Учреждение в мае 2000 г. семи федеральных округов и введение института представителей Президента РФ в них, безусловно, станет важным фактором, который в ближайшие годы окажет существенное влияние не только на развитие процесса государственного строительства в Российской Федерации, но и, в более широком плане, на политическую жизнь страны в целом.
Ключевая проблема, порождающая массу противоречий и неясностей как в определении фактического статуса полпредов, так и их реальных полномочий, обусловлена противоречивостью самой Конституцией России, устанавливающей статус Президента РФ как главы государства, который, однако, на практике выполняет и функции главы исполнительной власти.
Точно так же и полпреды в федеральных округах, с одной стороны, согласно логике Конституции, должны от имени Президента исполнять функции координирующей власти на местах. И в этом качестве они могут выступать лишь в роли политических посредников во взаимоотношениях между различными политическими, административными и хозяйственными субъектами. Вполне понятно, что в данном контексте эффективность, результативность деятельности полпредов должна напрямую зависеть от личной активности и наличия собственных ресурсов.
С.Кириенко оказался наиболее активным среди полпредов, он попытался распространить свое влияние на самые разные сферы жизни регионов, вошедших в Поволжский федеральный округ, включая даже наиболее "деликатную" на сегодняшний день - региональные избирательные кампании, к участию в которых "посторонних" главы субъектов Федерации относятся очень ревниво. Кириенко, где официально, а где и нет, направил своих эмиссаров на разные избирательные кампании. Иногда они работали сразу на нескольких соперничающих кандидатов. Например, так произошло в Марий Эл. В этой республике в выборах участвовало сразу четыре генерала - и все они заявляли, что поддерживаются Президентом В.Путиным и при этом все были против главы Марий Эл Кислицына.
Чуть менее активен полпред в Северо-Западном федеральном округе В.Черкесов. Остальные же делают только первые, очень аккуратные шаги. А результат пока получается обратный активности полпредов - лично у Кириенко в округе ситуация самая сложная. Его отношения с главами регионов стали, мягко говоря, очень напряженными. Но из этого нельзя делать простой вывод: чем меньше активности, тем прочнее положение полпреда. Вполне вероятно, что Кириенко, попытавшись охватить своим влиянием слишком широкие сферы деятельности, просто не рассчитал имеющиеся в его распоряжении ресурсы.
Таким образом, институт полпредов пока в значительной степени имеет "личностную составляющую" и не работает как система. В итоге, не случайно все три тюменских губернатора просились в Сибирский округ, а пермский губернатор - в Уральский. Вообще распределение по округам вызывает много вопросов. И причины тут, думается, не только экономические. Такой фактор, как личность полпреда, также играет заметную роль. Непонятно, почему Волгоградская область отнесена к Северо-Кавказскому округу, Пермская - к Приволжскому, а Тюменская - к Уральскому. По большинству параметров, в первую очередь - экономических, перечисленные регионы никак не должны были попасть в эти округа. Деление между Центральным и Северо-Западным округами тоже вызывает определенные вопросы.
В целом же анализ деятельности полпредов как координирующей федеральной власти на местах показывает, что в этом качестве их функции должны быть четко прописанными, однако лишь после того, как практика выявит перечень реальных сфер местной жизни, где регулирующая деятельность нового института действительно важна и необходима.
Но, с другой стороны, как и Президент РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и функции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограничиваясь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепенно брать на себя и функции исполнительной власти по самому широкому кругу проблем. Так, полпреды подключаются к координации различных региональных социальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокружных отношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложных финансовых проблем.
Вполне логичным представляется и включение полпредов в предбюджетную подготовку. Но этим дело, очевидно, не ограничится. Полпреды попытаются расширить свое влияние в бюджетном процессе. Сначала своими рекомендациями они постараются перераспределить бюджеты в рамках округа. Имея в виду их нынешний статус и полномочия, результат такого вмешательства будет зависеть от того, какие отношения у полпреда сложились с губернаторами. То есть опять главную роль будет играть не фактор политико-правовой системы, а личные ресурсы полпредов и глав субъектов Федерации.
Важный вопрос - внешние экономические связи. Какие области получат приоритет? Я помню, "Сибирское соглашение" очень удачно работало, по крайней мере, лет пять назад в этой сфере. Все, что касается отношений со странами Европы, они передали Новосибирску, а азиатское направление поручили Иркутску. Иркутское представительство в Шанхае работало за все "Сибирское соглашение", а новосибирское таким же образом - во Франкфурте-на-Майне. Как будут сейчас решаться вопросы внешнеэкономических связей российских регионов? Как избежать конфликтов полпредов с министерствами - иностранных дел и по внешним экономическим связям? Эти вопросы пока остаются открытыми, но решать их все равно придется, и прежде всего на уровне соответствующих нормативных актов.
Следующий блок проблем относится к взаимодействию с силовыми структурами на местах. Их решение напрямую будет зависеть от того, окажутся у полпредов средства чтобы "подкармливать" силовые структуры, как это ранее весьма успешно делали многие губернаторы? Если такие возможности у полпредов будут, то тогда силовики фактически перейдут под их контроль. Но наделять или не наделять полпредов соответствующими средствами - этот вопрос опять-таки должен решаться в федеральном Центре.
И для решения этих задач им рано или поздно потребуются дополнительные полномочия, помимо тех, что обозначены президентским указом. Полномочия должны быть, во-первых, достаточно обширными, во-вторых, четко прописанными. В этой связи я бы даже предложил вариант совмещения поста представителя Президента с постом представителя правительства в федеральном округе. В этом случае полпреды получат юрисдикционные полномочия и станут, уже на основании соответствующих законов и правовых норм, выполнять функции представителя федеральной исполнительной власти на местах, в том числе - экономические.
Совмещение постов полпреда Президента и правительства является важным и с точки зрения создания эффективных инструментов контроля за их деятельностью. В принципе, по действующей Конституции РФ, контролирующие функции находятся у органа законодательной власти соответствующего уровня. Но в округах такого института нет, да и быть не может, если, конечно, оставаться в рамках "конституционного поля". Получается, что контроль может осуществляться только сверху - либо прокуратурой, которая должна этим заниматься по Конституции, либо непосредственно по президентской линии - территориальным управлением Президента, ведь институт полпреда создан главой государства в рамках его полномочий. В случае же если полпреды будут представлять и Президента, и правительство, то есть станут институтом исполнительной власти, то вполне логично, что и контроль за ними будет осуществляться по линии федеральной исполнительной власти.
Но даже более четкое определение статуса полпредов с точки зрения их взаимоотношений с федеральной исполнительной властью автоматически не снимет массы серьезных проблем в деятельности нового института, которые проявились уже в первые полгода его деятельности.
Одна из них касается взаимодействия с судебной властью в округах. Пока не понятно, как они будут строиться. Однако, с позиций современной российской политической практики, приходится констатировать, что появляется лишний фактор давления на суды. Интересы чиновников столь высокого ранга, как полпреды, судьи будут учитывать, в том числе и исходя из перспективы своей личной карьеры.
Уже сейчас вызывает немало споров вопрос о том, позволено ли полпредам, например, инициировать возбуждение уголовных дел против губернаторов и тем самым фактически отстранять их, пусть даже временно, от власти? Этот вопрос пока носит "академический" характер, но он обязательно возникнет и в практической плоскости, когда кто-то из полпредов первым попытается это сделать при помощи имеющихся инструментов власти.
Громадное значение в плане легитимации нового института, укрепления его позиций в общественном мнении имеет вопрос о том, сумеют ли полпреды "приручить" средства массовой информации, выстроить конструктивные взаимоотношения с ними. Без позитивных отношений со СМИ представителям Президента будет трудно заслужить доверие населения и местных элит, а без этого рассчитывать на успех вряд ли приходится. Сейчас в каждой области есть по 2-3 собственных "доренки" на местном телевидении. Но давайте представим ситуацию, когда в федеральном округе этих областей 8-15, то есть уже 30 "доренок" и все они по команде губернаторов начнут безжалостно дискредитировать одного полпреда... Результат для последнего будет крайне негативным. В этой связи пока возможности федеральной власти не ясны - в состоянии ли она путем назначения своих представителей внедрять на местное телевидение независимых от губернатора людей, с учетом наметившейся тенденции (по крайней мере, в правовом аспекте) к превращению областных государственных телеканалов в филиалы ВГТРК? Сумеют ли здесь сыграть какую-то заметную роль полпреды?
Огромную роль в укреплении нового института должны сыграть и кадровые требования к полпредам. Какими качествами и опытом должен обладать полпред, на какой срок он назначается? Кандидату на этот пост нужно знать не просто уровень своих полномочий, но и срок этих полномочий. Чем больше неопределенности в вопросе о сроках пребывания в должности, тем, очевидно, полпреды будут глубже вмешиваться в различные избирательные кампании - даже региональные, не говоря уж о президентской. Сама логика продолжения карьеры станет заставлять их действовать в этом направлении.
С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связывают угрозу роста регионального сепаратизма, но уже на новом, "окружном" уровне. Ситуация, действительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпреды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепаратизм искоренить. Но, с другой стороны, перспективы роста сепаратистских тенденций в этом контексте исключать тоже нельзя. Дело в том, что деление страны на огромные федеральные округа приведет к перестройке не только федеральных ведомств, но и естественных монополий, которые станут выстраиваться в соответствии с окружной системой. "Связьинвест" уже перестраивается, РАО "ЕЭС" вплотную подошло к реструктуризации. Что решил Р.Вяхирев, пока неизвестно, но и "Газпром" вряд ли останется в стороне от этого процесса.
Нефтяные компании уже делят округа на сферы своего влияния. Это видно по борьбе "Сибнефти" и "ЛУКойла", которая открыто развернулась в ходе региональной избирательной кампании осени 2000 г. (Архангельск, Волгоград, Калининград, Пермь, Ненецкий округ являются основными регионами столкновения интересов). Все это говорит о том, что концентрация в рамках округов не только местных, но и федеральных экономических ресурсов теоретически может открыть перспективу к постепенному превращению округов в самодостаточные территориальные образования, что и является основой для роста сепаратистских тенденций.
В заключение необходимо отметить, что первые месяцы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности. Не берусь сказать, каким образом надо приводить нормативно-правовую базу функционирования института полпредов в соответствие с практикой. Отмечу лишь, что если вообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он умрет естественной смертью, даже если будет продолжать формально функционировать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политические, хозяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым.
No 3. Январь 2001 г.
http://www.niiss.ru/diano.shtml
