особенно на пространстве евро, а именно - на обеспечение такой степени координации деятельности правительств государств-членов ЕС в экономической сфере, которая необходима для избегания чрезмерной несбалансированности экономик и обеспечения устойчивости государственных финансов.
В Пакет вошли следующие нормативно-правовые документы:
o Регламент (Евросоюза) N 1175/2011 Европарламента и Совета ЕС от 16 ноября 2011 г., изменяющий Регламент Совета ЕС N 1466/97 относительно усиления надзора за бюджетными положениями и надзора и координации экономических политик ;
o Регламент Совета (Евросоюза) N 1177/2011 от 8 ноября 2011 г., изменяющий Регламент (Евросообщества) N 1467/97 относительно ускорения и уточнения имплементации процедуры чрезмерного дефицита ;
o Регламент (Евросоюза) N 1173/2011 Европарламента и Совета ЕС от 16 ноября 2011 г. относительно эффективного принудительного исполнения бюджетного надзора на пространстве евро ;
o Регламент (Евросоюза) N 1176/2011 Европарламента и Совета ЕС от 16 ноября 2011 г. относительно предотвращения и корректирования макроэкономической несбалансированности ;
o Регламент (Евросоюза) N 1174 Европарламента и Совета ЕС от 16 ноября 2011 г. относительно принудительных мер по корректированию чрезмерной макроэкономической несбалансированности на пространстве евро ;
o Директива Совета ЕС 2011/85/Евросоюз от 8 ноября 2011 г. относительно требований к основополагающим принципам бюджетов государств-членов ЕС .
В целом предложенные Еврокомиссией нормы направлены на усиление бюджетной дисциплины в соответствии с Пактом стабильности и роста и на расширение надзора за экономическими политиками государств-членов ЕС.
Первое направление - реформирование Пакта стабильности и роста.
В Пакете из шести документов предусмотрены три средства обеспечения более строгого соблюдения критериев, установленных Пактом стабильности и роста.
Одно из этих средств - предотвращающий рычаг. Для содействия достижению государствами-членами ЕС установленных ими среднесрочных бюджетных целей вводится показатель уровня расходов, который подразумевает, что годовой рост государственных расходов не должен превышать контрольный среднесрочный темп роста ВВП. Это необходимо для того, чтобы непредвиденный приток доходов использовался в целях сокращения государственного долга, а не направлялся в расходную часть бюджета. Нарушение этого правила государством-членом ЕС пространства евро может привести к санкции в форме процентного депозита в размере 0,2% ВВП.
Второе средство - корректирующий рычаг. Государства-члены ЕС, государственный долг которых превышает 60% ВВП, даже если их дефицит госбюджета находится на уровне менее 3% ВВП, обязаны принять меры к его сокращению. Для определения того, в достаточной ли степени снижается государственный долг к 60% ВВП, вводится количественный показатель. Снижение государственного долга к ВВП выше 60% будет считаться достаточным, если его показатель за истекшие три года уменьшается с ежегодным темпом в 0,05%. Однако решение о проведении в отношении государства-члена ЕС процедуры чрезмерного дефицита должно основываться не только на количественном показателе, но и учитывать другие факторы.
Для государств-членов ЕС пространства евро вводится ряд новых финансовых санкций. Беспроцентный депозит в размере 0,2% ВВП взимается в случае принятия решения о проведении в отношении государства-члена ЕС процедуры чрезмерного дефицита, если ранее уже был взыскан процентный депозит в формате предотвращающего рычага Пакта или выявлено серьезное нарушение. Беспроцентный депозит будет конвертирован в штраф в размере 0,2% ВВП, если рекомендации Совета ЕС по корректировке дефицита не выполнены. Дальнейшее нарушение критериев чревато санкциями в соответствии со статьей 126 (11) Лиссабонского Договора о функционировании Европейского союза - максимум в размере 0,5% ВВП. Для более динамичного применения санкций вводится правило так называемого обратного большинства, при котором предложение Еврокомиссии о наложении санкций считается принятым, если Совет ЕС не отклонил его квалифицированным большинством голосов.
Третье средство - основополагающие принципы национальных бюджетов. Включенная в Пакет из шести документов Директива Совета ЕС направлена на то, чтобы основополагающими принципами бюджетов государств-членов ЕС являлись отчетность, статистика и прогнозирование в соответствии со стандартами Евросоюза. Государства-члены должны осуществлять долгосрочное налоговое планирование для достижения установленных Евросоюзом среднесрочных бюджетных целей.
Второе направление - расширение надзора за экономическими политиками государств-членов ЕС.
В рамках этого направления устанавливается механизм предотвращения и корректирования чрезмерной макроэкономической несбалансированности: определяется процедура чрезмерной несбалансированности и предусматривается возможность наложения штрафов на государства-члены ЕС, имеющие чрезмерную несбалансированность и не выполняющие рекомендации. Создается "тревожный" механизм раннего выявления несбалансированности, которая будет оцениваться с применением набора количественных экономических показателей. Далее следует качественный экспертный анализ.
В случае чрезмерной несбалансированности государство-член ЕС обязано принять корректирующий план действий в течение определенного периода времени. Повторное невыполнение рекомендаций государством-членом ЕС, входящим в пространство евро, может привести к наложению на него санкций в виде штрафа в размере 0,1% ВВП посредством применения процедуры обратного квалифицированного большинства.
В ноябре 2011 г. для повышения эффективности координирования бюджетных политик государств-членов ЕС на пространстве евро и в развитие положений, изложенных в Пакете из шести документов, Еврокомиссия инициировала два законопроекта , на основании которых было принято два соответствующих регламента. Оба регламента вступили в силу 30 мая 2013 г.
Пакет из двух документов обеспечивает согласованность процедур принятия бюджетной и экономической политик, а также повышает качество процессов принятия национальных бюджетов государств-членов ЕС пространства евро.
В Пакет вошли следующие документы:
o Регламент (Евросоюза) N 472/2013 Европарламента и Совета ЕС от 21 мая 2013 г. об усилении экономического и бюджетного надзора за государствами-членами ЕС на пространстве евро, испытывающими или которым угрожают серьезные трудности, связанные с их финансовой стабильностью ;
o Регламент (Евросоюза) N 473/2013 Европарламента и Совета ЕС об общих правилах мониторинга и оценки проектов бюджетных планов и обеспечения корректирования чрезмерных дефицитов государств-членов ЕС на пространстве евро .
Первый документ определяет механизм принятия Еврокомиссией решения об установлении расширенного надзора за государствами-членами ЕС пространства евро, финансовая нестабильность которых может оказать разрушительное воздействие на другие государства, второй - механизм расширенного мониторинга бюджетных политик указанных государств-членов ЕС.
Государства-члены ЕС обязаны основывать свои проекты бюджетов на макроэкономических прогнозах. Европейский семестр дополняется общим сроком представления бюджетов. Начиная с 2014 г., государства-члены ЕС пространства евро на основании положений указанных регламентов должны в рамках Европейского семестра: до 15 октября опубликовать проекты бюджетов на следующий год; до 31 декабря принять бюджеты на следующий год. К 30 ноября Еврокомиссия должна изучить и представить свое заключение по каждому проекту бюджета. В случае обнаружения Еврокомиссией серьезного несоблюдения критериев Пакта стабильности и роста государство-член ЕС должно представить пересмотренный проект бюджета. Со своей стороны, Еврокомиссия публикует бюджетный прогноз на предстоящий год для всего пространства евро.
В ноябре 2011 г. параллельно с проектами двух регламентов Еврокомиссия представила Зеленую книгу "Об осуществимости введения стабилизационных облигаций" . В документе оценивается осуществимость общего выпуска суверенных облигаций государств-членов ЕС пространства евро по сравнению с децентрализованным выпуском облигаций отдельными государствами-членами. Еврокомиссия предложила провести широкое обсуждение концепции стабилизационных облигаций с участием всех заинтересованных сторон как в рамках Евросоюза, так и за его пределами.
По замыслу Еврокомиссии, стабилизационные облигации должны стать инструментом повседневного финансирования правительств государств-членов ЕС пространства евро.
И.Г. Пашковская,
ведущий научный сотрудник
Центра евроатлантической безопасности ИМИ
