Сотрудничество между государственными учреждениями и частными предприятиями, организациями существует в современной России более пятнадцати лет. Но оно длительное время представляло собой бессистемный, хаотичный процесс, получало противоречивую оценку, а поэтому особого внимания к его анализу со стороны политиков, ученых и практиков не проявлялось за исключением сферы социально-трудовых отношений, где социальный диалог приобрел конкретные институциональные формы.
В научной литературе существует несколько вариантов определений понятия государственно-частного партнерства (за рубежом оно называется ещё и частно-общественным). Наиболее предпочтительным, на наш взгляд, является определение государственно-частного партнерства (ГЧП) как системы сотрудничества частного сектора, предприятий и организаций бизнеса с государственными учреждениями; а также региональных корпораций с государственными предприятиями, учреждениями, направленное на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач.
Как свидетельствуют отечественный и мировой опыт, основными формами государственно-частного партнерства являются договора, контракты, концессионные соглашения о взаимодействии бизнеса и государства в тех или иных отраслях и сферах, в реализации приоритетных национальных проектов, эксплуатации производственных мощностей, развитии конкретных территорий, жилищных, топливно-энергетических комплексов.
Государственно-частное партнерство получило широкое распространение за рубежом и прежде всего в Западной Европе. В марте 2005 г. Совет Европы официально рекомендовал европейским странам активнее использовать его механизмы для инфраструктурных преобразований.1
О необходимости развития государственно-частного партнерства в нашей стране достаточно четко говорится в Послании Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию РФ, с которым он выступил 10 мая 2006 г. Президент РФ, в частности, подчеркнул, что государство рассчитывает на "рост предпринимательской инициативы во всех сферах экономики.. Новые возможности для этого дают концессионные механизмы,.. технико-внедренческие зоны, технопарки, венчурные фонды, инвестиционный фонд - все это уже делается, создаётся".2
Президентом РФ дано конкретное поручение проанализировать возможность направления ресурсов в капиталы финансовых институтов, занимающихся лизингом современных технологий, кредитованием и страхованием такого рода контрактов.
Развитию государственно-частного партнерства уделено внимание в Концепции административной реформы, утвержденной Правительством РФ на 2006-2008 гг.
Для развития государственно-частного партнерства создается правовая база. В 2005-2006 гг. приняты Законы РФ: "О концессионных соглашениях" (июль 2005 г.), "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (декабрь 2005 г.), "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд" (июль 2005 г), "Об автономных учреждениях" (ноябрь 2006 г.), "О внесении изменений в Федеральный Закон "О сельскохозяйственной кооперации" и отдельные законодательные акты РФ" (ноябрь 2006 г.). Кроме того, в Госдуме обсуждаются проекты законов: "О государственных (муниципальных) некоммерческих организациях", "О реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки", которые предполагают, в том числе и создание механизмов регулирования государственно-частного партнерства.
В сентябре 2005 года Президент РФ выступил с инициативой разработки и реализации приоритетных национальных проектов в областях образования, здравоохранения, развития сельского хозяйства и строительства доступного жилья. При этом В. Путин подчеркнул, что на данных направлениях будут сконцентрированы усилия всех ветвей и уровней власти, будут использованы современные методы управления, ориентированные на достижение результата. Для этого создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, который является совещательным органом, в состав которого наряду с представителями всех уровней исполнительной и законодательной власти вошли представители бизнеса, общественных организаций, эксперты.
Важная роль в реализации национальных проектов отводится социальному диалогу, межсекторному государственно-частному партнерству. Для этого созданы и действуют комиссии и общественные советы во всех Федеральных округах при Полномочных представителях Президента РФ, в большинстве регионов и на местном уровне.
Перед органами государственной власти поставлена задача совершенствования законодательства, стимулирующего участие бизнеса и НКО, создания необходимых гарантий как со стороны государства, так и бизнеса в реализации национальных проектов. Намечено организовать работу по созданию таких механизмов на уровне Правительства РФ. В партнерстве главнейшим является взаимное доверие сторон. Государство, участвуя в партнерстве с бизнесом и НКО, дает сигнал, что оно направляет их усилия в общественно-полезную сферу. Каждый конкретный пример данного партнерства - это свидетельство реализации общественных интересов, увеличения вложений в развитие ресурсов жизнеобеспечения, в накопление социального капитала.
В результате социального и государственно-частного партнерства получают развитие новые институционально-ресурсные формы: инвестиционные и венчурные фонды, эндаументы, аутосорсинг, автономные учреждения и др.
В сфере образования, как известно, поддержана инициатива предпринимателей по финансированию крупнейших университетов посредством создания специальных фондов развития. В сельском хозяйстве, к примеру, намечено привлекать частные инвестиции в объемах до 94 процентов от общей доли предполагаемых вложений.
Привлечение органами государственной власти представителей бизнеса, общественных организаций к участию в реализации национальных проектов способствует выявлению "болевых точек" в данных отраслях, реальному изменению ситуации, совершенствованию обратных связей, повышению уровня доверия к власти.
По проблемам обеспечения выполнения данных проектов проводятся публичные мероприятия: общественные обсуждения, круглые столы, на которых вырабатываются конкретные рекомендации для органов власти, объединений бизнеса, общественных организаций по перспективам развития отраслей в рамках национальных проектов. В сентябре 2006 года в г. Волгограде состоялся гражданский форум "Национальные проекты: приоритеты диалога гражданского общества и власти". В ходе форума обсуждались пути совершенствования механизмов по реализации приоритетных национальных проектов, привлечения новых инвестиций, создания системы мониторинга в данных сферах.
Государственно-частное партнерство получило активное развитие во многих регионах. К примеру, в Красноярском крае на его основе реализуется пилотный проект, представляющий собой, как констатирует губернатор края А. Хлопонин, т.н. "корпорацию развития", в которую включены источники федерального, регионального бюджетов и частного бизнеса. Структуры частного бизнеса в данном проекте представляют "Роснефть", "Базелом", ряд других крупных компаний, в том числе металлургической отрасли. На первом этапе реализации данного проекта государство инвестирует 800 млн. долларов, а частный бизнес - 5 млрд. долларов. С учетом нефтегазового комплекса бизнес вложит свыше 22 млрд. долларов, из них около 4 млрд. долларов составят инфраструктурные инвестиции.1
Тем не менее, отношение к партнерству государства, бизнеса и НКО неоднозначное. Многие видят в этом инструменте кооперации ключ к экономическому прорыву, другие высказывают опасения по поводу того, что правовая непроработанность данного процесса может привести к очередному прокачиваю бюджетных средств в коммерческие структуры.
В социально-политическом аспекте выражается обеспокоенность тем, что государственно-частное партнерство может стать очередным этапом приватизации государственных предприятий и учреждений социальной сферы. А это в конечном итоге приведет к резкому повышению оплаты за социальные услуги, в том числе в сферах образования, здравоохранения.
Предприниматели, в свою очередь, опасаются усиления роли государства и его вторжения в бизнес-сферу. В этой связи они высказывают суждения о том, что государство, овладев капиталом и новыми технологиями, используя административный ресурс, может стать триумфатором в конкуренции с бизнесом. К тому же, в случае наметившихся экономических потерь, государство может увеличить налоги и пошлины с налогоплательщиков, что соответственно негативно отразится на интересах частного бизнеса.
Наконец, возникает целый ряд вопросов об эффективности государственно-частного партнерства. Нельзя ли достигнуть предполагаемого повышения эффективности другим путем?
Зарубежный опыт и отечественная практика показывают, что сами по себе частные предприятия не более продуктивны и эффективны, чем общественные и государственные во многих отраслях особенно социальной сферы. Тем не менее, на этапе коренной ломки, структурных преобразований всей экономики, государственным предприятиям и учреждениям выгодно государственно-частное партнерство. Именно оно способно содействовать реализации программ социально-экономической модернизации с наименьшими издержками и потерями для общественного сектора.
Но для этого необходимы новые законодательные акты, в том числе закон о государственно-частном партнерстве, в котором должны быть изложены принципы, механизмы и технологии взаимодействия государства, бизнеса и некоммерческих организаций.
Механизм регулирования процессов взаимодействия органов власти, бизнеса и НКО частично проработан в недавно принятом Законе РФ "Об автономных учреждениях". В нем, в частности, предусмотрено создание наблюдательных советов, в которые входят представители институтов власти, бизнеса и работников. Однако данным законом нарушен принцип паритетности сторон в формировании наблюдательных советов. Количество представителей органов власти в наблюдательных советах, как записано в законе (см. ст.10.), должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета, а количество представителей работников автономных учреждений не может превышать одну треть членов данного совета.
Такой подход к формированию наблюдательных советов в автономных учреждениях уже сейчас вызывает обоснованную критику. В этой связи высказываются предложения внести поправки в закон и увеличить представительство работников в наблюдательных советах до 50% от общего числа его членов. Полагаем, что в данном случае целесообразнее руководствоваться принципом паритетности в формировании наблюдательных советов некоммерческих организаций.
Негосударственные некоммерческие организации (НКО) чаще всего предстают конструктивными партнерами органов власти в разработке и внедрении демократических форм и методов принятия политических решений, законодательных актов, в разработке перспектив государственной публичной политики.
НКО являются инициаторами формирования новых навыков у граждан и представителей бизнеса во взаимодействии с государством, а у государственных и муниципальных чиновников - с обществом, общественностью и бизнесом. Представляя и защищая интересы различных социальных групп, слоев, общностей, НКО активно, профессионально и квалифицированно участвуют в консультациях, дебатах, экспертных оценках по актуальным проблемам социально-экономического и политического развития, осуществляют контроль за реализацией принимаемых решений.
Примером равноправного социального партнерства является разработка Министерством образования и науки РФ совместно с общероссийской общественной организацией "Деловая Россия", проекта участия бизнеса в оценке эффективности и качества профессионального образования. Данный проект предполагает внедрение практики рейтингования вузов с участием работодателей по конкретным показателям, учитывающим:
а) усилия вуза по обеспечению качества подготовки современных специалистов;
б) востребованность выпускников вуза у работодателей;
в) карьерное продвижение выпускника вуза, в том числе с учетом уровня оплаты труда и т.д.
Соглашением предусмотрены меры по повышению прозрачности деятельности высших учебных заведений, информированию общественности о результатах выполнения принятых сторонами обязательств.
Активизация государственно-частного партнерства происходит по целому ряду причин, а именно, как результат:
- "разгосударствления", новой оценки роли государства, его территориальных органов власти, осуществляющих функции управления и производства услуг;
- реализации аутосорсинга как механизма передачи функций с государственного на общественный уровень;
- объективной необходимости поиска конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы;
- постоянной корректировки предоставления социальных услуг населению и организации их выполнения, требующей кооперации с частным сектором;
- наметившейся тенденции преодоления существующих предубеждений о том, что частные предприятия преследуют первоочередные экономические цели и не несут социальной и общественно-политической ответственности.
В течение пятнадцати лет органы власти нашей страны всемерно содействовали развитию социального партнерства. Сложилась система соглашений и договоров, но с реорганизацией структуры госуправления, принятием 131, 199 законов РФ, период стимулирования социального партнерства завершился. Подтверждением этого может служить то, что отдельные министерства уходят из своих отраслевых профсоюзов и вступают в профсоюз госучреждений и общественного обслуживания (Минпромэнерго, Минюст и др.). Теперь социальное партнерство в сфере трудовых отношений будет развиваться только на основе взаимной заинтересованности администраций, профсоюзов и работодателей.
Социальному партнерству на муниципальном уровне воздвигнут также барьер 131-м законом РФ "О местном самоуправлении". В соответствии с данным законом муниципальные образования могут заключать соглашения, но по вопросам местного значения. Однако социально-трудовые отношения не включены в перечень полномочий местного значения. В этой связи поставлена проблема законности не только вновь разрабатываемых, но и уже принятых на этом уровне соглашений. В этой связи, как видим, предстоит разработка и осуществление ряда мер, в том числе правового и нормативного характера.
Совершенствование и развитие социального диалога, государственно-частного партнерства в условиях, реально существующих в современной России различных моделей демократии, связано с массовыми проявлениями социальных конфликтов, противоречивыми утверждениями относительно границ между публичной, частной и политической сферами.
В этой связи, совершенствуя систему социального партнерства в современных условиях очень важно не ограничиваться анализом состояния только лишь договорных отношений или взаимно сориентированных действий. Целесообразно учитывать глубинные интересы, проявления позиций некоммерческих организаций, бизнес-структур во взаимодействии с государством и осуществлять анализ состояния партнерских отношений на основе интегрированных измерений.
Данный подход в социологии и политологии называют "многомерным структурным выяснением", основные направления которого составляют четыре измерения:
- интеракционное, т.е. взаимодействие на основе договоров, соглашений, взаимно сориентированных действий;
- нормативно-институциональное с учетом анализа существующих социально-экономических и этических норм, правил, стандартов, социальной ответственности и уровней участия соответствующих формальных и неформальных институтов социального диалога;
- идейно-политическое - как совокупность идей, убеждений, ценностей, взглядов, брэндов и т.д.;
- координационно-ресурсного агрегирования интересов, возможностей, регулирования процесса доступа к общественным благам (богатству, власти, знаниям, престижу, и т.п.)
При этом необходимо осуществлять совершенствование социального партнерства на основе интегративного учета выше названных измерений не отдельно, не по очереди каждого из них, а в их одновременных многосторонних проявлениях.
Данный подход будет способствовать повышению результативности социального партнерства и выявлению наиболее острых противоречий, выражающихся
- в аномии (отклонениях от норм);
- в социальной фрустрации, характеризующейся проявлениями гнетущего напряжения, отчаяния, тревоги, нарастанием конфронтационности, агрессивности во взаимоотношениях сторон;
- в ложно-соотнесенных позициях бизнес-структур, некоммерческих организаций, основанных на ошибочных, а возможно, преднамеренно ошибочных толкованиях норм права или вызванных скрытыми реальными причинами поведения представителей органов власти.
Игнорирование процессов нарастания подобного рода противоречий может привести к отказу в легитимации, т.е. признании законности тех или иных полномочий и действий сторон, в том числе органов власти.
И, соответственно, обращаясь к четырехуровневому измерению состояния партнерских взаимоотношений на современном этапе, предоставляются возможности оптимизации процесса становления идентичности и социальной ответственности за выполнение принятых обязательств, в том числе в реализации приоритетных национальных проектов.
В зависимости от того, как будут решены основные проблемы взаимоотношения государства, бизнеса и НКО, развитие политического процесса может пойти по одному из двух основных вариантов.
Первый вариант - "корпоративно-бюрократический". В результате неспособности вырабатывать альтернативные эффективные и социально-значимые решения новая система, которую власть предлагает бизнесу и обществу может "задохнуться". Правительство в целом сохраняет монополию на полномочия. При разработке государственной политики будут учитываться, прежде всего, интересы влиятельных бюрократических кланов и ведомств, а также интересы той части бизнес-сообщества, которая располагает сильными корпоративными организациями и разветвленными политическими сетями.
Второй вариант - гражданско-модернизационный. В этом случае, если участникам системы государственно-частного партнерства, и прежде всего, бизнесу, некоммерческим организациям удастся "нарастить" полномочия и укрепить автономию, можно надеяться на то, что они превратятся в полноценных конкурентов чиновникам в подготовке решений по важнейшим вопросам государственной политики.
Партнерские взаимоотношения могут пойти дальше к делегированию полномочий и функций от государства к бизнесу, институтам формирующегося гражданского общества. Данный вариант развития может привести к созданию реально действующих "саморегулируемых" институтов во всех секторах экономики и сферах общественной жизни.
При втором варианте можно будет говорить, что потенциал государственной публичной политики сможет эффективно проявиться в достаточно полной мере. Если же развитие пойдет в рамках первого варианта, то придется констатировать, что произошло необратимое сокращение открытости власти, а, соответственно, и результативности государственной политики. Пока вопрос о том, по какому варианту пойдет развитие партнерства государства, бизнеса и НКО остается открытым.
Многое будет зависеть от способности осознания того, что цивилизованный подход, уровень современной политической культуры российского общества являются одновременно предметом и объектом происходящих изменений, а также важнейшим фактором, способствующим поддержанию конструктивного социального диалога и порядка в современном обществе.
Очень важно учитывать, что негосударственные институты в России очень молоды. Они ещё слабо укоренены и не обладают необходимыми ресурсами для успешной работы в новой системе. В этой ситуации будущее партнерства зависит от политической опоры на цивилизованный социальный диалог в выработке стратегии государственной политики.
Если высшее политическое руководство сохранит ориентацию на последовательную гражданско-модернизационную модель, новая система будет развиваться в направлении, близком к цивилизованному варианту.
Михеев В.А.
д.и.н., профессор РАГС
2007 г.
