Одной из стадий законодательного процесса является принятие решения парламентариями по рассматриваемому законопроекту. Эта стадия, на наш взгляд, требует специального исследования, в ходе которого было бы целесообразно выявить мотивы, обусловливающие решения парламентариев по тому или иному законопроекту. Анализ указанных мотивов, в свою очередь, позволит выявить резервы повышения качества законодательного процесса.
Исходя из мировой практики парламентаризма, принято считать, что парламентарий представляет в парламенте интересы всего народа и на основе их осуществляет свою законодательную деятельность. Но в действительности при принятии решения по рассматриваемому в парламенте законопроекту парламентарий руководствуется одному ему известными мотивами. Выявить их весьма сложно. Здесь нужны специальные методы: анкетирование, опросы и т.д. Но многое могут дать в этом плане и наблюдения за ходом дискуссии по обсуждаемому законопроекту, эмоциональным состоянием при этом парламентариев и, наконец, процессом голосования в палате.
Также определенную помощь в выявлении указанных мотивов может оказать анализ результатов голосования по рассматриваемому законопроекту. Нередко парламентарии о своих мотивах принятия тех или иных законодательных решений рассказывают в средствах массовой информации.
Наблюдения за процессом принятия решений по законопроектам в Совете Федерации второго созыва показывают, что на пленарных заседаниях палаты члены Совета Федерации по одним законопроектам в своем большинстве поддерживают уже принятые решения комитетов, ведущих данные законопроекты, по другим - руководствуются интересами представляемых ими субъектов Федерации и т.д. Наблюдается и такая мотивация, как: согласие или несогласие с мнением председательствующего на заседании, поддержка коллег, участвующих в заседании, реализация интересов лоббирующих групп и др.
В качестве иллюстрации можно привести пример принятия решения Советом Федерации на 57-м пленарном заседании палаты 29 марта 2000 года о федеральном законе О внесении изменений и дополнений в федеральный закон О несостоятельности (банкротстве). Согласно статье 111 Регламента Совета Федерации первому было предоставлено слово председателю Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики В.А. Яковлеву - губернатору Санкт-Петербурга. В своем выступлении он сказал, что актуальность указанного закона ни у кого не вызывает сомнения. Вместе с тем представленная редакция закона имеет многочисленные недостатки, которые делают закон неработоспособным. Поэтому Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики, сказал В.А. Яковлев, пришел к мнению, что необходимо создать согласительную комиссию для решения возникших вопросов. После выступления В.А. Яковлева председательствующий предоставил слово разработчику данного закона заместителю председателя Комитета Государственной Думы по собственности Н.В. Арефьеву. Выступающий привел ряд аргументов, обосновывающих необходимость скорейшего принятия данного закона без каких-либо согласительных процедур. Если закон будет приниматься путем согласительных процедур, то, по его мнению, есть полное основание утверждать, что в этом случае закон никогда не будет принят, потому что в Государственной Думе (в нашем комитете в том числе) уже сформировалось лобби, которое всячески будет препятствовать прохождению закона. Эти люди нацелены на то, чтобы внести в него принципиальные изменения.
После этого аргументированного и несколько эмоционального выступления В.А. Яковлев вновь взял слово и подтвердил свое предложение о создании согласительной комиссии.
Председательствующий на пленарном заседании Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, подводя итоги дискуссии, сказал, что согласительную комиссию создать можно. Но вот звонил Председатель Высшего Арбитражного Суда Яковлев - все дела идут через него. Сегодня у них вал предложений, как обанкротить предприятие. Причем один богатый судится с другим богатым, как бы завод отнять. То есть идет откровенный второй передел собственности. Растаскивают завод по частям и так далее.
Этот закон не дает права растаскивать завод по частям, снижать его стоимость ниже стоимости основных фондов. Закон позволит нам приостановить лавину банкротств, о чем в прошлый раз мы так яростно спорили. Пока есть возможность приостановить этот процесс, давайте одобрим закон.
Совет Федерации одобрил данный закон. За проголосовало 123 члена Совета Федерации из 128 принявших участие в голосовании1. То есть палата не согласилась с мнением своего же профильного комитета. Этот факт можно оценивать по-разному. В том числе можно предполагать, что члены Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики, зная о лоббировании данного закона, встали на сторону противников его принятия. Но вряд ли это так, ибо на второй день после заседания Комитета по вопросам экономической политики на пленарном заседании Совета Федерации многие из них проголосовали за одобрение закона. Какими мотивами они руководствовались при этом, можно выяснить, только опросив их с их же согласия. Но и простой опрос не даст достоверных данных.
Представляют интерес мотивы тех, кто проголосовал против одобрения закона. Нельзя исключать возможность, что кто-то из них считал закон в предложенной редакции неприемлемым. Могли быть и другие мотивы, причем не совпадающие с мотивами противников закона, лоббирующих интересы лиц, стремящихся за бесценок приватизировать предприятия промышленности.
Изучение мотивов меньшинства представляет как научный, так и практический интерес. Сложившаяся традиция считаться только с мнением большинства и не учитывать мнение меньшинства не способствует выработке наиболее оптимальных решений по тем или иным проблемам жизнедеятельности общества. Вместе с тем, учет мнения меньшинства очень актуален для палаты парламента, представляющей интересы субъектов Федерации. Ибо пренебрежение мнением меньшинства в условиях нашей асимметричной конституционно-договорной федерации с резко выраженным в силу известных причин в ряде субъектов этническим компонентом может породить вначале некоторое напряжение, а затем и нежелательные деструктивные сепаратистские действия. Как бы кто ни оценивал экономико-политический потенциал тех или иных субъектов Федерации и в связи с этим ни предлагал новые варианты государственного устройства, не считаться с реалиями сегодняшнего дня нельзя.
Можно кого угодно ругать за нынешнее административно-территориальное деление Российской Федерации, но мгновенное, даже и опирающееся на решение всенародного референдума, изменение границ и количественного состава субъектов Федерации породит массу таких проблем, с которыми справиться сил у федерального Центра уже не будет. И как следствие, наступит разрушение Российской Федерации. Причем, не исключено, что по тому же сценарию, по которому был разрушен и Советский Союз.
Этнический компонент в федеративном устройстве России - реальность. Уйти от нее одним росчерком пера не удастся. Поэтому, в ходе конституционной реформы, о которой все настойчивее говорят многие известные политики, можно было бы рассмотреть вопрос о порядке принятия решений путем консенсуса в Совете Федерации по тем или иным проблемам, касающимся непосредственно всех регионов.
Не лишним было бы в Совете Федерации выработать процедуру учета мнения меньшинства по вопросам, рассматриваемым в палате. Необходимость данной процедуры актуализируется в связи со вступлением Совета Федерации в третий этап своего реформирования.
На формирование мотивов принятия решений по законопроектам оказывают влияние различные факторы, в центре которых стоят общественные, публичные и частные интересы. В связи с этим представляется весьма важным исследование механизма воздействия этих интересов на формирование мотивов решений членов Совета Федерации по рассматриваемым в палате законопроектам. При исследовании указанного механизма необходимо, на наш взгляд, исходить из того, что, во-первых, такой механизм существует априори, так как жизнедеятельность каждого члена Совета Федерации так или иначе связана с воплощением указанных интересов. Во-вторых, функционирование данного механизма во многом зависит от понимания содержания и приоритетности общественных, публичных и частных интересов. В-третьих, детальное изучение названного механизма потребует комплексного использования методов многих наук: философии, социологии, политологии, психологии, экономической теории, правоведения и др. В-четвертых, для изучения вышеназванного механизма имеет значение и исследование проблемы соотношения общественных интересов и интересов исполнительных и законодательных, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Естественно, что в рамках одной статьи раскрыть в полной мере действие механизма формирования указанных мотивов не представляется возможным. Но на один аспект следует в порядке постановки вопроса обратить внимание. Это связано с определением интересов, оказывающих определяющее влияние на мотивы решений парламентариев по законопроектам, рассматриваемым в палате парламента.
В соответствии с пунктом 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти3.
В связи с этим принято считать, что член Совета Федерации выражает интересы субъекта Федерации. Если это так, то парламентарий должен, по крайней мере, хорошо знать эти интересы, причем как общественные, так и публичные. Знание общественных интересов и отстаивание их с целью воплощения в законодательстве подвержено нормативному регулированию только в части процедуры принятия решений по законопроектам. Здесь членам Совета Федерации предоставлена высокая степень свободы. Они могут руководствоваться общественными интересами, как субъекта Федерации, так и Федерации в целом. И судя по многочисленным интервью, которые дают парламентарии средствам массовой информации, они при принятии решений по тому или иному законопроекту руководствовались общественными интересами либо своих субъектов Федерации, которые они представляют, либо общефедеральными интересами так, как они их понимают.
Гораздо сложнее обстоит дело с выражением в Совете Федерации публичных интересов субъектов Российской Федерации. Активно используемая в юриспруденции категория публичный интерес4 как признанный и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития, относительно субъектов Федерации, на наш взгляд, достаточно не разработана ни в теории, ни в нормативном плане. И если этот пробел как-то компенсировался статусом членов Совета Федерации второго созыва, то с приходом в Совет Федерации представителей органов исполнительной и законодательной, представительной государственной власти субъектов Федерации данный пробел выйдет на первый план и потребует незамедлительного восполнения. А так как он существует и мер по его ликвидации пока не принимается, то члены Совета Федерации третьего созыва в своей деятельности, можно предположить, будут руководствоваться указанными интересами, воспринимаемыми через призму многих других факторов, в том числе и личных интересов. На их законодательные решения, как и в Совете Федерации второго созыва, будут пытаться оказать давление многие субъекты воздействия. Во-первых, постоянно будет довлеть над этими членами Совета Федерации реальная возможность быть отозванными органами государственной власти субъектов Федерации, направившими их для работы в Федеральное Собрание Российской Федерации. Во-вторых, парламентарии этой палаты парламента будут находиться под постоянным воздействием Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, средств массовой информации, общественного мнения, различных лоббирующих групп. Причем, в силу неразработанности общественного и публичного интереса субъекта Федерации указанное воздействие, скорее всего, может пойти по пути оказания действия на личные интересы парламентариев, что было уже не раз за последнее время в отношении палат российского парламента.
Причем, каждый из перечисленных субъектов имеет возможности максимального воздействия на любого члена Совета Федерации. Формы воздействия могут быть самые разные.
Исходя из числа субъектов и разновекторности направленности их воздействия на членов Совета Федерации, возрастает степень незащищенности парламентариев и, следовательно, уязвимости от неформальных лоббирующих групп. Все это скажется на качестве законодательного процесса, содержании принимаемых законов и степени влияния Совета Федерации на правовую политику государства. Можно предположить, что указанная степень снизится. И как следствие, другие участники законодательного процесса будут предпринимать усилия для повышения своего влияния на формирование правовой политики. Не исключены попытки сохранения места и роли Совета Федерации (а с ним и региональной элиты) в правовой политике. В этом плане можно предполагать с достаточной долей точности набор форм и методов этой деятельности, варианты их возможных комбинаций, но очень трудно заранее определить ту комбинацию, которая даст желаемый эффект. В то же время, несомненно, что от личностных качеств лиц, подобранных для направления в качестве представителей субъектов Федерации, во второй палате российского парламента степень влияния Совета Федерации на правовую политику будет зависеть крайне мало. Ибо по прибытии в Совет Федерации на каждого вышеназванного представителя будут воздействовать названные факторы, формировать его интересы и мотивы принимаемых им решений по законопроектам.
Спонтанность процесса формирования интересов членов второй палаты парламента и мотивов их действий вряд ли устроит, с одной стороны, участников законодательного процесса, а с другой стороны, вышеназванных субъектов воздействия на парламентариев. Будут предприниматься попытки управления данным процессом. Управление, как известно, предполагает определение целей и ресурсов их достижения. Поэтому, желаемых результатов добьется тот, у кого будет больше ресурсов для реализации поставленных целей, а точнее, воздействия на интересы парламентариев второй палаты российского парламента.
Для управления процессом формирования личных интересов важно знать их составные элементы, которые обусловливаются потребностями индивидуума. Процесс формирования их весьма сложен и противоречив, и, в свою очередь, обусловлен множеством факторов.
Пренебрежение указанными интересами в течение длительного времени сказывается и в настоящее время. Одно из последствий данного пренебрежения - это массовое заблуждение относительно представительства интересов граждан в системе власти. По мнению многих, органы власти должны выражать и защищать эти интересы. Но при этом как-то забывают, что любой орган власти состоит тоже из людей, которые имеют свои личные и частные интересы. Именно пренебрежение ими как со стороны граждан, так и со стороны органов власти является одной из причин низкой эффективности власти.
Если установленный федеральным законом от 5 августа 2000 года N 113-ФЗ порядок формирования Совета Федерации сохранится, то можно предположить, что будет наблюдаться стремление субъектов Федерации обязать членов Совета Федерации в законодательном процессе выражать, защищать публичные интересы субъектов Федерации. Данное стремление вызовет необходимость решения ряда проблем. Первой встанет проблема нормативного закрепления публичных интересов каждого субъекта Федерации, согласования их с публичными интересами Федерации. В условиях несоответствия законодательства субъектов Федерации федеративному законодательству, а также несогласованности между отраслями нормативного права решить эту проблему будет весьма сложно. Трудность решения данной проблемы обусловлена размытостью, неконкретностью компетенции субъектов Федерации. Конституционное определение только одного элемента компетенции - предметов ведения не налагает обязанностей на субъекты Федерации, не предусматривает двухсторонней ответственности между субъектами Федерации и Федерацией. В результате система управления оказалась недостроенной и стала малоуправляемой, что поставило в повестку дня вопрос о необходимости повышения эффективности государства, точнее, государственного управления. Повышению степени управляемости будет способствовать более полное определение компетенции, а с ней и публичных интересов субъектов Федерации.
Сложность еще и в том, что публичные интересы, как и общественные, находятся не в статике, а в постоянном движении, развитии.
Отслеживание, улавливание общественных интересов и превращение их в публичные интересы - это искусство власти. Для членов Совета Федерации третьего созыва владение этим искусством будет сопряжено с рядом трудностей. Одна из них - это отрыв от субъектов Федерации. Причем, действие этого фактора будет усиливаться по мере сосредоточения усилий парламентариев на работе над текстами законов, то есть, в условиях их деятельности в палате парламента на постоянной основе. Другими словами, чтобы представлять и отстаивать интересы субъектов Федерации, нужны в Совете Федерации те представители указанных субъектов, которые наилучшим образом будут знать динамику общественных интересов своего региона, смогут сопоставить их с динамикой общественных и публичных интересов Федерации и на этой основе принять единственно правильное решение по тому или иному законопроекту.
Таким образом, голосование в парламенте по рассматриваемым законам зачастую занимает очень незначительное время по сравнению с другими видами деятельности парламентариев. Но именно этот этап законодательного процесса является определяющим, в конечном итоге, решает судьбу закона. Поэтому мотивы голосования, факторы, влияющие на их формирование, должны быть в центре внимания всех ветвей власти, с одной стороны, и источника власти, с другой.
1 См.: Стенограмму 57 пленарного заседания Совета Федерации 29 марта 2000 года. // Бюллетень N 177. Изд. Совета Федерации. С. 34 - 36.
2 См.: Лагутенко Б.Т. Как обустроить асимметричную Россию? // Независимая газета. 2000. 24 октября.
3 Конституция Российской Федерации. М.: Изд. Юр. литер.. 1997. С. 40.
4 Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 91 - 99.
Анатолий Сергеевич АДАМОВИЧ
Государственный советник Российской Федерации 1 класса
www.ni-journal.ru
