К истории создания Энергетического сообщества ЮВЕ
Энергетическое сообщество Юго-Восточной Европы (ЮВЕ) было учреждено по инициативе Европейского союза с целью присоединения к его внутреннему энергетическому рынку энергетических рынков стран ЮВЕ и соседних с ними государств. В документе Европейской комиссии от 2003 г., в частности, говорилось, что политика формирования "интегрированного европейского внутреннего рынка, а не рынка, в который входят только государства-члены ЕС" приведет к "постепенному созданию настоящего европейского рынка электроэнергии и газа, потенциально включающего больше 35 стран с населением, превосходящим 600 млн человек" .
Создавая Энергетическое сообщество ЮВЕ, Евросоюз стремился повысить надежность собственного энергообеспечения за счет развития энерготранспортных мощностей для поставок природного газа из Черноморского и Центральноазиатского регионов, Северной Африки, Африки южнее Сахары, Ближнего Востока и Персидского залива, а также за счет эксплуатации расположенных в регионе месторождений природного газа и угля . В частности, решением Совета ЕС, одобрившего в мае 2006 г. участие Европейского Сообщества в Энергетическом сообществе ЮВЕ, было предусмотрено подключение Греции к рынкам газа и электроэнергии континентального ЕС, а также создание инфраструктуры на Балканах для получения Евросоюзом доступа к источникам энергоносителей в регионе Каспийского моря, в Северной Африке и на Ближнем Востоке .
В феврале 2007 г. глава Генерального директората Еврокомиссии по иностранным делам Э. Ландабуру на слушаниях в комитете по иностранным делам Европарламента заявил: "Договор Энергетического сообщества между Евросоюзом и странами-партнерами по европейской политике соседства будет региональным договором, обеспечивающим наши интересы как потребителей, а также интересы стран-транзитеров и производителей" . Порядок перечисления интересов участников Договора ясно указывает на приоритет энергетических интересов ЕС.
По признанию еврокомиссара по энергетике А. Пибалгса, перед Энергетическим сообществом ЮВЕ, как в свое время и перед Европейским объединением угля и стали, были поставлены две цели: политическая - развитие продвинутого сотрудничества между странами региона и экономическая - создание интегрированного рынка природного газа и электроэнергии . Высокая значимость интегрирования энергетического рынка региона ЮВЕ во внутренний энергетический рынок Евросоюза была также отмечена в декабрьской 2006 г. совместной программе трех последовательных председательств Евросоюза - Германии, Португалии и Словении .
Значение географического положения ЮВЕ для обеспечения поставок энергоносителей в Европу было подчеркнуто в Декларации Энергетического саммита "Природный газ для Европы: безопасность и партнерство", который проводился в Софии в апреле 2009 г. по инициативе президента Болгарии Г. Парванова. В своем выступлении президент, в частности, заявил: "Юго-Восточная Европа имеет стратегическое расположение, соединяя производителей - Россию, страны Центральной Азии, региона Каспийского моря, Ближнего Востока и Северной Африки, страны-транзитеры региона Черного моря и Кавказа с европейскими энергетическими рынками" .
Начало процессу формирования Энергетического сообщества ЮВЕ было положено в марте 2002 г., когда Еврокомиссия представила Стратегический документ по созданию регионального рынка электроэнергии в Юго-Восточной Европе и его интеграции во внутренний рынок электроэнергии Евросоюза. Данная инициатива получила развитие в ноябре 2002 г., когда страны ЮВЕ (Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Бывшая Югославская Республика Македония, Греция, Румыния, Турция, Хорватия, Югославия) и Временная миссия ООН по управлению Косово , а также спонсоры (Еврокомиссия и Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы) и страны-наблюдатели (Австрия, Венгрия, Италия, Молдавия и Словения) подписали Меморандум о взаимопонимании относительно создания в Юго-Восточной Европе регионального рынка электроэнергии и его интеграции во внутренний рынок электроэнергии Евросоюза (Афинский меморандум 2002 г.). Этим документом стороны заявили о своем намерении к 2005 г. создать в регионе интегрированный региональный рынок электроэнергии, действующий на основе принципов и права внутреннего рынка электроэнергии Евросоюза.
В декабре 2003 г. странами ЮВЕ (за исключением Греции) и Европейским Сообществом в качестве полноценных участников, Австрией, Грецией и Италией в качестве так называемых политических участников, Пактом стабильности для ЮВЕ в качестве спонсора, а также Венгрией, Молдавией и Словенией в качестве наблюдателей был подписан еще один Меморандум о взаимопонимании (Афинский меморандум 2003 г.) . Отсутствие в этом документе указания на определенный энергоноситель свидетельствует о желании Евросоюза подчинить своим интересам весь спектр энергетического рынка стран ЮВЕ.
В соответствии с меморандумом 2003 г. стороны установили согласованные правила действий, обязались проводить совместимые политики развития рынков электроэнергии и природного газа, а также выразили желание к 2005 г. учредить интегрированный региональный энергетический рынок и обеспечить постепенную его интеграцию во внутренний энергетический рынок Евросоюза. Для финансового обеспечения этой деятельности Еврокомиссия согласовала позиции действующих в регионе спонсоров, в том числе международных финансовых институтов (Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк и др.) и стран (Германия, Греция, Италия, Канада, США, Чехия и Швейцария).
Договор, учреждающий Энергетическое сообщество, был подписан в Афинах 25 октября 2005 г. и вступил в силу 1 июля 2006 г. . В настоящее время сторонами этого Договора являются, с одной стороны, Евросоюз и, с другой стороны, страны-подписанты: Албания, Босния и Герцеговина, Бывшая Югославская Республика Македония, Молдавия, Сербия, Украина, Хорватия, Черногория, а также Временная миссия ООН по управлению Косово. Пятнадцатью государствами-членами ЕС, имеющими особые отношения с этой организацией, которые отражены в их статусе участников процесса, являются Австрия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Италия, Кипр, Нидерланды, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Франция и Чехия. Статус наблюдателя имеют Армения, Грузия, Норвегия и Турция. Грузия пока находится в процессе присоединения к Договору в качестве полноправной стороны.
В предисловии к третьему изданию сборника нормативных документов "Энергетическое сообщество. Правовая структура" (июль 2013 г.) директор Секретариата Энергетического сообщества ЮВЕ Я. Копач разъяснил основные причины, побудившие Евросоюз к созданию Энергетического сообщества . Во-первых, Евросоюз руководствовался осознанием необходимости надежной, безопасной, устойчивой и доступной энергии для существования европейской цивилизации. Во-вторых, итоги развития национальных систем электроэнергетики, а также зависимость от импорта газа и нефти сделали государства-члены ЕС уязвимыми, низкоэффективными, непривлекательными для инвестирования и экологически проблемными.
Накануне саммита "Восточного партнерства" в Вильнюсе (ноябрь 2013 г.) Евросоюз выпустил брошюру "Восточное партнерство: Приближая восточноевропейских партнеров к Евросоюзу. Поддержка реформ, содействующих изменению" . В ней прямо указывается на то, что Энергетическое сообщество было учреждено Евросоюзом и рядом третьих стран "с целью распространения внутреннего энергетического рынка Евросоюза на Юго-Восточную Европу и за ее пределы" . Далее поясняется, что договаривающиеся стороны обязались имплементировать соответствующий acquis communautaire Евросоюза, развивать адекватную регулятивную структуру и либерализовать свои энергетические рынки согласно acquis Договора, учреждающего сообщество.
Распространение европейского внутреннего энергетического рынка за пределы ЕС
В феврале 2009 г. Совет ЕС заявил, что считает "важным, чтобы Евросоюз и его государства-члены развивали энергетические отношения с третьими странами и регионами на основе правового и политического наследия Евросоюза и Европейской энергетической хартии". Для этого был предложен целый комплекс мер, предусматривающих:
- развитие "Восточного партнерства" и других форм сотрудничества, уже существующих в Евросоюзе в отношении соседних стран (например, Черноморская синергия);
- продолжение политической деятельности на высоком уровне в отношении стран-поставщиков и транзитеров на пути прохождения Южного коридора;
- присоединение Украины и Молдавии и содействие присоединению других стран к Договору Энергетического сообщества ЮВЕ .
Замысел Евросоюза в полной мере раскрывается в обращении еврокомиссара по внешним отношениям и европейской политике соседства Б. Ферреро-Валднер: "Европейское энергетическое сообщество, основанное на праве и политике Евросоюза, создаст распространяющийся на всю Европу интегрированный энергетический рынок, не ограниченный только государствами-членами ЕС, но также включающий страны Юго-Восточной Европы и страны, к которым обращена европейская политика соседства Евросоюза, а, в случае необходимости, и других партнеров. Евросоюз должен всячески поддерживать создание Европейского энергетического сообщества и содействовать ему путем усиления энергетической инфраструктуры, такой как трубопроводы и линии электропередач... Стратегическая энергетическая инфраструктура, соединяющая Европу со Средиземным морем, Африкой южнее Сахары, Каспийским бассейном, Центральной Азией и Ближним Востоком, должна цементировать нашу общую энергетическую безопасность. Европейское энергетическое сообщество должно основываться на Энергетическом сообществе стран Юго-Восточной Европы и формирующемся региональном сотрудничестве, таком, как Общий энергетический дом `Европа - Средиземноморье` и Общий энергетический дом `Европа - Черное море - Каспийское море`. Это сообщество должно также включать Норвегию, одного из наших наиболее важных энергетических партнеров ".
Распространение европейского внутреннего энергетического рынка за пределы ЕС осуществляется по разработанной Еврокомиссией схеме. В своем выступлении на конференции "Навстречу внешней энергетической политике Евросоюза" (Брюссель, ноябрь 2006 г.) А. Пибалгс раскрыл содержание этой схемы: "Постепенное распространение внутреннего энергетического рынка Евросоюза будет происходить концентрическими кругами или кольцами, потому что они строятся вокруг энергетического рынка ЕС" . Ближним к Евросоюзу должно быть "кольцо стран, на которые распространяется европейская политика соседства". Речь идет о странах, которые "желают вступить в процесс реформ их энергетического сектора и применять принципы внутреннего энергетического рынка Евросоюза" . Во внешнее кольцо Евросоюз планирует включить страны, расположенные за его непосредственными соседями .
Первым этапом реализации этой политики и стало создание регионального энергетического рынка в форме Энергетического сообщества ЮВЕ.
Институциональные органы Энергетического сообщества ЮВЕ
Институциональными органами Энергетического сообщества ЮВЕ являются Министерский совет, Постоянная группа высокого уровня, Правление по регулированию и Секретариат . Министерский совет и Постоянная группа высокого уровня включают по одному представителю от каждой страны-участницы и двух представителей от Евросоюза. Каждая страна-участница по очередности, определенной Министерским советом, в течение шести месяцев председательствует в Министерском совете и Постоянной группе высокого уровня.
Министерский совет собирается минимум каждые шесть месяцев. Он определяет направления общей политики и принимает акты, которые могут включать положения, возлагающие исполнение задач, полномочий и обязательств на Постоянную группу высокого уровня, Правление по регулированию или Секретариат, а также представляет ежегодные отчеты Европарламенту, парламентам стран-участниц и стран, желающих присоединиться к Энергетическому сообществу. Единогласным решением Министерский совет может продлить срок действия Договора, заключенного на десять лет, начиная с даты его вступления в силу. Если не будет принято единогласного решения, Договор продолжит действовать между сторонами, которые проголосовали за его продление, при условии, что в их числе останутся минимум две трети сторон-участниц Энергетического сообщества. Любая сторона может выйти из Договора, за шесть месяцев известив об этом Секретариат.
Постоянная группа высокого уровня подготавливает работу Министерского совета, взаимодействует с международными организациями-донорами, международными финансовыми институтами и странами-донорами, отчитывается перед Министерским советом о проделанной работе.
Правление по регулированию консультирует Министерский совет и Постоянную группу высокого уровня по правовым, техническим и иным вопросам и дает рекомендации по разрешению приграничных споров. Правление состоит из специалистов в области энергетики - одного по газу и одного по электроэнергии от каждой страны; Евросоюз представлен Еврокомиссией. Постоянным местом заседаний Правления определены Афины.
Энергетическое сообщество имеет два консультативных форума - по газу и по электроэнергии. Эти форумы, состоящие из представителей всех заинтересованных сторон, направляют Постоянной группе высокого уровня рекомендации, принимаемые участниками на основе консенсуса.
Министерский совет, Постоянная группа высокого уровня и Правление по регулированию принимают следующие акты: простым большинством голосов - по вопросам распространения права и политики Евросоюза; двумя третями голосов, включая положительный голос ЕС, - по вопросам развития механизма функционирования сетевых энергетических рынков; единогласно - по вопросам создания единого энергетического рынка. Акты могут приниматься как в форме решения, обязательного для исполнения теми, к кому они обращены, так и в форме рекомендации, не имеющей обязательной силы.
В апреле 2005 г. был учрежден Секретариат как независимая от сторон-участниц некоммерческая организация, согласно праву Австрии. Официально он функционирует в Вене с 26 июня 2006 г. Секретариат административно обслуживает другие органы Энергетического сообщества, наблюдает за исполнением сторонами обязательств по Договору и ежегодно представляет соответствующий отчет Министерскому совету, наблюдает и оказывает Еврокомиссии помощь в координации деятельности доноров на территории стран, имеющих намерение присоединиться к Договору, и на территории Косово, проводит исследования в области энергетики. Директора Секретариата назначает Министерский совет. В декабре 2012 г. директором Секретариата сроком на три года был назначен гражданин Словении Я. Копач.
Сегодня Энергетическое сообщество на 94,5% финансируется Евросоюзом, оставшуюся часть вносит Австрия в качестве страны, принимающей Секретариат. Бюджет предназначен для содержания Секретариата, организации институциональных и иных мероприятий, проведения научных исследований. Согласно докладу Еврокомиссии в 2011 г. бюджет Энергетического сообщества составил 3,38 млн евро , в 2012 г., по подсчетам экспертов, - чуть менее 3 млн евро.
Финансированием проектов по развитию Энергетического сообщества занимаются также Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития, которые в период до 2015 г. планируют инвестировать в электроэнергетику 30 млрд евро .
Деятельность по созданию регионального энергетического рынка стран ЮВЕ
Договором, учреждающим Энергетическое сообщество, была заложена политико-правовая основа общего энергетического рынка электроэнергии и природного газа сторон-участниц, предусматривающего строительство регионального энергетического рынка стран Юго-Восточной Европы и его интегрирование во внутренний энергетический рынок Евросоюза. Конкретные меры по строительству этого рынка, в частности, включают:
- установление общих правил производства, передачи и распределения электроэнергии;
- установление общих правил производства, распределения, поставки и хранения природного газа;
- формирование на государственном уровне регулирующих органов и операторов систем передачи;
- создание на региональном уровне механизмов разрешения споров;
- демонополизацию энергетического сектора;
- разработку прозрачных разрешительных процедур, применяемых при создании новых объектов инфраструктуры, антикоррупционную программу, регулирование доступа третьих стран;
- принятие тарифных систем, содействующих торговле;
- разработку технических норм и правил, необходимых для функционирования рыночной региональной системы.
По Договору, учреждающему Энергетическое сообщество ЮВЕ, установлены конкретные сроки выполнения сторонами обязательств. Так, в 2007 г. все участники должны были открыть свои оптовые рынки электроэнергии и газа и устранить нетарифные барьеры в торговле энергоносителями.
В настоящее время Еврокомиссия рассматривает Энергетическое сообщество ЮВЕ как энергетический рынок уже не только электроэнергии и газа, но и нефти. Еще в апреле 2007 г. в Загребе министры энергетики Италии, Румынии, Сербии, Словении и Хорватии, а также еврокомиссар по энергетике подписали декларацию о строительстве панъевропейского нефтепровода длиной 1300 км и пропускной способностью 100 млн т в год. Он соединит черноморский порт Констанца в Румынии с нефтяным хабом Триеста в Италии, а из Триеста нефть будет направляться по путепроводам в Австрию, Германию и Чехию. Оценочная стоимость проекта - 2,6 млрд евро .
Примером конкретной деятельности Энергетического сообщества ЮВЕ является запуск в августе 2013 г. газопровода от Яссы в Румынии до Унгены в Молдавии. Строительство газопровода оценивается в 28 млн евро, из которых 7 млн евро выделил Евросоюз. К концу 2014 г. поставки европейских газовых компаний будут обеспечивать до трети потребности Молдавии в газе.
Интегрирование энергетических систем стран ЮВЕ в европейскую энергетическую систему означает создание путей транспортировки в ЕС энергоносителей с восточного, юго-восточного и южного направлений. Важность расширения Энергетического сообщества в направлении южного Средиземноморья была подчеркнута в принятой Европарламентом Резолюции о формировании общей европейской внешней политики в области энергетики (2007 г.). В ней, в частности, говорилось, что Европарламент поддерживает государства-члены ЕС и Еврокомиссию в их усилиях по содействию распространению принципов и норм внутреннего рынка в соседних с Евросоюзом странах. Европарламент также "настаивает, чтобы Еврокомиссия считала насущной задачей распространение европейского энергетического сообщества, включающего Евросоюз и Юго-Восточную Европу, на иные третьи страны и создание по его модели других региональных энергетических рынков, таких как Евро-Средиземноморское энергетическое сообщество" .
В докладе Еврокомиссии об итогах деятельности Энергетического сообщества ЮВЕ, представленном в марте 2011 г., в частности, отмечалось, что оно имеет "три уровня планов - национальный, региональный и панъевропейский" . В краткосрочной перспективе планируется создание открытых и транспарентных энергетических рынков, в среднесрочной - интегрированного регионального энергетического рынка, а в долгосрочной - "фундамента для развития интегрированного рынка, простирающегося от Европы до Центральной Азии, Ближнего Востока и Северной Африки" .
Положительный опыт Энергетического сообщества ЮВЕ дал основание Евросоюзу и дальше вовлекать в свою орбиту (посредством распространения своих принципов и права в энергетической сфере) окружающие и соседние с ним страны, в частности, новые независимые государства. Предназначение проводимой ЕС политики вовлечения новых участников в решение проблемы собственного энергообеспечения удивительно точно оценивается в аналитическом материале "Энергетическое досье: Широкое распространение энергетической стратегии Европы": "Смысл энергетической политики Евросоюза заключается в том, что Евросоюз хочет создать максимально взаимопроникающую глобальную энергетическую систему в отличие от нереалистичной цели США самостоятельно достигнуть энергетической независимости для себя самих" .
Известный эксперт в области права Евросоюза А. Райли в публикации "Развертывание стимула энергетики: Укрепление интеграции Евросоюза в Юго-Восточной Европе" (Центр изучения европейской политики, июль 2013 г.) указывает на необходимость упрочения Энергетического сообщества посредством европеизации учредительного Договора. В частности, исследователь усматривает возможность использования "стимула энергетики", под которым он понимает "испытываемую регионом потребность в устойчивом, конкурентоспособном и стабильном энергетическом секторе", как рычаг давления на страны ЮВЕ с целью соблюдения ими принципа верховенства права и сохранения приверженности нормам права Евросоюза .
Таким образом, в стремлении радикально изменить состояние энергообеспечения для достижения собственной энергетической безопасности Евросоюз направил усилия на развитие и совершенствование политико-правовой основы функционирования европейского внутреннего энергетического рынка. Такую форму политико-правового регулирования хозяйственной деятельности в энергетической сфере ЕС распространил на соседние с ним страны (в том числе на бывшие союзные республики), в частности, посредством создания Энергетического сообщества ЮВЕ. Заключая Договор, учреждающий Энергетическое сообщество, страны-подписанты взяли на себя обязательство имплементировать в национальное законодательство нормы энергетического права ЕС. По мнению еврокомиссара по энергетике А. Пибалгса, это должно привести к "правильному развитию местных энергетических рынков" стран ЮВЕ .
И.Г. Пашковская,
в.н.с. Центра евроатлантической безопасности ИМИ
