N | Наименование темы | Стоимость (млн. руб.) | Год выполнения | |
1 | Подготовка рекомендаций по разработке технических регламентов | 1,2 | 2004 | |
2 | Разработка рекомендаций по организации и проведению конкурсов на получение бюджетного финансирования на разработку технических регламентов | 0,8 | 2004 | |
3 | Разработка методики формирования и уточнения Программы разработки технических регламентов | 1,0 | 2004 | |
4 | Анализ состояния системы технического регулирования и разработки рекомендаций по ее совершенствованию | 1,0 | 2004 | |
5 | Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные акты Российской федерации в связи с введением в действие Федерального закона "О техническом регулировании" | 1,5 | 2004 | |
6 | Разработка элементов методики оценки регулирующего воздействия ФЗ "О техническом регулировании" и рекомендации по использованию данной методики | ? | 2005 | |
7 | Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики | ? | 2005 | |
8 | Разработка методических рекомендаций по определению стоимости работ по разработке проектов технических регламентов | ? | 2005 | |
9 | Анализ возможностей применения механизмов саморегулирования отдельных секторов экономики для целей разработки, принятия, применения и исполнения требований на добровольной основе и оценки соответствия | ? | 2005 | |
10 | Создание комплексной информационно-аналитической системы полного цикла конкурсного размещения разработки технических регламентов | ? | 2005 | |
11 | Разработка подходов к взаимоувязыванию программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов | 3,55 | 2005 | |
12 | Анализ состояния системы технического регулирования и разработка рекомендаций по ее совершенствованию, разработка рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов | 23,0 | 2006 | |
13 | Разработка подходов по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов | 23,0 | 2006 | |
14 | Проведение экономического и правового анализа разрабатываемых проектов технических регламентов и их сравнительного анализа с действующей нормативной правовой базой | 5.0 | 2007 | |
15 | Совершенствование организационно-методического обеспечения реформы технического регулирования | 25,0 | 2007 | |
16 | Развитие системы технического регулирования на основе анализа практики ее применения в экономике | 25,0 | 2007 |
Однако вызывает удивление название работы. Ведь "комплексный анализ основных факторов, проблем и тенденций развития современного авиастроения", да и вообще чего-либо, обычно предшествует внедрению в производство новой техники. Если такой опережающий анализ не сделан, то, значит, не было и инноваций, так как отсутствовали передовые ориентиры. Но в названии НИР говорится также о "разработка мер, обеспечивающих повышение доли инновационной продукции в общем объеме закупок авиационной техники в отечественной авиационной промышленности". То есть, утверждается о существовании инновационной продукции. Тогда получается, что какая-то половина названия заказанной НИР несостоятельна.
К сожалению, подобных, непонятных уже по названиям научно-исследовательских работ, которые заказывают чиновники различных министерств и ведомств, немало. Большинство из них выполняется в рамках различных федеральных целевых программ - ФЦП, причем, по случайным предложениям самих исполнителей. Все это выглядит весьма странно. Ведь для научного обеспечения ФЦП необходимы вполне определенные НИР, перечень которых должен формулироваться при разработке задания на ту или иную целевую программу. При этом заранее должно быть известно, кто и как использует результаты НИР. Однако, как отмечалось, дальнейшая судьба этих работ оказывается вне общественного контроля. Но за бюджетные 147 млрд. рублей, потраченные в 2009 г. министерствами и ведомствами на прикладные НИР, очевидно, следует все же отчитаться. Или они тоже оказались большей частью в "откате"?
В заключение приведу пример весьма вероятного сговора о дележе денег. Рособоронпоставка недавно объявила открытый конкурс "по созданию и внедрению специализированного программного комплекса по автоматизации процессов системы государственных заказов Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" для нужд этого Федерального агентства. Максимальная цена контракта 25 млн. рублей. А вот срок оказания услуг... не более 14 дней (!).
Отмечу, что и в этом случае абсурдно само по себе объявление, так как "создание и внедрение специализированного программного комплекса по автоматизации процессов системы государственных заказов" означает замену Рособоронпоставки роботом. Но, допустим, речь идет о создании автоматизированной базы данных. По оценкам, приемлемая цена ее разработки "с нуля" - не более10 млн. рублей, и дел здесь на несколько месяцев. По всей видимости, работу по договоренности некто сделал заблаговременно, либо у него уже имелся аналог, и поэтому на конкурсе он должен был стать победителем по критерию "скорость выполнения" - 14 дней. После чего оставалось бы только поделить деньги. Но возник скандал и конкурс не состоялся.
Спрашивается, а можно ли было вообще объявлять открытый конкурс на государственные заказы по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств? Разве эти сведения не закрытые?
Конкурс на "откат": 120 млн. - кто больше?
Немало контрактов заключается на оказание различных услуг по обслуживанию хозяйственной деятельности самих министерств и ведомств, которые ФЗ-94 почему-то тоже относит к госнуждам. Значимое место среди них занимает автомобильное обслуживание чиновников, многие из которых проявляют чудеса изощренности в удовлетворении своих все возрастающих потребностей за казенный счет. Возьмем для примера Росимущество, ведомство, якобы управляющее госимуществом. Необходимо управлять деятельностью предприятий, в составе которых находится это имущество. Об отношении руководства ведомства к госсобственности можно, в частности, судить по количеству и комфортности заказанных иномарок для поездок по городу и на рыбалку с охотой, что ФЗ-94 не возбраняется.
Один из конкурсов на автообслуживание проводился 29 января 2009 года. О грубейших нарушениях при его проведении удалось узнать из материалов, размещенных на Интернет-сайте госзакупок, а также из жалобы в ФАС одного из участников конкурса - ООО "Контур". В конкурсе участвововало еще подчиненное ((!) Росимуществу ФГУП "АРЦ Мингосимущества". Проводился он в Москве в 11 ч. утра. Представители "Контура" приехали в 9 ч. 30 минут, однако пропуска им не заказали, а по контактному телефону никто не отвечал. Когда же за 10 минут до начала представления по названию "Конкурс" представителям "Контура" все же удалось пройти в здание, то все двери на этаже, где состоялся этот спектакль, оказались запертыми. В результате "из-за неявки" соперника победителем назначили ФГУП "АРЦ Мингосимущества".
По жалобе "Контура" ФАС отменила результаты конкурса, однако никого из "шалунов" не наказала и даже не пожурила. Спустя почти месяц конкурс провели повторно, и победителем вновь оказалось упомянутое ФГУП, предложившее более низкую цену за свои услуги - 148 225 000 рублей. Вот тут то и возникает ряд вопросов.
Стартовая цена, указанная Росимуществом, составляла 198 960 000 рублей, и её на первом аукционе избранный "победитель" не снизил. На повторном аукционе он снизил цену до 148 225 000 рублей, а "Контур" - лишь до 149 225 000 рублей. Разница в сравнении со стартовой ценой составила 50 млн. рублей с небольшим или почти 25%. Спрашивается, столь большое различие - следствие неточных расчётов чиновников Росимущества, что можно объяснить некомпетентностью, или это сумма "отката", которая кому-то предназначалась, не вмешайся второй участник, подавший заявку за час до прекращения их приёма?
Судя по тому, что "Контур", добивавшийся "без приглашения" контракта, предложил за свои услуги цену на 1 млн. рублей больше, можно предположить, что эта цена для него была на грани приемлемой. В этой связи возникает ещё несколько вопросов:
- контролируется ли, допустим, Минфином соответствие стоимости контрактов существующим рыночным ценам;
- проверяет ли кто-нибудь в правительстве объективную необходимость тех видов продукции и услуг, которые федеральные органы всех ветвей власти закупают для собственных нужд;
- регламентируются ли нормативными документами затраты на хозяйственные нужды федеральных органов власти с разбивкой их по статьям расходов?
По моим сведениям, ничего этого нет. Да и проверка Генпрокуратуры (почему-то только Генпрокуратуры) показала, что в Росимуществе отсутствуют необходимые нормативно-правовые документы, регламентирующие предоставление государственных услуг этим ведомством. Хотя бюджетных денег на их разработку по госзаказам ведомства на соответствующие НИР затрачено немало.
Как известно, в мутной воде рыбка легче ловится. К чему приводит "либерализм" в использовании бюджетных средств наглядно видно на примере того же конкурса на автотранспортное обслуживание Росимущества. В так называемом техническом задании этого ведомства указана потребность в 73 автомашинах, из которых 70 - "крутые" представительские иномарки. Самые "крутые", удлинённые Ауди А8L с мощным двигателем 450 л. с. предназначены были, похоже, для руководителя агентства Ю. А. Петрова, а два таких авто понадобились для подстраховки. Стоят они примерно 5,5 млн. рублей каждый. Его 9 заместителей ездят на 9 машинах чуть "похуже" - Ауди 8 без буквы L, т. е. неудлинённых. Персоны рангом ещё ниже обслуживаются Ауди 6 (26 шт.) и Вольво S60 (13 шт.).
Если заказ на машины представительского класса можно объяснить желанием попользоваться роскошью за счёт налогоплательщиков, то в дополнение к ним Ауди Q7 в количестве 16 шт. и 2 автомобиля Тойота Лэнд Круизер вызывают, по меньшей мере, удивление. Первая иномарка - Ауди Q7 является мощным флагманским внедорожником, который обычно движется во главе кортежа автомобилей, обеспечивая безопасность их пассажиров. Для этого она снабжена радиолокатором кругового обзора, что позволяет отслеживать движение автомашин, следующих впереди и на других полосах. А Тойота Лэнд Круизер - тоже внедорожник, но с высочайшим уровнем комфорта.
Сведущие люди говорят, что на этих внедорожниках обычно ездят рыбачить и охотиться, и, вполне допускаю, кое-кто из руководства Росимущества весьма охоч до этого. Можно, допустим, в пятницу поехать куда-либо в командировку и задержаться там для отстрела медвежат или ловли рыбы в выходные дни. Ведь нарушать Кодекс о труде непозволительно - отдыхать надо. Однако руководители этого ведомства, если судить по графику работы заказанных ими автомашин, трудятся весь год без выходных, денно и нощно, не щадя живота своего во благо Родины.
Три смены в техзадании расшифрованы как обслуживание до 24 часов в сутки. Вот и получается, что сам руководитель Росимущества показывает противоправный пример рвения своим подчинённым - его основной автомобиль заказывается на сутки, замечу, без выходных и праздничных дней. Видимо, профсоюз в этом ведомстве не работает. Две смены в техзадании рашифрованы как обслуживание до 20 часов в сутки - эта участь уготована для 9 заместителей руководителя агентства и 20 начальников управлений. Начальству рангом ещё ниже несколько легче: им машины заказаны на 1,5 смены, т. е. с обслуживанием до 16 часов в сутки, и есть возможность немного отдохнуть.
А два грузовика должны возить грузы в 2,5 т до 16 часов в сутки и тоже без выходных и праздничных дней. Но что можно перевозить в нерабочие дни? Разве что охотничьи трофеи в сопровождении тоже заказанных на год двух семиместных микроавтобусов с обслуживающим персоналом.
Замечу, по штату Росимуществу дозволено иметь не более 930 человек. В их числе значатся, помимо председателя агентства, 9 его заместителей и 20 руководителей различных управлений. Итого 30 начальников. Но "персоналок" заказано 69.
Спрашивается, для кого предназначены ещё 39, плюс две семиместные автомашины, одна из которых работает круглосуточно, и два грузовика?
И ещё вопрос: если, судя по графику автообслуживания, всё начальство Росимущества целыми днями и ночами весь год где-то разъезжает, то когда же оно работает, а если оно работает, то почему заказано столько автомашин? Заказ сделан на 365 дней, т. е. на год, но около 130 дней - праздничных и выходных, т. е. нерабочих. Спрашивается, куда может подеваться оплата за эти дни?
Если примерно 40 автомашин не нужны, то стоимость обслуживания по контракту сократится пропорционально на 55% или до 81,52 млн. рублей. А с учётом нерабочих дней эту сумму надо уменьшить ещё на 35% - до 28,53 млн. рублей. Разница с ценой контракта внушительная - почти 120 млн. рублей. Спрашивается, как они списаны, и не созданы тем самым дополнительные условия для коррупции, о которых говорилось в сообщении Генпрокуратуры по результатам проверки деятельности Росимущества?
Контролировать использование автомашин можно либо приставив к каждой из них надзирающего, что абсурдно, либо, как обычно делается, по соответствующим путевым листам. Но нередко листы подделываются, а машины стоят в гараже, и за их "аренду" и "поездки" платят по контракту (счётчики километров на спидометрах умельцы давно научились подкручивать), либо, что более вероятно, на них халтурят, получая двойную выгоду. А потом можно и поделиться с заказчиком, к чему в своё время призывал бывший министр финансов Лившиц. Как известно, его призыв получил широкую поддержку, в том числе в сфере госзакупок.
В советские времена персональные автомашины полагались только членам правительства, в том числе министрам, а также заместителям министров, причём, время пользования ограничивалось 12 часами. А для поездок их подчиненных по производственным делам заказывались машины на определенной срок.
В отличие от "недемократичной" советской в Росимуществе сформирована, по всей видимости, "демократичная" номенклатура пользователей персональными авто, к которой помимо руководителя агентства и его заместителей причислены руководители управлений, их заместители, секретарши, и многие другие, безусловно, достойные лица.
Если это не соответствует действительности, для чего же тогда понадобилось столько "крутых" иномарок? Причем для большинства автомашин заказана дополнительная, весьма дорогостоящая и существенно отличающаяся от стандартных моделей комплектация. Вот лишь небольшой ее перечень, которым согласно техническому заданию на конкурс оборудована головная машина ведомства Ауди А8L, предназначенная для главы Росимущества:
- ступенчатая автоматическая коробка передач с динамической программой переключения скоростей и спортивным режимом в сочетании с постоянным полным приводом;
- адаптивная пневматическая подвеска с бесступенчатой электронной регулировкой жёсткости амортизаторов;
- Multi Media Interface с цветным дисплеем 7 дюймов, управление всеми опциями автомобиля через единую систему;
- система курсовой устойчивости;
- бортовой компьютер;
- климат-контроль c регуляцией потоков воздуха, датчиками дождя, влажности и качества воздуха и угольным фильтром. Индивидуальные настройки для водителя и переднего пассажира и с индивидуальной настройкой для четырёх зон а/м;
- радио c CD-проигрывателем, 8 динамиков, суммарная мощность 230 Вт;
- устройство смены компакт-дисков, установленное в перчаточном ящике, на 6 компакт-дисков;
- дневной свет с автоматическим включением ближнего света, с функцией, когда автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар (так записано в ТЗ - прим. Авт.);
- акустическая система парковки спереди и сзади с оптическим отображением на дисплее;
- комфортные передние сиденья с электрической регулировкой наклона, длины и высоты спинки и с функцией памяти;
- опора поясничного отдела для передних сидений с электрической регулировкой по горизонтали и вертикали;
- переустановка правого переднего сиденья пассажиром заднего сиденья;
- обивка сидений кожей;
- обогрев передних и задних сидений, раздельно регулируемый;
- теплоизолирующие боковые и задние стекла, лобовое стекло с цветной полосой;
- в отделке салона использовать комбинированные декоративные планки: корень орехового дерева/ палладий, матовый (предпочтительно);
- зеркала для макияжа в солнцезащитных козырьках, с подсветкой;
- адаптивные фары, освещающие зону движения в направлении поворота;
- устройство приема телевизионного сигнала;
- электрорегулируемые внешние зеркала заднего вида с обогревом, автоматическим противоослепляющим эффектом, складывающиеся, с функцией памяти;
- навигационная спутниковая система для России.
Убранство прочих машин, конечно же, несколько проще. Как видим, потребности руководителей Росимущества более чем скромные. Действительно, ну как можно сутками разъезжать по Москве без всего перечисленного? Не могут же столь важные персоны перевозить свои чресла от дома и далее на волжском Форде фокусе белого цвета или ВАЗе, помогая родному автопрому! Нужны именно Ауди, именно кватро с кузовом седан, именно с кожей в салоне. И количество "бардачков", и четырехзонный регулируемый климатконтроль в салоне, и кожа такого-то цвета и выделки, и обшивка салона деревом, непременно ореховым, причем его корневой частью, и даже цвет кузова с оттенком коричневого, и многое другое из перечисленного выше, безусловно, все это ну очень таки важно и нужно. Для дела. Как же по-иному, без бардачков, климат-контроля и прочих причиндалов, за Родину, то, порадеть можно?
Вот только неясно, для кого понадобились, да еще во множественном числе, "зеркала для макияжа в солнцезащитных козырьках, с подсветкой". Неужто кто-то из руководства по совместительству артистом работает, или спецзеркала предназначены для сопровождающих дам? Кроме того, никак не мог понять, что означает в техническом задании требование "дневной свет с автоматическим включением ближнего света, с функцией, когда автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар". Это что же, сам начальник всю дорогу идет на своих двоих, а следом "автомобиль провожает вас домой светом передних противотуманных фар"?
Да и "радио c CD-проигрывателем, 8 динамиков, суммарная мощность 230 Вт" вызывает недоумение. Оглохнуть ведь можно. А "устройство смены компакт-дисков, установленное в перчаточном ящике, на 6 компакт-дисков", конечно же, маловато для езды по всей России, используя заказанную навигационную спутниковую систему. И в устройстве приема телевизионного сигнала не указали антенну с усилителем - промашка вышла, но это поправимо. И еще непонятно для чего Росимуществу понадобилось аж 16 машин Ауди Q7, мощных флагманских внедорожников, которые используются в качестве головных в кортежах автомобилей. Неужто начальство этого агентства перемещается по Москве 16 колоннами?
По самым скромным оценкам стоимость аренды одной представительской иномарки с водителем с покилометровой оплатой проезда обходится в сутки примерно в 40 тысяч рублей, а зарплата основной массы сотрудников Росимущества не превышает 15 тысяч рублей, но в месяц. Глядя на барские замашки своих начальников и приближенных к ним лиц, не задаются ли некоторые работники рангом пониже вопросом, а чем они хуже, и не возникает ли при этом у них соблазна дополнять для компенсации свои полунищенские заработки взятками?
Понятие "коррупция" толкуется у нас узко, как получение взятки госслужащими. На мой взгляд, более полное правовое толкование коррупции следует из п. 3 ст. 35 Конституции России, под которой следует понимать внесудебное отчуждение собственности - денежных средств и/или имущества юридическим или должностным лицом в своих или чьих-либо корыстных интересах. Тогда под такое деяние подпадали бы и сдача в аренду органами Росимущества государственных площадей без оплаты, и внесудебное изъятие принадлежащих любым лицам помещений, и рейдерство, и использование государственных или акционерных средств в личных целях, и барские замашки за государственный счет, и многое другое.
Описанное выше наряду с множеством других фактов злоупотреблений было изложено в публикации "Росимущество во власти лжи и самоуправства. Не пора ли прикрыть ведомство, действующее со дня основания по прихоти его руководителей во вред государству и обществу?" ( Промышленные ведомости" N 10, октябрь 2009 г.).
Статья была официально направлена министру экономического развития Э. С. Набиуллиной, которая курирует Росимущество, с просьбой прокомментировать публикацию и высказанные в ней предложения, но ответа не последовало. Видимо, закон ФЗ-94 писан не для министерства с подчиненными ему ведомствами.
Призрак рынка бродит по России...
В ФЗ-94 в статье 1 о целях регулирования в сумбурном их переплетении указаны, в том числе, эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств,
развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Однако при выборе в качестве цели "эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств" прочие таковыми не являются - они средства ее достижения. К сожалению, фиктивные. И вот почему.
Предписанные ФЗ-94 конкурсы и аукционы должны, якобы, приводить к конкуренции среди поставщиков продукции для госнужд, и тем самым - к снижению ее цен, то есть экономии бюджетных денег. А чтобы подтолкнуть продавцов сбросить цену им говорят, что купим товар у того, кто установит ее минимальной на аукционных торгах. Предлагается это в ФЗ-94 за просто так.
Однако альтруистов отдавать государству свою прибыль за просто так нет и не будет. К тому же на рынке действует объективный закон: предложение не может превышать платежеспособный спрос. А если это так, то и конкуренции в снижении цен на товары быть не может, так как для этого необходима постоянная и значительная избыточность предложений. Но при наличии немалого спроса на рынках желающих тратить на участие в конкурсах-аукционах без особых выгод время и деньги, оформляя всякие бумаги, находится не так уж и много. Во всяком случае, существенно меньше общего количества в стране продавцов данного товара и без того пользующегося спросом.
Так что говорить о конкуренции на конкурсах и аукционах, которая вызывала бы снижение закупочных цен, не приходится. Наоборот, при ограничении числа продавцов товары у них дорожают. Ведь чтобы выиграть на аукционных торгах, достаточно запросить наименьшую цену среди немногочисленных участников аукциона, а не на рынке, которая там обычно меньше. Кроме того, во многих случаях каждым министерством (ведомством) закупается небольшое число изделий, или даже одно, поэтому товаропроизводителей, желающих посостязаться, обычно не бывает - себе дороже. Тем самым создаются благоприятные условия для сговора и воровства бюджетных денег путем приглашения посредников-спекулянтов. Для этого могут и крупные партии закупаемой продукции с выделенными на них средствами раздробить. Пример тому - скандальные закупки медицинских томографов.
Чтобы появились поставщики "Двора Его Императорского Величества", которые пожелают сбросить цены на поставляемый товар, надо бы и самому "Двору" с ними поделиться. Как справедливо призывал когда-то бывший министр финансов Лившиц. Например, зачитывать продавцу с некоторой скидкой налоги, изымаемые в казну за полученную при этом выручку, и справку о том в налоговую инспекцию выдавать. Но скидка появится лишь при условии, что продажная цена будет равна, допустим, себестоимости товара у его производителя плюс норма прибыли относительно себестоимости, например, в размере 20%.
Такая цена станет стартовой и можно будет устроить конкурс-аукцион: кто больше снизит исходную цену, чтобы получить дополнительную скидку на налоги, пропорциональную снижению цены. Тогда изготовитель будет стремиться сам, без посредников, продавать свою продукцию государству, так как его оборотные средства пополнятся на сумму налоговой скидки, чему он весьма обрадуется. Да и государству ради экономии бюджетных средств окажется выгодно - не станут накручивать цены посредники, которые исчезнут, и чиновникам, желающим поживиться, не с кем будет договариваться об этом.
Но пока всего этого нет, кое-кто крадет бюджетные деньги, накручивая по контрактам цены на продукцию для госнужд, а в Минэкономразвития и ФАС делают вид, что все в порядке. Антимонопольный начальник недавно в интервью так и сказал, что хотя кто-то кое-где у нас так-то и так-то, но в остальном... А на страже всего остального этого стоит, мол, еще и лучший в мире Федеральный закон "О защите конкуренции". Защищаем ее, родную, живота свого не жалеючи. В экономическом министерстве даже специальный департамент для развития конкуренции создан. Куда же без развития этого фантома экономике развиваться?
Закон "О защите конкуренции" вроде бы предназначался для недопущения монопольно высоких цен на рынках. Однако если внимательно вчитаться в этот самый лучший в мире закон про то, как защищать конкуренцию, то оказывается, прописан он таким образом, что никаких монополистов, кроме естественных, у нас якобы нет и быть не может. Ну, а ежели дела обстоят столь хорошо, то и злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке, взвинчивая до небес цены на свою продукцию, у нас просто некому. Вот и получается, что закон сей если и про защиту конкуренции, то только среди тех, кто стремится подороже товар продать.
Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к статье 4 упомянутого закона, в которой даны определения основных понятий. Тогда станет ясно, почему Федеральная антимонопольная служба не может бороться с монопольно высокими ценами по ею же разработанному законодательному акту, и который способствует воровству бюджетных средств установлением по сговору сверхвысоких цен при госзакупках продукции согласно ФЗ-94.
Начнём с товарного рынка, под которым в законе понимается "сфера обращения товара,.... в границах которой (в том числе географических), исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами".
Уже только одно это понятие ставит крест на пригодности закона для борьбы с монополистами, непонятно где злоупотребляющими своим доминирующим положением. Ведь неопределенное множество всяких возможностей и целесообразностей, которыми может руководствоваться "приобретатель товара" при выборе места его приобретения, причем в отсутствие четко указанных физических границ товарного рынка, делает абсолютно невозможной идентификацию "врага", с которым должна бороться антимонопольная служба.
Добавив к неопределенному множеству возможных, в том числе абстрактных, границ сферы обращения товара неопределенное множество видов границ географических, авторы закона и законодатель, запутав все окончательно, превратили закон в... международный, и даже глобальный акт. Это вытекает из энциклопедического определения географических границ:
Границы географические - линии или переходные полосы, разделяющие смежные географические объекты, которые различаются хотя бы одним существенным признаком. Конкретное содержание различающего признака определяет наименование границы - оледенения, речных бассейнов, ландшафтов, политико-административных единиц (государств), экономических районов, зон тяготения и т. п. По форме географические границы могут быть резкими (например, госграницы после их демаркации) или нерезкими - в виде переходных полос (при выделении ландшафтных или экономических таксонов).
По степени наблюдаемости они бывают чётко обозначенные на местности и зрительно наблюдаемые либо расчётные, в т. ч. статистические, интерполируемые по данным наблюдений в операционных территориальных единицах, которые используются при различных видах районирования территории. Кроме того, географические границы используются как поверхности раздела между основными сферами географической оболочки Земли - литосферой, гидросферой и атмосферой.
Географический объект - естественное или созданное человеком целостное образование в пределах географической оболочки, которое характеризуется определенным географическим положением и участием в формировании и функционировании геосистем. Это материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и т.п.
Спрашивается, что станет делать глава ФАС ежели приобретатель товара сдуру, руководствуясь некой целесообразностью, объяснить которую сможет лишь психиатр, вздумает забраться на некое созданное человеком целостное образование в пределах географической оболочки, расположенное, допустим, в Сахаре? А поедет он туда, чтобы купить, положим, бананы.
Вот и получается, что границы рынка - некая абстракция, определяемая субъективными намерениями покупателя товара. Сам же товарный рынок - призрак, порожденный фантазией сказочников из ФАС. Поэтому непонятно, на какой сказочной территории, и в какой сказочной стране нужно выявлять хозяйствующего субъекта, злоупотребляющего своим доминирующим положением. Но даже при указании четких границ рынка сотрудники ФАС все равно не смогут распознать нехорошего монополиста, так как критерии и признаки идентификации "вражеских лиц" непригодны для этого. И вот почему.
Доминирующим на рынке признается положение хозяйствующего субъекта, если его доля на рынке определённого товара превышает 50%. Но положение таковым может быть признано антимонопольным органом, если доля и меньше, однако критерии для такого признания весьма туманны. Ситуация усугубится, если, к примеру, в упомянутой Сахаре окажется всего одна лавка, где продаются бананы.
Столь же "конкретны" критерии определения монопольно высокой цены, которую запрещено устанавливать или поддерживать доминирующему на рынке нехорошему предпринимателю. Однако монопольно высокие цены устанавливают и поддерживают повсеместно, так как в законе отсутствуют критерии для квалификации и выявления спекулятивных поборов и установления контроля над ценами. Их и не может быть. Ведь экономика у нас либеральная, поэтому никаких законодательных запретов на спекуляции не существует, как не существует и контроля над ценами.
Обратимся к бензину. Если исходить из определения "товарный рынок", то у владельцев автомашин всегда есть "экономическая, техническая или иная возможность либо целесообразность" приобрести топливо в любой из частей территории Российской Федерации и за ее пределами. Ведь бензин продаётся во всех регионах, городах и весях мира. Топливный рынок, согласно предыдущему антимонопольному закону, охватывал всю территорию страны, и доминирующее на нём положение хозяйствующего субъекта, в данном случае - какой-либо из нефтяных компаний, следовало оценивать только относительно всей территории России.
Таким образом, никто из десятка крупных нефтяных компаний, владеющих почти всеми НПЗ, поставляющих бензин и торгующих им на бензоколонках, под понятие "доминирующее положение" не подпадал. Ведь доля каждой из них на топливном рынке страны составляет в среднем 10%.
Однако владельцы автомашин не ездят специально заправляться в соседние области или за рубеж. Поэтому объективно топливные рынки размещаются в границах городов или субъектов Федерации. И в большинстве из них, что не является секретом, топливные рынки благодаря предыдущему "антимонопольному" закону давным-давно оказались монополизированы одной, двумя или тремя компаниями. Они по никак не доказуемому негласному сговору установили монопольно высокие и почти идентичные цены на бензин и дизтопливо, которые непрерывно растут. Не говоря об авиакеросине. Об этом свидетельствуют и неподвластные ФАС темпы роста их цен (см. "Инфляция - как порождение антирыночной экономической политики. Первенство в чемпионате России по подорожанию прочно удерживает дизельное топливо, а аутсайдеры - в сельском хозяйстве и труд". - "Промышленные ведомости" N 12, 2007 г.).
Вот наглядный пример имитации борьбы с солидарным злоупотреблением монополистами своим доминирующим положением на топливном рынке. Если в 1991 г., продав тонну пшеницы, которая стоила тогда 400 рублей, сельчанин мог купить 4 тонны дизтоплива, то в 2005 г., когда за тонну пшеницы сельский труженик смог выручить в среднем 2457 рублей, ему за тонну дизельного топлива, которая стоила уже 16 830 рублей, надо было заплатить почти семью тоннами пшеницы.
В 2009 г. ситуация несколько "улучшилась": чтобы приобрести тонну дизтоплива, цена реализации которого в среднем за год составляла 19661 рублей, надо было продать почти 5 тонн пшеницы, цена приобретения которой у производителя в среднем составила 3978 рублей за тонну. Между прочим, дизтопливо у изготовителей стоит примерно в 1,5 раза дешевле.
Сказанное о реально существующих рыночных границах относится ко всем потребительским товарам. Ведь их люди покупают в местах своего проживания. А вот со многими видами промышленной продукции по закону получается сплошное доминирующее положение ее изготовителей в местах их дислокации. Ведь рынки, допустим, авиалайнеров, согласно определению находятся в границах территорий размещения нескольких авиазаводов. Так что одна из причин ценовой инфляции и разбегающихся в разные стороны цен кроется в порочности антимонопольного законодательства, разрешавшего прежде и разрешающего монополистам теперь уже по новому акту злоупотреблять своим доминирующим положением на рынках различных товаров и услуг.
Казалось бы, чтобы пресекать эти злоупотребления, необходимо было в новом Законе "О конкуренции" изменить определение товарного рынка, ограничив его рамками субъекта Федерации, одновременно законодательно регламентировав ценообразование и регулирование цен на рынке, причем не только для доминирующих на нем монополистов. Напомню, если ввести норму прибыли относительно себестоимости продукции, а сверхнормативную прибыль изымать в бюджет, то спустя некоторое время цены стабилизируются, и перестанет расти инфляция. Однако новый закон лишь усугубил ситуацию. И вот почему.
Во-первых, хотя определение товарного рынка как "сферу обращения товара на территории Российской Федерации" из нового закона исключили, но конкретные физические границы возможных "сфер обращения товара" так и не указали. В таком случае тот товар, который возможно или целесообразно будет приобрести кому-то на железнодорожном вокзале, его соседу по дому может показаться возможным или целесообразным приобрести в аэропорту того же города. А согласно закону вокзал и аэропорт даже в одном городе - разные товарные рынки, "границами" которых являются субъективные возможности или соображения человека.
Такое абсурдное оконтуривание сфер обращения товаров внесло еще большую неопределенность и путаницу, сделав невозможным идентификацию доминирующего на рынке положения хозяйствующего субъекта, допустим, владеющего в данном населенном пункте сетью магазинов мелкорозничной торговли. Теперь стало совершенно непонятно, на какой конкретно территории это положение следует определять. Кто и как должен регламентировать границы рынка, в законе не сказано, а факторы, влияющие на возможность или целесообразность покупок, делают сферу обращения товара плавающей. Поэтому при такой неопределенности выполнение соответствующих законодательных норм исключается.
Во-вторых, "либерализовано" и без того весьма неопределенное понятие монопольно высокой цены, которую запрещено устанавливать доминирующему на рынке субъекту. Иначе говоря, запрещено устанавливать то, не известно что. При этом такие цены почему-то не запрещены на рынках, если продавцов несколько, и ни один из них формально не доминирует. Сегодня такое положение возникло уже и на ставшем "свободным" рынке электроэнергии.
Для квалификации цены как монопольно высокой согласно закону необходимо чтобы она удовлетворяла одновременно трем критериям. Это фактически исключило возможности противостоять монополистам при их злоупотреблениях доминирующим положением на рынках, учитывая, что сами упомянутые критерии тоже отнюдь тому не способствуют. Скорее наоборот.
Вот что сказано в ст. 6 закона о первом из критериев: "Монопольно высокой ценой товара... является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если она превышает цену, которую в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по количеству продаваемого за определенный период товара... и условиям доступа, устанавливают (на этом) другом рынке хозяйствующие субъекты,.. не занимающие доминирующего положения".
Прочитав раз десять сей перл изящной юридической словесности, с огромным трудом уяснил для себя следующее. Если в некой, непонятно какой, не обозначенной физическими границами "сфере обращения товара" единолично действует продавец, допустим, бензина, и он устанавливает цену, равную или на копейку меньше стоимости бензина на "сопоставимом" товарном рынке, то монопольно высокой сама по себе эта цена не будет считаться. Ее, согласно той же ст. 6 закона, признают таковой, только если она еще и "превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли".
Как известно, у нас ни прибыль, ни себестоимость продукции, ни выручка от ее реализации законодательством не регламентируются, а значит, не ограничены. Поэтому если абсолютный монополист, допустим, в Ярославской области заломит цену, которая превысит стоимость бензина на Камчатке, то ФАС не сможет схватить его за руку. Кроме того, для доказательства, что цена монопольно высокая, необходимо будет для сравнения указать цену на "сопоставимом" рынке. А как это сделать в отсутствие регламентированных физически рыночных границ?
Но даже при очерченных физически "сферах обращения товара" найти две из них, сопоставимых по указанным в новом законе признакам, представляется делом совершенно безнадёжным. И вот почему.
Сопоставимость по составу покупателей или продавцов товара, "определяемому, исходя из целей приобретения или продажи товара" (так сказано в упомянутой ст. 6 закона), - это абсурд, так как цели эти повсюду одни и те же: для продавцов - продать подороже, а для покупателей - подешевле купить. Что касается сопоставимости условий доступа на рынок, то как их сформулировать и сравнить - неизвестно, в законе ничего про это не сказано. А количество продаваемого за один и тот же период товара зависит от множества количественных и качественных факторов, которые далеко не всегда одновременно действуют на двух сравниваемых рынках, что делает некорректным их сопоставление по этому показателю. К тому же, кто занимается оперативным мониторингом товарного оборота каждого вида продукции в разных точках страны, неизвестно. Кажется, никто.
Так как сравнивать рынки требуется одновременно по трём упомянутым показателям, два из которых невозможно вычислить, а третий - абсурден и не формализуем, то доказать злоупотребление доминирующим положением установлением монопольно высокой цены просто невозможно.
Такие законодательные "нормы" создают условия для коррупции: чиновник, прикрываясь ими, всегда "обоснованно" сможет отозвать свои претензии к монополисту, руководствуясь далеко не альтруистическими соображениями. Такие законодательные "нормы" позволяют также безнаказанно взвинчивать цены на продукцию и услуги, что порождает ценовую инфляцию. И такие законодательные "нормы" в сочетании с нормами ФЗ-94 позволяют при закупках продукции для госнужд безнаказанно привлекать посредников для искусственного взвинчивания закупочных цен и воровства бюджетных денег при последующем дележе выручки.
Так что ФАС совместно с родственным департаментом МЭРТ по развитию конкуренции создаёт лишь видимость борьбы с монопольно высокими ценами. Неудачи в этой борьбе кроятся в пороках самого Закона "О защите конкуренции", разработанного в недрах антимонопольного ведомства с одобрения надзирающего за ним Минэкономразвития. Необходимо заметить, что название этого акта не соответствует его содержанию. Да и не может соответствовать, так как оно противоречит рыночному закону о равенстве предложения платёжеспособному спросу. Но для конкуренции требуется именно избыточность предложения, на 30-40% превышающая спрос. Если она вдруг и возникает, то вскоре неизбежно её сменяет монополия небольшой группы субъектов, подстроивших рынок кратковременным снижением цен и изъятием части товара из обращения под новый баланс. А после ухода временных конкурентов цены вновь поднимаются.
Избыточность предложения систематически поддерживается только в малом бизнесе и на базарах, где на смену обанкротившимся субъектам частнопредпринимательской деятельности приходят новые желающие побыстрее заработать деньги. Ведь здесь вложения и риски невелики, а окупаемость вложений быстрая: испёк пирожки и тут же их продал или прогорел. В крупнотоварном производстве и сфере среднего бизнеса, где вложения и риски велики, а окупаемость вложений далеко не столь быстрая, как на базаре, избыточности предложения, необходимой для конкуренции, не наблюдается.
Наглядным примером служит сфера естественной монополии - электроснабжение.
Основная цель так называемого реформирования электроэнергетики - привлечь частные инвестиции в модернизацию отрасли априори была недостижима в силу невозможности реализации и порочности предложенных для этого мер. Поэтому попытки создать ради достижения указанной цели принципиально чуждую для электроэнергетики и электроснабжения конкурентную среду при свободном в ней ценообразовании оказали разрушительное воздействие на отрасль. Вместе с тем, такое "реформирование" препятствует энергосбережению в экономике, повышению ее энергоэффективности и конкурентоспособности. После превращения системы электроснабжения в нерегулируемую монополию начался рост цен на электроэнергию, и темпы его будут увеличиваться (см. "Некролог к кончине РАО "ЕЭС России". - "Промышленные ведомости" N 4, апрель 2008 г.).
Для вымогательства денег у потребителей искусственно выделили более 6000 точек, в которых устанавливают текущие цены на электроэнергию. Для этого в торговой системе периодически отбирают предложения якобы конкурирующих генерирующих компаний, начиная с минимальных цен. Продажная цена на так называемом оптовом рынке устанавливается равной стоимости самой дорогой электроэнергии последнего отобранного поставщика, закрывающего объем спроса. При этом все компании, кроме последней отобранной, получают за счет потребителей и без их согласия громадные "премии", исчисляемые из самой дорогой электроэнергии, цена которой была предложена последним отобранным поставщиком.
Такая обираловка является одним из значимых факторов инфляции. Продажную цену надо устанавливать средневзвешенной, что было бы объективно. Тогда каждый продавец получал бы столько, сколько запросил, и потребителям электроэнергия обходилась бы намного дешевле - примерно на треть. Замечу, что приобретают ее у так называемого гарантирующего поставщика, заинтересованного в накрутке своей прибыли. И если говорить о бюджетных организациях, то закупки ими электроэнергии противоречат принципам ФЗ-94 о развитии добросовестной конкуренции для предотвращения коррупции.
Коррупция же здесь налицо - прямое вымогательство денег, в том числе бюджетных средств. Причем, коррупция провоцируется ФЗ "Об электроэнергетике". А статьей 55 ФЗ-94 предписано для госнужд заключать договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии только с гарантирующим поставщиком электрической энергии, что тоже противоречит принципам самого ФЗ-94. Иначе говоря, потребители не являются субъектами "конкурентного" рынка электроэнергии.
По оценкам, бюджетные организации непосредственно потребляют около 10% всего объема потребляемой в стране электроэнергии. Это означает, что в 2009 г. из бюджета за электроэнергию, мягко говоря, переплатили свыше 250 млрд. рублей. Но она потребляется еще и косвенно, при производстве продукции и услуг для госнужд, и из них тоже еще, как минимум, украли столько же. Итого, из бюджета "переплатили" порядка 500 млрд. рублей.
Все эти правовые коллизии наглядно демонстрируют невозможность конкуренции на рынке электроэнергии и абсурдность проведенной "реформы" электроэнергетики. Однако Федеральная антимонопольная служба и Минэкономразвития в свое время с большим воодушевлением проталкивали это "реформирование". Приверженцев рыночной конкуренции даже не смутило, что правила ценообразования и продаж на "свободном" рынке электроэнергии, прописанные в явно коррупционном Законе "Об энергетике", полностью противоречат положениям Закона "О конкуренции" о недопустимости соглашений по установлению цен.
Здесь же налицо явный сговор. Замечу, что информация о ценах в упомянутых 6000 точках "ценообразования" скрыта от потребителей. Скрыта согласно договорам с гарантирующими поставщиками, как коммерческая тайна. Не наводит ли это обстоятельство на некие подозрения о масштабном сговоре по "реформированию" электроэнергетики?
Антимонопольная философия руководства ФАС вызывает большие сомнения с точки зрения её обоснованности, соответствия рыночным законам и практической целесообразности. Это подтверждает и название самой службы - антимонопольная. На самом же деле не с монополистами бороться надо, чьё существование порождается объективными законами, а предотвращать их возможные злоупотребления своим доминирующим положением на рынках. По всей видимости, имитировать деятельность по борьбе с фантомом, руководствуясь ни к чему не обязывающими законами, выгодней, чем защищать интересы государства и общества.
Как нам реорганизовать госснаб
Странная сложилась ситуация с закупками продукции для госнужд. Контроль над этой сферой, относящейся к торговым делам, почему-то возложен на ФАС. Причём, чиновники антимонопольной службы сами и написали, похоже, "под себя" юридически и профессионально безграмотный, а потому опасный законодательный акт ФЗ-94. И штрафуют они собственноручно за придуманные ими же в этом законе нарушения. Штрафуют, правда, выборочно, согласно табели о рангах.
К примеру, как показано выше, "шалунов" из Росимущества за наглые нарушения при проведении аукциона на автомобильное обслуживание ведомства никак не наказали. И надзирающее за ним руководство Минэкономразвития, невзирая на обращение Генпрокуратуры, лишь погладило "шалунишек" по головке. Зато мелких клерков в регионах чиновники ФАС, которые тоже подчинены упомянутому министерству, штрафуют персонально и нещадно: штрафы, как правило, во много раз превышают мизерные зарплаты провинившихся.
В ответ на недавние возмущения президента страны коррупцией, процветающей благодаря законодательному акту ФЗ-94 при госзакупках, руководство ФАС сильно обеспокоилось возможной потерей хлебного места, и опубликовало очередную порцию поправок в законе. Но они все равно не устранят его принципиальных пороков. Не устранит их и концепция нового законопроекта под вывеской "Федеральная контрактная система", заказанная Минэкономразвития в рамках "семейного подряда" Высшей школе экономики.
Правда, система в концепции не проглядывается, и представляет она собой в основе своей перевод с русского на русский того же закона ФЗ-94, но в более обюрокраченном виде и с некоторыми дополнениями. Причем само название предлагаемого закона не отражает его конкретного назначения.
По всей видимости, авторам ФЗ-94 и его "перевода" неведомо, что организация закупок продукции для госнужд должна представлять собой специализированную систему управления (далее - система госснабжения или госснаб). Её, как всякую систему управления, необходимо проектировать в координатах "цели - критерии выбора объектов управления (предметов закупок) и самого управления - процедуры управления (закупок) и средства их реализации - структура".
Очевидно, что целями госснаба должны являться закупки готовой продукции и услуг для государственных нужд, обеспечивающих выполнение функций, возложенных на Российскую Федерацию и её субъектов, а также эффективное использование выделяемых на это бюджетных и небюджетных средств.
Согласно ст. 3 ФЗ-94 под государственными нуждами "понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков,.. либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации...
Однако в ФЗ-94 не раскрыто, что следует понимать под функциями и полномочиями Российской Федерации и её субъектов, а также государственных заказчиков. Очевидно, функции последних делегируются им государством. А что относится к функциям РФ и субъектов РФ?
Отсутствие однозначности толкования основополагающего понятия "государственные нужды" ведёт к неопределённости и случайности номенклатуры продукции и услуг, которые без указания в ФЗ-94 каких-либо аргументированных критериев выбора закупают для выполнения не определённого ФЗ-94 множества неких государственных функций. И уже в этой неопределённости заложены причины произвола, правонарушений и мздоимства, так как при этом возникают возможности для сговора и волюнтаристских закупок неопределённого множества товаров и услуг. Нужных и ненужных.
Каковы же функции и полномочия, осуществление которых возложено на Российскую Федерацию и её субъекты? Видимо, авторам ФЗ-94 и законодателю неведомо, что перечень функций (полномочий), отнесённых к федеральному ведению, изложен в ст. 71, а отнесённых к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов - в ст. 72 Конституции страны. Многие из функций для их реализации требуют соответствующих технических средств. Так, для обеспечения безопасности людей на транспорте - защиты от террористов используются досмотровые установки, для охраны здоровья - медицинское томографы и иная медицинская техника, для обороны и безопасности страны - различная военная техника, вооружение и боеприпасы и т.д. Кроме различной продукции для выполнения государственных функций требуются также различные здания и сооружения, строящиеся по госконтрактам.
Очевидно, что для этих целей надо закупать функционально и потребительски завершённые технику, здания и сооружения, т. е. готовые к эксплуатации томографы, танки, самолёты, казармы для солдат, больницы и т. д. Вся эта, условно говоря, продукция, должна удовлетворять определенным требованиям, которые госзаказчики записывают в договорах (контрактах) на поставку, и контролируют их исполнение.
Поэтому государство не должно закупать "начинку" для этой продукции и заставлять приобретать её подрядчиков госзаказов по правилам закупки государством готовой продукции для госнужд. Контролировать закупки необходимых для ее производства сырья, материалов, комплектации и полуфабрикатов, когда при заключении контракта согласуется смета затрат, а затем контролируется пригодность уже готовых изделий и затраченных на их производство средств, дело совершенно бессмысленное. Между тем, сегодня подрядчиков заставляют проводить многочисленные конкурсы и аукционы для закупок, в частности, песка, щебня и прочих строительных материалов, на что тратится немало дополнительных средств, удорожающих строительство, и создаётся благоприятная почва для всяких злоупотреблений.
Помимо техники и зданий с сооружениями государство для их функционирования должно закупать топливо и электроэнергию. Кроме того, необходимо обеспечивать продовольственное снабжение армии, больниц, тюрем, а также их коммунальное, медицинское, транспортное и прочее обслуживание.
Таким образом, перечень продукции и услуг, необходимых для осуществления функций Российской Федерации и её субъектов, однозначно определяется перечнем предметов их ведения, которые регламентированы ст. 71 и ст. 72 Конституции России. Но в ФЗ-94 эти функции почему-то не оговорены. Видимо, забыли. В результате оказались неизвестны и критерии той продукции, которую необходимо закупать для осуществления неизвестно чего.
Дело доходит до полного абсурда. Вот наглядный пример. Обычно организации, в том числе бюджетные, подписываются на газеты и журналы в основном через отделения Почты России по ценам, указанным в каталоге. Однако по указанию какого-то чиновника ФАС подписку периодических изданий для государственных библиотек теперь проводят путем аукционных торгов. Якобы, согласно ФЗ-94. Ко мне, как издателю газеты, обратились из мелкого подписного агентства с просьбой снизить ее цену против каталожной, иначе аукцион им не выиграть. Но редакция подпиской не занимается, и цену в каталоге изменить не может.
Результат конкурса мне неизвестен. Но почему библиотекам для оформления подписки запретили обращаться на почту - большая тайна. Замечу, что подписка на периодику для госбиблиотек, которая хотя и финансируется из консолидированного бюджета, в конституционный перечень предметов федерального и совместного ведения не входит. Предметами ведения являются общие вопросы культуры. Поэтому подписка путем аукционных торгов, на которых продавцом выступает некий посредник, является частным случаем проявления глупого волюнтаризма чиновников ФАС как неизбежного следствия правовой неопределённости понятия "государственные нужды". При этом ими проигнорирована и необходимость экономии бюджетных средств. Ведь посредник подписку оформляет на той же почте и берет комиссионные, в том числе и за последующую, уже двойную, пересылку изданий. Эта, к слову, противоправно навязанная услуга библиотекам обходится им примерно вдвое дороже, чем непосредственная подписка без аукциона.
Жертвой неопределённости понятия "государственные нужды" оказалось и само правительство страны. В утвержденном правительством с подачи играющих в свои игры министерских чиновников списке продукции, которую для тех же неопределённых госнужд должны в обязательном порядке закупать на аукционных торгах, значатся различные виды сырья, материалов и полуфабрикатов. Это, в частности, металлические руды, камень, глина, песок и прочие виды минерального сырья, целлюлоза, бумага, картон и изделия из них, продукция коксовых печей, продукция органического и неорганического синтеза, отходы и лом в форме, пригодной для использования в качестве нового сырья, и даже природная вода (!) со льдом.
Однако государство уже давно не распоряжается производственной деятельностью промышленных предприятий, использующих перечисленные виды сырья и полуфабрикатов. Да и не входят эти обязанности в перечень предметов федерального ведения. Получается, аукционы для приобретения всего перечисленного должны устраивать изготовители той же техники, которую они предложат закупить для госнужд?
Но, как отмечалось, при заключении контракта на ее поставку согласуются требования к ее качеству и характеристикам, а также смета затрат, а затем контролируется пригодность уже готовых изделий и затраченных на их производство средств. Поэтому регламентировать и контролировать закупки громадного ассортимента сырья, материалов, комплектации и полуфабрикатов, необходимых для производства продукции для госнужд, дело совершенно бессмысленное со всех точек зрения.
При наличии множества поставщиков множества различных ресурсов для организации соответствующих торгов и эффективного контроля за качеством поставляемой продукции требуется создание адекватного по численности громадного аппарата чиновников. Они сегодня присутствуют в министерствах и ведомствах, организуя конкурсы и аукционы и контролируя их проведение. Тем не менее, процветает коррупция и закупается негодная продукция. Кроме того, децентрализация закупок одних и тех же видов продукции разными заказчиками ведет к ее существенному удорожанию, в том числе, благодаря сговору о ценах. А ФЗ-94 в сочетании с Законом "О защите конкуренции" коррупцию, как показано выше, провоцирует.
Из печального опыта материального обеспечения госнужд можно сделать следующий вывод: приобретение качественной продукции, необходимой для выполнения государственных функций, и эффективное использование при этом бюджетных средств возможны в нынешних российских условиях только при централизации закупок, избавив от этих забот министерства и ведомства. А закупки продукции по их обоснованным заявкам следовало бы поручить специализированной государственной (правительственной) организации, условно - Госснабу. Госснаб целесообразно создать в виде хозрасчётного предприятия, установив фиксированные тарифы на его услуги, с привлечением независимых экспертов для квалифицированной оценки предлагаемой продавцами продукции и мониторинга цен на рынках.
Каковы аргументы в пользу такого предложения?
Во-первых, замена множества нынешних сотрудников министерств и ведомств, закупающих продукцию для госнужд, независимым оптовым покупателем исключит сегодняшние возможности сговора чиновников с выгодными для них лично посредниками, поставщиками продукции. Сговоры, как правило, связаны с последующим воровством немалых сумм бюджетных средств путем значительного завышения цен закупаемой продукции.
Наличие единого оптового заказчика - Госснаба, финансируемого по схеме целевой кредитной линии, позволит эффективно и с меньшими чем сегодня затратами приобретать продукцию и контролировать ее закупки. Кроме того, централизация закупок оптом позволит существенно уменьшить число чиновников в министерствах и ведомствах, занятых сегодня торгами, что также приведет к снижению бюджетных затрат. Можно будет уменьшить и требуемые в обороте бюджетные средства зачетом части оплаты закупаемой продукции суммой налогов, которую взимают с полученной при этом выручки продавца.
Во-вторых, оптовые закупки продукции по заявкам министерств и ведомств позволят их планировать, и размещать на предприятиях заказы на несколько лет. При этом отечественная продукция при прочих равных условиях должна иметь приоритет, что позволит восстановить многие отечественные предприятия и увеличить бюджетные доходы. Тогда сами изготовители отечественной продукции будут заинтересованы в ее поставках для госнужд. Ведь сегодня ею нередко пренебрегают из-за получения некоторыми чиновниками крупных комиссионных при покупке импортной продукции, даже если она хуже и дороже отечественной. Причем закупки часто делаются безграмотно.
Для привлечения к торгам непосредственно самих изготовителей продукции необходимы привлекательные для них стимулы. Как показано выше, чтобы появились поставщики "Двора Его Императорского Величества", которые пожелают сбросить цены на поставляемый товар, надо бы и самому "Двору" с ними поделиться. Например, зачитывать продавцу с некоторой скидкой налоги, изымаемые в казну за полученную при этом выручку, и справку о том в налоговую инспекцию выдавать. Но скидка появится лишь при условии, что продажная цена будет равна, допустим, себестоимости товара у его производителя плюс норма прибыли относительно себестоимости, например, в размере 20%.
Такая цена станет стартовой и можно будет устроить конкурс-аукцион, кто больше снизит исходную цену, чтобы получить дополнительную скидку на налоги, пропорциональную снижению цены. Тогда изготовитель будет стремиться сам, без посредников, продавать свою продукцию государству, так как его оборотные средства пополнятся на сумму налоговой скидки. Да и государству ради экономии бюджетных средств окажется выгодно - не станут накручивать цены посредники, которые исчезнут, и чиновникам, желающим поживиться за казенный счет, не с кем будет договариваться об этом. Что касается иностранных поставщиков, то при соблюдении ими упомянутых стартовых ценовых условий можно будет не облагать их продукцию ввозной таможенной пошлиной.
Следует заметить, что эффективная экономия бюджетных средств окажется возможной лишь при регламентировании нормы прибыли относительно себестоимости всех видов продукции и услуг, включая сырье, материалы и полуфабрикаты, которые производят в стране. Сверхнормативная прибыль, полученная без снижения себестоимости продукции, должна изыматься в бюджет, а при снижении себестоимости для стимулирования ресурсо- и энергосбережения сверхнормативную прибыль следует несколько лет целиком оставлять товаропроизводителю. Тогда спустя какое-то время цены на все и вся стабилизируются, и снизится ценовая инфляция. Контролировать соблюдение нормы прибыли без дополнительных на то затрат смогут налоговые инспекции. Так что повышение эффективности закупок продукции для госнужд нельзя рассматривать вне изменения в стране экономической и, в частности, ценовой политики (см. "Очередной экономический кризис в России - порождение ее хронической денежной дистрофии. Как излечить больной организм?" - "Промышленные ведомости" N 11, ноябрь 2008 г.).
Повышению качества ряда видов продукции, которые используются для выполнения государственных функций, должно способствовать их проектирование и изготовление в соответствии с нормами специальных государственных стандартов. Такие нормативные документы, регламентирующие требования к продукции, предназначенной для госнужд, как показано выше, необходимо разработать, к примеру, для медицинских томографов и досмотровых установок.
С отечественными предприятиями, которые возьмутся изготавливать по таким стандартам сложную технику и получат на нее сертификаты соответствия, Госснаб мог бы заключать долгосрочные взаимовыгодные договора на поставки их изделий. Претендентов следует отбирать по результатам обследования качества производства и кредитных историй. Таким предприятиям по итогам поставок, допустим, за год, правительство могло бы придавать официальный статус государственного поставщика соответствующей продукции с правом использовать торговую марку качества.
Это являлось бы для них дополнительным стимулом к сотрудничеству, поддерживая высокое качество продукции. Долгосрочные отношения позволяли бы также единому заказчику - Госснабу оперативно корректировать характеристики закупаемой продукции, вносить в нее по заявкам потребителей изменения, и заблаговременно размещать заказы на обновленные изделия.
Что касается госзаказов на строительство зданий социального и культурного назначения, то их надо сооружать по типовым проектам, и отвечающим современным требованиям. Генподрядчиков строительства также следует отбирать не только по представляемым ими бумагам.
От продукции, необходимой для осуществления государством функций, предписанных Конституцией, следует отделить продукцию и услуги, в которых нуждаются органы власти в своей повседневной хозяйственной деятельности. Сегодня в их закупках благодаря все тому же ФЗ-94 царит полный произвол, нередко порождаемый барскими замашками некоторых начальников, стремящихся удовлетворять свои прихоти за государственный счет. Выше приводился пример заказа стоимостью более 148 млн. рублей на годовое автообслуживание навороченными иномарками начальников из Росимущества. Хотя, по оценке, стоимость обслуживания с учетом действительного времени поездок не превышала 28,5 млн. рублей.
Известно также, что за бюджетные деньги по конкурсам закупались позолоченные унитазы и кровати. А для многих служебных кабинетов на фоне призывов к импортозамещению в огромных количествах закупаются дорогостоящие мебельные гарнитуры. Действительно, как же без всего этого можно Родине служить?
Или вот такой заказ - премиум-класса (текст оригинала): "Мебель для внутренних войск МВД России, банный комплекс, стоимость контракта - свыше 2,3 млн. рублей. В заказе: коллекционные полочки с резными медведями, столики, стулья, барная стойка из натуральной сосны - всё ручной работы, бильярдный стол, ЖК-телевизоры, тренажеры, диваны и пр.".
Правда, как обойдется наше внутреннее войско численностью до 200 тысяч всего одним банным комплексом, неясно. Очевидно, речь идет о сауне, рассчитанной на одновременное обслуживание не более чем 10 человек. Так что, помыв личного состава внутренних войск может растянуться на век, учитывая, что служивым надо будет еще и телевизор посмотреть, и шары на бильярдном столе погонять, и на диванах полежать, и вина с пивцом после парной попить за барной стойкой с резными медведями ручной работы, изготовленной непременно из натуральной (хотя другой не бывает) сосны. Видимо, решили сэкономить бюджетные деньги, но не подумали, что народ длительное время немытым ходить будет.
Наконец, еще один заказ, свежий, заставляющий задуматься: "Выполнение работ по изготовлению медальона подарочного настольного". Заказчик - аппарат Государственной думы. Стартовая цена - 189 тысяч рублей за 30 медальонов. Получается - более 6 тысяч за каждый сувенир. Подробности (лексика и пунктуация заказчика): "Медальон подарочный... должен быть выполнен в технике художественной гравюры на металле и представлять собой декоративную тарель круглой формы. На дне тарели по матовому бело-золотистому фону должна быть изображена круглая детально проработанная панорама основного здания Государственной Думы РФ и окружающих его строений (вид слева от Манежной пл.), выполненная в золотом цвете".
Кого и с какой целью будут одаривать медальонами, неизвестно. Подумалось, а не связан ли заказ с предстоящими очередными выборами в Госдуму и возможным сокращением количества депутатов, судя по числу заказанных медальонов, до 30 человек? Ведь проку от нынешних 450, глядя на качество принимаемых законов и посещаемость ими заседаний, мало. Да и бюджетные средства, бестолку расходуемые, экономить надо. Вот, видимо, поэтому и решено изготовить медальоны как знак отличия и средство идентификации для сокращенного количества очередных слуг народа следующего созыва.
Представляется, что потребности чиновников должны быть ограничены неким стандартным перечнем товаров и услуг, закупаемых для их повседневной деятельности. Причем, закупки, кроме приобретения канцелярских принадлежностей, надо также поручить Госснабу. По известным соображениям.
Думается, для экономии бюджетных средств необходимо разрешить пользоваться автомашинами за казенный счет только министрам и лицам, приравненным к ним. А в рабочее время для служебных надобностей надо заказывать автомашины в правительственном гараже. Заказы на транспортное обслуживание министерств и ведомств частными фирмами необходимо запретить. Офисная мебель для служебных кабинетов должна закупаться отечественного производства. Госснаб мог бы заключать долгосрочные договора с отечественными предприятиями на ее поставку, что не только позволит экономить бюджетные средства, но и увеличит их поступление в бюджет.
Большой соблазн для воровства бюджетных денег вызывают ведомственные Интернет-сайты. Они нередко обновляются либо разрабатываются заново за немалые суммы, объективность которых неспециалисту проверить невозможно - для этого требуется скрупулезно проверять соответствующие программы. Учитывая создание так называемого электронного правительства, представляется необходимым Интернет-сайты министерств и ведомств унифицировать. На многих из них посетителю сегодня трудно ориентироваться, как, к примеру, на сайте Минпромторга, который недавно за приличную сумму разработали заново, сделав его громадную информацию почти недоступной по сравнению с предыдущей версией. В последнее время обновлялись многие ведомственные сайты - денег много дали. Заказать унифицированный Интернет-сайт по известным причинам, думается, надо тоже поручить будущему Госснабу.
Несколько слов о госзаказах на проведение прикладных НИР в рамках федеральных целевых программ - ФЦП. Подробно эта проблема рассмотрена выше, в разделе "Распиливание бюджетных средств по Закону "О техническом регулировании".
Как отмечалось, темы прикладных НИР должны обосновываться при разработках ФЦП. Сегодня темы сочиняют чиновники после утверждения программ, договариваясь о заказах на условиях дележа денег. Нередко темы под заказ на тех же условиях сочиняют сами претенденты на его исполнение. Откаты в рамках частно-чиновничьего партнерства достигают половину стоимости заказа - об этом говорят открыто. Затем исполнители пишут, как правило, некие абсурдные сочинения, именуемые отчетами, которые никто не читает и не проверяет. И за эффективность израсходованных бюджетных средств тоже никто не отвечает. Замечу, по моим наблюдениям профессиональная приемка научно-исследовательских работ сегодня в министерствах невозможна из-за некомпетентности многих чиновников.
Несколько подобных "отчетов" присылали в редакцию "Промышленных ведомостей" в виде статей для опубликования, но из-за безграмотного и недостоверного содержания их приходилось возвращать авторам. Так как проку, кроме траты средств, от подобных НИР нет, представляется целесообразным временно прекратить их заказывать, а поручить компетентным НИИ сформулировать научно обоснованные темы исследований, если они требуются для выполнения соответствующих ФЦП. К сожалению, я не вижу сегодня правительственной организации, которая могла бы квалифицированно заказывать, контролировать выполнение и принимать такие работы. По воле чиновников прикладная наука у нас оказалась некоей таинственной "чёрной дырой", в которой исчезают и ученый люд, и выделяемые им бюджетные деньги.
Об абсурдности и вредности подчиняться положениям ФЗ-94 при проведении фундаментальных исследований, выполняемых в рамках научных программ государственных академий наук, а также программ международных научных исследований, также подробно сказано выше, в разделе "Может ли закон о госзакупках подменять законы мироздания?". Ученые должны отвечать за конечные результаты своих исследований, контролируют которые президиумы академий и их отделений, и сами научные сообщества, которые участвуют в этих работах.
Чиновники по причинам, указанным выше, в принципе не должны вмешиваться в закупки научного оборудования, и, тем более, уникального, в тонкостях которого они не разбираются. А за объективность расходования бюджетных средств и соблюдение смет расходов отвечают руководители научных учреждений. Поэтому совершенно очевидно, что закупки научного оборудования для фундаментальных исследований, проводимых в рамках государственных и международных научных программ, необходимо как можно быстрей вывести из под действия закона ФЗ-94.
А что делать с самим законом, юридически и по сути порочным? Его надо отменить и заменить грамотно разработанным подзаконным актом. И вот почему.
Согласно ст. 76 Конституции РФ федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации. Это, к примеру, защита прав человека. Поэтому предметами законодательного регулирования должны быть соответствующие государственные функции, к примеру, охрана здоровья, безопасность человека.
Технические средства, используемые для реализации этих функций, к предметам федерального ведения не относятся - они играют вспомогательную роль. Поэтому правовое регулирование их закупок должно осуществляться посредством подзаконных актов. В них, как показано выше, необходимо учесть, что, допустим, туалетная бумага и сложная техника существенно различаются характеристиками и их количеством. Поэтому и организация их закупок должна быть различной и определяться заказчиком. Необходимо только исходить из условий, чтобы закупаемая продукция была требуемого качества, и достигалась эффективность использования бюджетных средств, критерии которой должны аргументироваться.
Поэтому туалетную бумагу, ввиду насыщенности ею рынка, приобретать целесообразно в магазинах или непосредственно у ее изготовителей - конкуренция в ценах уже обеспечена. А вот сложную технику закупать надо после тщательной сравнительной экспертизы образцов, лучше тоже у изготовителя, с контролем качества и преференциями. Что касается научного оборудования, то закупать его должны сами ученые как посчитают нужным - не глупей они чиновников.
К сожалению, авторы многих законов и сам законодатель нередко игнорируют важные и основополагающие принципы нормотворчества - обоснованный выбор предмета правового регулирования и однозначность его толкования, а также обоснованный выбор критериев правового регулирования. В результате возникает длинная цепь ошибок и опасных последствий, усиливаемых другими правовыми актами, что мы и наблюдаем, в частности, в случае закона ФЗ-94.
Вопрос в том, делается это умышленно или по безграмотности. Если умышленно, то ради сохранения своего бизнеса за казенный счет чиновники не допустят создания Госснаба и отмены ФЗ-94. Возможно поэтому, блюдя свои интересы, они добивались проведения опасной для страны реформы электроэнергетики, принятия разрушительных для отечественной экономики законов "О техническом регулировании", "О защите конкуренции", "Об электроэнергетике" и многих других подобных по качеству и последствиям правовых актов.
Невольно, подобно Гамлету, хочется спросить:
Быть иль не быть, вот в чем вопрос.
Достойно ль
Смиряться под ударами судьбы,
Иль надо оказать сопротивленье
И в смертной схватке с целым морем бед
Покончить с ними?
В переводе на современный лад это означает: сколь долго российскому государству и обществу предстоит еще терпеть чиновничий произвол?
Моисей Гельман
-----------------------------------------------------------------------------------------
Приложение к публикации:
Централизованная система закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в Калужской области
Из выступления губернатора области Анатолия Артамонова на совещании у Президента России, состоявшемся 28 марта в режиме видеоконференции, на котором обсуждалось исполнение ряда поручений главы государства
Более четырёх лет назад мы у себя в области создали централизованную систему размещения государственного и муниципальных заказов. На этот счёт с муниципалитетами были подписаны соответствующие соглашения, согласно которым они передали эти полномочия соответствующему областному органу.
За это время долю продукции, закупаемой на торгах, мы довели до 98 процентов от общей стоимости размещаемого заказа. Практически к нулю было сведено размещение заказов посредством котировок. Доля электронных аукционов в общем количестве торгов до перехода на федеральные площадки у нас уже составляла 86 процентов. И это был один из самых высоких показателей в стране. В прошлом году мы организовали также электронные торги при реализации контрактов по закупкам до 100 тысяч рублей. Особенно это было выгодно для предприятий малого и среднего бизнеса. Подобный опыт имеется только в Татарстане и в Калуге.
В этом году в феврале в Калуге состоялось Всероссийское совещание руководителей органов, уполномоченных на размещение госзаказа в субъектах Федерации. На совещании обсуждались аспекты работы в условиях действующего законодательства о госзакупках, а также были высказаны предложения относительно концепции новой редакции закона. Вот некоторые из этих предложений, которые представляют наибольший интерес.
1. Закон о государственных закупках должен, в первую очередь, отвечать задачам модернизации и инновационного развития, а также стимулирования разработок инновационной продукции. И мы не должны из-за слепого соблюдения каких-то принципов, которые несовершенны, плодят серость и горе-производителей, вынужденно закупать худшую продукцию из того, что существует, только потому, что за нее просят наименьшую цену. Заказчику нужно облегчить приобретение именно инновационной продукции, и легализовать ее закупки для государственных нужд, исходя из цены владения, а не из цены приобретения. Цена владения - это цена приобретения продукции плюс затраты по ее будущей эксплуатации.
Приведу пример. Лет 10 назад при строительстве автомобильных дорог мы отказались от применения обычного асфальтобетона, и перешли на щебёночно-мастичный асфальтобетон, который на 30-40 процентов дороже. Такие дороги, которые мы построили 10 лет назад, до сегодняшнего дня не требуют ремонта. А дороги, построенные с применением обычного асфальтобетона, необходимо ремонтировать через каждые два-три года их эксплуатации. И таких примеров можно привести много.
Сегодня закон о госзакупках формально не запрещает подобные госзаказы, но правоприменительная практика им препятствует. Я не буду конкретные приводить примеры, но их немало. Не будь подобной правоприменительной практики, регионы могли бы формировать и пополнять номенклатуру инновационной продукции на рынках товаров, в том числе закупаемых для государственных и муниципальных нужд.
2. Сегодня действуют единые процедуры закупок разнообразных товаров, работ и услуг, не учитывающие их специфики. Критерии определения победителя торгов также едины - и для тех, кто получит заказ на вывоз бытовых отходов в муниципалитете, и для тех, кому будут доверены строительство сложных инженерных объектов и закупка сложной техники для объектов здравоохранения. В этой связи настораживает, что в странах ЕС до сих пор не решают перейти на проведение торгов в электронном виде при реализации контрактов стоимостью свыше 60 тысяч евро. Спрашивается, почему? (Речь идет о закупках сложной дорогостоящей техники, требующей тщательного предварительного изучения ее характеристик. В противном случае, будут зря потрачены деньги. - Прим. ред.).
Допустим, закупаем мы те самые злосчастные медицинские томографы. Зачастую сложно определиться, какой томограф нужен для того или иного учреждения здравоохранения. Очевидно, это должна решать экспертная комиссия, которой можно доверять. Она должна определять, какой закупать томограф: тот, который производится какой-то конкретной фирмой - нашей или зарубежной, или какой-то другой. Когда же мы объявляем для этой цели электронные торги, то в силу общедоступности наших торгов получаем зачастую кота в мешке.
Кстати говоря, в странах ЕС существует на этот счёт процедура предварительных переговоров между заказчиком и потенциальными поставщиками, и она разрешена законом, что как-то гарантирует качество закупаемых изделий. А наши электронные торги открыты для всех, даже для неквалифицированных участников, не гарантирующих качество предлагаемой ими продукции.
Отмечу, что в самой некоррумпированной стране мира - Сингапуре основными критериями отбора участников торгов являются их квалификация и репутация поставщика, практический опыт выполнения аналогичных работ, наличие и достаточность оборотных средств, материально-технической базы и квалифицированных специалистов. У нас эта норма из закона исключена. Необходимы также законодательные меры защиты заказчика от недобросовестных поставщиков, прибегающих к демпингу, сговору, а зачастую и к коррупции.
3. Действующее законодательство практически не учитывает специфику региональных и муниципальных заказов. Зачастую суммы закупок для нужд регионов и муниципалитетов настолько малы, что не представляют интереса для участников на федеральных электронных площадках. За эти заказы охотнее бы взялся местный малый бизнес, однако его участие в торгах на федеральных площадках сопряжено с немалыми организационными и финансовыми затратами.
Электронная цифровая подпись и обязательный залог для участия в торгах обходятся в сумму, составляющую до 5 процентов от стоимости размещаемого заказа. Таким образом искусственно ограничиваются конкуренция и деятельность малых предприятий. Если в прошлом году на нашей региональной электронной площадке на каждые торги приходилось не менее трёх участников - представителей малого бизнеса, то сейчас на федеральной площадке, когда мы торги проводим, осталось в среднем по два таких участника. Поэтому предлагаю законодательно закрепить за регионами право проводить аукционы на региональных электронных площадках на сумму хотя бы до трех миллионов рублей.
И последнее. Текущее техническое состояние общероссийского портала закупок для государственных нужд приводит к довольно частым и длительным задержкам при размещении и оформлении заказов. Мы понимаем, что полная функциональная и техническая отладка портала требует времени. Поэтому, может быть, это один из веских аргументов в пользу того, что я предложил.
От редакции
Из выступлений на совещании министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной и руководителя ФАС Игоря Артемьева следовало, что им неведомо как можно исправить ситуацию с закупками продукции для госнужд. При этом они не прокомментировали практически значимые предложения калужского губернатора, хотя совещания проводят именно с целью обсуждения возможных решений проблем путем обмена мнениями. Видимо, нет его у них.
Между тем, практика централизации закупок продукции, как в ряде регионов, так и в государственных академиях наук, свидетельствует, что такие оптовые закупки способствуют сокращению коррупционных возможностей, повышают эффективность использования бюджетных средств и обеспечивают приобретение нужной и качественной продукции. К сожалению, чиновники, отвечающие за политику организации госзаказов и закупок товаров для госнужд, явно не способны справиться с этим делом.
