Европейский Союз завершает подготовку к расширению своих рядов. В ближайшие годы число его участников почти удвоится. Целям подготовки к новому расширению Союза служит подписанный в феврале 2001 г. новый учредительный акт, вносящий изменения в Договор о Европейском Союзе и Договоры о Европейских Сообществах и в некоторые связанные с ними акты. По месту подписания этот акт получил наименование - Ниццский договор.
В соответствии с принятой процедурой учредительный акт передан на ратификацию государствам-членам и осуществляется согласно нормам национального конституционного права. Договор вступит в силу с месяца следующего за сдачей последней ратификационной грамоты государству-депозитарию, коим является Италия. Ожидается, что ратификационный процесс займет около года.
Ниццский договор - результат довольно сложной работы, многочисленных компромиссов. Он призван решить очень непростую задачу перестройки институционного механизма, обеспечить защиту достижений интеграции и парирование тех весьма реальных рисков, с которыми связано дальнейшее расширение Евросоюза. Это довольно отчетливо сформулировано в самом тексте учредительного акта, который уже в преамбуле устанавливает, что его главная цель подготовить институты ЕС к функционированию в расширяющемся Союзе и, продолжая переговоры о присоединении, привести их к успешному завершению. Следует, очевидно, сразу отметить, что в целом Договор выходит за рамки только трансформации институтов. Он содержит также целый ряд положений, относящихся к регулированию вопросов юрисдикции, вносит определенные и порой существенные изменения в механизм осуществления общей внешней политики и особенно политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судов.
Особо следует указать на то, что подписанию Ниццского договора предшествовало торжественное принятие Хартии основных прав Европейского Союза. Эта Хартия, воспринявшая в значительной мере положения о Европейской конвенции о защите основных прав и свобод 1950 г. значительно их расширяет. Хартия заслуживает очевидно специального рассмотрения и анализа. В рамках данной работы ограничимся указанием на то, что Хартия не стала составной частью учредительных договоров. Она остается декларацией о намерениях и не является юридически обязательным для субъектов европейского права документом. Связано это в значительной степени с тем, что не удалось решить проблему коллизии Хартии и Европейской конвенции особенно в том, что касается юрисдикции Европейского Суда по правам человека, к ведению которого отнесено рассмотрение дел, порождаемых нарушением Европейской конвенции и Суда Европейских Сообществ, который выступает высшей судебной инстанцией в рамках Европейского Союза. Учитывая, что Хартия как бы перекрывает в значительной мере постановления Европейской Конвенции, неизбежно возникает возможность коллизии юрисдикции. Неразрешенность проблемы возможной коллизии и стала главной причины того, что Хартия не получила подтверждения в качестве составной части учредительных договоров. Европейская Комиссия в специальном коммюнике по вопросу о природе Хартии указало на различие подходов и позиций, поддержав однако необходимость придания в перспективе обязательной юридической силы этому акту в рамках Европейского Союза. Примерно та же позиция была занята конференцией, готовившей Ниццский договор, что нашло отражение в документах, приложенных к Ниццскому договору. В перспективе будущая межправительственная конференция должна подготовить окончательное решение по данному вопросу. Следует, однако, отметить, что хотя Хартия и не стала юридически обязательным документом, нельзя не видеть, что в ней излагаются те общепризнанные демократические права и свободы, которые закреплены по общему правилу в национальном конституционном праве государств-членов. А в этой связи нельзя не напомнить, что демократические принципы и права, и свободы, закрепленные в национальном праве государств-членов, также как и положения Европейской конвенции и принципы правового государства отнесены договором о Европейском Союзе к числу общих принципов европейского права. Соответственно можно полагать, что Суд ЕС вполне может использовать эту Хартию при решении рассматриваемых дел или при толковании постановлений европейского права в тех случаях, когда возникают проблемы соответствия нормативно-правового акта Европейского Союза или его деятельности общим принципам права. Не будучи источником европейского права в прямом смысле слова Хартия несомненно окажет воздействие и влияние на дальнейшую эволюцию институтов европейского права.
Не останавливаясь на рассмотрении всех основных положений Ниццского договора, выделим те из них, которые вносят изменения в важнейшие правовые институты Европейских Сообществ и Европейского Союза и те, которые предусматривают определенную трансформацию институциональной структуры в целях ее подготовки к предстоящему расширению.
Предусмотренные Договором изменения уже в настоящее время вызывают неоднозначную оценку и довольно острую полемику по вопросу об их значимости, ориентированности и направленности. Немалая часть экспертов обращают внимание на то обстоятельство, что изменяющиеся процедуры, механизмы принятия решений и трансформация самих институтов идет в направлении усиления позиций "старых" государств-членов и особенно ведущих государств внутри Европейского Союза. Соответственно, определенная часть исследователей подчеркивает, что данный договор призван усилить не демократические, а авторитарные тенденции внутри Европейского Союза, а если говорить о крайней точке зрения, то ее сторонники полагают, что Ниццский договор должен закрепить привилегированное положение ведущих европейских государств нынешних членов Европейского Союза и починенное положение вновь вступающих европейских государств. Более взвешенные оценки даются теми комментаторами, которые говорят о серьезных рисках, с коими связано расширение Европейского Союза. Речь идет об усилении экономической неоднородности, о различных уровнях и степени развития отдельных стан и регионов, об озабоченности, которую проявляет значительная группа старых государств-членов, прежде всего тех, которые получают значительные дотации из бюджета Союза. Приход менее развитых в экономическом отношении государств приведет к перераспределению бюджетных средств в пользу этих государств и следовательно в значительной степени ослабит экономические и финансовые выгоды участия в Европейском Союзе для определенной группы государств-членов, таких как Испания, Португалия, Греция и некоторые другие, которые выступают не в роли доноров, а потребителей в рамках существующей структуры Европейского Союза. Очевидно, действительно взвешенные оценки значения Ниццского договора можно будет сделать после его вступления в силу на основе изучения практики функционирования институтов Союза на новой основе. Тем не менее уже сейчас даже на этапе, когда договор не вступил в силу, нельзя очевидно не принять во внимание то обстоятельство, что Европейский Союз - это чрезвычайно сложная интеграционная система, и что нынешние государства-члены и Европейски Союз в целом просто обязаны принять превентивные меры с тем, чтобы исключить или по возможности предотвратить нарастание кризисных явлений в рамках ЕС, способных поставить под удар сам процесс европейской интеграции.
Среди постановлений, которые относятся к принятию мер по обеспечению и умножению acquis communautaire, предотвращению кризисных явлений, связанных с приходом большой группы новых государств-членов с относительно более низким уровнем экономического развития, особое место занимают относящиеся к концепции продвинутого развития. Это доктринальное положение, получившее нормативное закрепление, не принадлежит к числу правовых новелл Ниццского договора. Соответствующее предписание содержится в уже предшествующих договорах о Европейском Союзе. Речь идет о том, что в рамках Европейского Союза возможно осуществление программ и мер и создание для этого необходимых специализированных институтов, которые способствуют прогрессивному развитию европейской интеграции, но не охватывают все государства-члены Европейского Союза. Причины тому могут быть разные: нежелание отдельных государств непосредственно участвовать в реализации так называемых продвинутых проектов или их несоответствие требованиям и критериям, связанным с реализацией того или иного продвинутого проекта.
Практике Евросоюза уже известно практическое применение концепции продвинутого развития. Она была использована де-факто до формулирования самой концепции при решении вопросов визовой политики, миграции и предоставления убежища, нашедших отражение и закрепление в так называемых Шенгенских соглашениях, участниками которых стала первоначально небольшая группа государств. Причем сами Шенгенские соглашения, охватывающие вопросы, относимые к так называемой третей опоре Европейского Союза, оказались первоначально вне рамок юрисдикции Суда ЕС. В последующем при подготовке и подписании Амстердамского договора была осуществлена интеграция Шенгенских соглашений в систему права Сообществ (в литературе это именуют коммунитаризацией Шенгенских соглашений). В последующем число участников и сфера применения Шенгенских соглашений заметно расширилось. Второй пример, это создание валютного союза. Его участниками стали только 11 из 15 государств-членов. Не вошли в состав участников валютного союза Великобритания и Дания, которые в силу целого ряда причин отказались от участия в Валютном союзе на данном этапе. В Дании это было обусловлено отрицательными результатами референдума по вопросу о вступлении в валютный союз, в Великобритании решающее значение имели некоторые соображения финансово-экономического и правового порядка, которые предопределили особую позицию данного государства. Две других страны Греция и Швеция не вошли в число участников валютного союза в силу того, что переход к третьему этапу, и вхождение в единую систему евро требовали соответствия определенным критериям, коим не удовлетворяли эти две страны на момент начала третьего этапа создания экономического и валютного союза. В последующем, однако, уже 2000 г. были приняты решения, которые позволили Греции в связи с изменившейся ситуацией войти в число членов валютного союза. Совершенно очевидно, что применительно к созданию ЭВС имеет место реально применение концепции продвинутого развития. Она дает возможность государствам-членам, поддержавшим идею создания единой валютной системы, учредить эту систему и обеспечить ее практическое функционирование на территории всех государств-членов, которые вошли в состав валютного союза.
Ниццский договор содержит очень детализированные и развернутые постановления, относящиеся к концепции продвинутого развития. Этой проблематике посвящен пересмотренный раздел 7 договора о Европейском Союзе и целый ряд отдельных статей Договора о ЕС. Порядок финансирования продвинутых проектов, формирование механизмов и использование специальных институтов (или институтов Союза) при реализации продвинутых проектов - все это находит весьма детальное закрепление и регулирование в постановлениях учредительных актов. Если учесть, что решения принимаются как правило квалифицированным большинством голосов в Совете при использовании механизма взвешенных голосов, то можно уже сейчас высказать предположение, что этот механизм действительно дает определенные преимущества старым государствам-членам и прежде всего ведущим государствам, обладающим наиболее значительным числом взвешенных голосов. К этому же выводу позволяет прийти и тот факт, что новые государства-члены будут приниматься в состав Союза постепенно. Установленное до подписания Ниццского договора правило о приеме отдельными группами заменено положением о приеме по мере готовности, то есть соответствии тем критериям, которые установлены в качестве условий вступления в состав Европейского Союза, что и даст основание для договорного оформления вхождения в состав ЕС. Такая процедура конечно позволяет государствам-членам решать на основе концепции продвинутого развития многие вопросы, связанные с функционированием Европейского Союза, не обязательно допуская к участию в этих проектах по тем или иным резонам, вновь принимаемые государства-члены.
Значительная часть статей и приложений к Ниццскому договору, образующих его неотъемлемую составную часть, посвящены реформированию институтов. Здесь можно вычленить несколько аспектов. Во-первых, определенное расширение юрисдикции Европейских Сообществ и Европейского Союза, что соответственно повышает роль и значение институтов, осуществляющих эту юрисдикцию. В частности, обращает на себя внимание определенное расширение круга ведения Европейских Сообществ в социальной сфере, а также возрастающая детализация правового регулирования в таких областях, как общая внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. И хотя в данной сфере используются особые специализированные механизмы принятия решений, близкие к традиционным международно-правовым механизмам, можно в целом отметить определенное усиление роли и значения Еврокомиссии и Совета Европейского Союза. Второй важнейший аспект, это реструктурирование самих институтов, в частности, вносятся изменения количественного и качественного порядка в том, что касается формирования Европейского Парламента и его состава; в том, что касается процедуры формирования Европейской Комиссии и ее структуры. Особого внимания заслуживает довольно серьезный пересмотр структуры судебных учреждений Европейского Союза.
В том, что касается Европейского Парламента, речь идет об изменении общей численности парламентариев, которая Амстердамским договором была ограничена в 700 депутатов, а Ниццским - предусмотрена возможность увеличения общей численности депутатского корпуса до 732. Здесь, пожалуй, наибольший интерес представляет не столько само изменение цифр, сколько закрепление непосредственно в приложении к Договору схемы распределения мандатов между государствами-членами ЕС, обладающими уже в настоящее время своим представительством в Европейском Парламенте, и кандидатами на вступление, которые не имеют своего представительства в Парламенте. То есть заранее, хотя учредительный договор и не является еще в настоящее время обязательным актом, определяется как бы долевое участие будущих государств-членов в деятельности Европейского Парламента. Можно очевидно по-разному оценивать это решение (ограничение или гарантия?), но несомненно, что государства, добивающиеся вступления в ЕС, уже столкнутся с тем, что их представительство практически предопределено заранее.
Предусмотрены изменения и в процедуре формирования Европейской комиссии. Здесь, пожалуй, основная новелла будет заключаться в том, что пятерка ныне ведущих государств-членов ЕС (Соединенное Королевство, ФРГ, Франция, Италия и Испания) имеющих в настоящее время по 2 места в Комиссии лишатся этой привилегии. Общее число членов Комиссии в настоящее время равно 20. Совершенно очевидно, что если такой порядок сохранился бы на будущее, то по мере расширения Европейского Союза Комиссия бы неоправданно разбухла, стала трудно управляемой и вряд ли могла бы осуществлять достаточно оперативно и эффективно свои основные функции. В этих условиях крупные державы пошли по пути "добровольного" отказа от двух мест в составе Комиссии. Каждое государство-член будет иметь одно место, а в перспективе даже возможна ротация. Как бы в порядке компенсации за изменение числа своих представителей в составе Европейской Комиссии великие державы настояли на пересмотре числа взвешенных голосов.
Дело в том, что каждое государство-член Европейского Союза при решении вопросов в Совете квалифицированным большинством имеет определенную сумму так называемых взвешенных голосов, в той или иной степени соответствующую удельному весу данного государства в составе Европейского Союза. Эта сумма исчисляется и устанавливается таким образом, что явное преимущество получают крупные государства. В действующей до сих пор системе осуществлен был принцип противовесов, который позволял, с одной стороны, государствам наиболее могущественным оказывать решающее влияние на принятие решений, но в тоже время наделял малые страны возможностью блокирования подобных решений. В той или иной степени этот баланс должен быть сохранен, но тем не менее ведущие державы добились такого распределения взвешенных голосов, которое позволяет им усилить и укрепить свои позиции при принятии решений квалифицированным большинством. И в данном случае для вновь вступающих голосов заранее определяется сумма взвешенных государств, которая не обеспечивает им решающего или действительного влияния на механизм принятия решений в Совете.
Говоря о реформировании институтов Европейского Союза, предусмотренном Ниццским договором, следует особо выделить перестройку, осуществляемую в области судопроизводства. Как известно, наряду с Судом ЕС в 1988 г. был учрежден Суд первой инстанции (СПИ). Одно из главных назначений СПИ - способствовать ослаблению нагрузки на Суд ЕС, поскольку в результате лавины дел, поступающих на рассмотрение в это судебное учреждение, их разрешение затягивалось зачастую на долгие годы. СПИ перенял определенное число дел, связанных прежде всего со спорами между частными лицами. В среднем сейчас Суд ЕС непосредственно и СПИ рассматривают около 350 дел в год. Практика однако показала, что даже создание СПИ не решило проблему перегрузки суда и затягивания сроков рассмотрения дел. С расширением Европейского Союза неизбежно возрастет число дел, поступающих в суд ЕС. Это предопределяется тем, что Суд ЕС осуществляет огромную работу, связанную с толкованием учредительных актов и актов вторичного права, связанных с оценкой лигитимности актов вторичного права и действий институтов Европейского Союза.
В сложившихся условиях необходимо было решить вопрос о дальнейшем совершенствовании структуры, перераспределении юрисдикции Суда ЕС и СПИ, о создании новых вспомогательных институтов и механизмов, которые позволили бы более эффективно решать передаваемые на рассмотрение суда дела. Среди важнейших новелл - перераспределение юрисдикции между Судом ЕС и СПИ. Здесь особо обращает на себя внимание то обстоятельство, что если раньше все дела, рассматриваемые в преюдициальном порядке, решались Судом ЕС, то отныне большая группа дел косвенной юрисдикции, передаются в ведение СПИ. Это явный пересмотр одного из краеугольных положений процедуры судопроизводства в ЕС. Второе важнейшее изменение касается возможности создания специализированных палат, с приглашением к их работе экспертов в определенных областях с тем, чтобы разгрузить не только Суд ЕС, но и СПИ от рассмотрения определенной категории дел, особенно тех, для решения которых требуется наличие высококвалифицированных специалистов, способных выполнять функции судей, глубоко разбирающихся в специальных вопросах. И, наконец, третье изменение, которое тоже безусловно заслуживает внимания, это введение процедуры единоличного разрешения споров судьей. Судьями в единоличном порядке могут рассматриваться менее значительные дела, например, по трудовым спорам, возникающим между работниками, занятыми в Европейской публичной службе, и институтами ЕС. Нередко количество жалоб такого рода составляют довольно значительную цифру, что конечно намного снижало эффективность работы судебных учреждений. Все намеченные пересмотры в какой-то мере предвосхищают вступление новых государств-членов в состав Европейского Союза. Этим последним придется иметь дело с новым судейским механизмом, в формировании которого они участия не принимали.
Таковы вкратце те основные новеллы, которые предусмотрены Ниццским договором и которые безусловно окажут весьма значительное влияние на дальнейшую эволюцию европейского права. В заключении хотелось бы обратить внимание на 23 Декларацию, приложенную к Ниццскому договору. Это так называемая Декларация о будущем Союза, в которой, в частности, говорится о тех проблемах, которые непосредственно связаны с процессом расширения и реформирования ЕС, и одновременно указывается на то, как и каким образом подлежат обсуждению те проблемы, которые еще не решены или которые требуют в ближайшем будущем более глубокой проработки.
http://www.rami.ru/
