Российская бюджетная система находится на пороге эпохальных преобразований, предусматривающих коренное изменение принципов формирования и управления бюджетами всех уровней. Об основных принципах бюджетной реформы и как она может повлиять на состояние региональной казны по просьбе "К" рассказывает директор Тихоокеанского центра стратегических разработок доктор экономических наук Михаил Терский.
- Сегодня региональный и муниципальный бюджеты находятся на этапе революционных преобразований. Страна переходит к принципиально иной схеме формирования и управления бюджетами. Новая модель бюджета формировалась в течение 13 последних лет, и сейчас мы находимся на завершающей стадии этого процесса. Эту стадию коротко можно охарактеризовать как "внедрение модели бюджетирования, ориентированной на результат в рамках среднесрочного финансового планирования". Со следующего года на эту систему переходят все федеральные структуры, причем теперь бюджет будет приниматься не на год, как раньше, а на три года, то есть на 2005-2007 годы.
- Мы возвращаемся к плановой экономике?
- Я бы сказал так: формируется советская система управления бюджетом, только без коммунистов. Речь идет о том, что мы переходим к трехлетнему планированию бюджета и пятилетнему плану экономического развития. С той лишь разницей, что у нас сегодня не директивная, а индикативная экономика. Иначе говоря, экономика, имеющая некоторые индикаторы, которых нужно достигнуть за определенный период. Для того чтобы такие бюджеты планировать и управлять ими, для каждого министерства и ведомства и по каждому направлению (образование, здравоохранение, дорожное строительство и т. д.) необходимо четко сформулировать цель. Другими словами, есть администратор бюджетных средств, например Министерство здравоохранения, и у него должны быть четко прописаны цели и задачи, которые оно собирается решать, проекты, которые намерено реализовывать. То же касается и территорий, которые переходят от сметного финансирования к проектному управлению бюджетными процессами. Это ключевой момент бюджетной реформы.
Проект всегда ориентирован на получение результата. Следовательно, нужно четко представлять, что это за результат, сколько мы хотим потратить для его достижения, каким будет путь к этому. Еще должны быть индикаторы, чтобы администратора бюджетных средств могли проверить: насколько эффективно он тратит бюджетные деньги в соответствии с проектом. Например, чего мы хотим достичь в здравоохранении на региональном уровне? Увеличить число койко-мест, зарплату врачам или все-таки повысить качество медицинского обслуживания населения, например увеличить продолжительность жизни? (Кстати, у нас в Приморье она в среднем составляет всего 58 лет.) Иначе говоря, при бюджетировании, ориентированном на результат, на первый план выходят задачи высшего порядка, решать которые, по большому счету, нынешний чиновник не умеет. Он должен научиться новому алгоритму управления бюджетными средствами в соответствии с конкретной программой.
- Принципы наполнения бюджета, по-видимому, также изменятся?
- Да, и весьма существенно. Например, другой будет система распределения подоходного налога. Правительственным вариантом предложено забрать его целиком в центр. Почему? Приведу простой пример. Сегодня 70% населения Артема работает во Владивостоке, соответственно, все эти люди платят подоходный налог в краевом центре. И получается, что Артему достаются только социальные расходы. Все судоходные и рыбопромысловые компании зарегистрированы во Владивостоке и Находке, но опять же получается, что в этих компаниях работают люди со всего края, а налоги достаются только этим двум крупным городам. Поэтому правительство и предлагает собрать все поступления от подоходного налога в центре, а дальше их перераспределить по территориям в соответствии с установкой по выравниванию межбюджетных отношений. То есть, по мысли правительства, необходимо сделать так, чтобы регионы находились в более или менее одинаковых условиях бюджетной обеспеченности. Также поступает и край в отношении муниципальных образований.
- Но не станет ли край получать меньше поступлений от подоходного налога из центра, чем собирает сейчас?
- Такого не может быть, поскольку в основу бюджетной реформы заложен принцип: ситуация при переходе на новую систему не должна ухудшиться. Правительство будет стараться удерживать нижний уровень минимальной бюджетной обеспеченности территорий и чтобы он был относительно одинаковым между регионами. В будущем, надо полагать, не будет такого, чтобы Москва могла себе позволить тратить на человека, допустим, 10 тысяч рублей, а в Ивановском области, треть населения которой работает в столице, 1,5 тысячи. Сейчас же основная прибыль достается мегаполисам, из чего, собственно, и проистекает конфликт территорий.
- Согласно концепции будет перераспределен и налог на прибыль предприятий?
- Да. Сейчас налог на прибыль составляет 24%, и он будет распределяться практически равномерно: по 7% достанет регионам и муниципалитетам и 10% - центру. Ситуация заключается в том, что сегодня региональные власти должны не просто рвать с бизнеса налоги, а делиться ими. Например, пригласить крупных предпринимателей и сказать: мы готовы поддержать ваши проекты, но какую-то часть ваших инвестиций вы направите на социальные нужды территории. Сейчас за каждую компанию на территории края надо зубами держаться, то есть не просто чтобы она здесь работала, а чтобы она свой офис на территории держала. Крупная компания (она же крупный налогоплательщик) только тогда будет держать свой офис на территории, когда видит, что ее бизнес здесь поддерживают. Однозначно, в связи с бюджетной реформой начнется конкуренция территорий за офисы, например, такое соперничество между Владивостоком и Хабаровском только усилится.
- Когда Приморье перейдет на новую систему бюджетирования?
- Согласно бюджетной реформе, регионам позволено на следующий год сформировать свои бюджеты по старым принципам, на новую схему формирования и управления бюджетом они могут переходить добровольно. Для того чтобы у регионов был для этого стимул, создается фонд реформирования региональных бюджетов, и те регионы, которые будут, начиная со следующего года, формировать свои бюджеты на новых принципах, получат доступ к дополнительным ресурсам. По нашим оценкам, в случае перехода Приморского края на новую систему он мог бы получить 700-800 миллионов рублей дополнительно в виде страхового фонда.
- Приморье собирается участвовать в эксперименте?
- При переходе на новую систему следует учитывать, по крайней мере, два фактора. Первый - это способность чиновников освоить в короткие сроки данную систему. Второй момент заключается в том, что при переходе на новую систему полностью меняется механизм управления деньгами. Если сегодня денежными потоками управляет финансовый департамент, а за бюджет отвечает губернатор, то теперь необходимо будет делегировать функции исполнения бюджета на более низкий уровень, то есть на уровень вице-губернаторов. Именно они будут нести персональную ответственность за расходование определенной части бюджетных средств.
Нужно четко понимать, что переход на новую модель - это не разовый шаг. Методология разрабатывается правительством уже два года, и только сейчас эта система начала внедряться. В прошлом году в рамках бюджетной реформы в крае была принята стратегия развития до 2010 года, в этом году мы утвердили отраслевые программы. Сейчас в крае ситуация уникальная в том смысле, что мы сегодня полностью готовы методологически перейти на эту систему. Произошел элемент предвидения, и, разработав стратегию и отраслевые программы, край целиком оказался в русле правительственной концепции реформирования бюджетного процесса. Но вмешивается субъективный фактор - это способность специалистов более низкого уровня взять на себя функции бюджетного управления, то есть нести персональную ответственность за результат.
- И когда мы будем готовы?
- Времени, по сути, нет - регионам дан год для перехода на новую систему формирования и управления бюджетом. Сложность в том, что в законе прописаны обязательства региональных бюджетов по пенсионерам, ветеранам, общественному транспорту и так далее, и от этих обязательств нельзя отказаться. Дополнительную сложность придает то обстоятельство, что в настоящее время идет муниципальная реформа, появляются новые территориальные единицы, и всех их надо перевести на новую систему формирования бюджета.
- В следующем году грядут еще и губернаторские выборы...
- Безусловно, это обстоятельство осложняет процесс перехода на новую модель бюджета. С одной стороны, переходить надо, и, повторюсь, методологически край к этому готов, но могут создаться большие риски с бюджетом. Сейчас перед губернатором стоит проблема политического выбора. Если и переходить на новую модель, то надо это сделать так осторожно и грамотно, чтобы не произошло никаких потрясений и сбоев. Представляете, что может случиться с народным образованием, если случится сбой с его финансированием?
Регионам разрешено сделать бюджет по старой схеме, и в то же время правительство говорит: можете перейти добровольно. Но надо понимать, что в 2006 году регионы, скорее всего, перейдут на новые принципы бюджетирования в обязательном порядке. Сейчас идет очень сложная организационная, я бы сказал кропотливая, работа по переходу на новые принципы формирования и управления бюджетом. Главный принцип здесь - не навредить, не нарушить социальную стабильность, которая с трудом достигнута за последние годы, и здесь, конечно, политическая воля губернатора выходит на первый план. По нашим оценкам, из 89 субъектов федерации в 2005 году на новые принципы бюджетирования перейдут не более десятка.
Виктор МИХАЙЛОВ.
No32 17.08.04
http://www.konkurent.ru/
