ЮРИЙ АЛЕКСЕЕВ
ЕЩЁ СОВСЕМ НЕДАВНО ПРОВЕРКИ ФИНАНСОВЫХ КОНТРОЛЁРОВ СВОДИЛИСЬ К ВЫЯВЛЕНИЮ НЕЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ, НАРУШЕНИЙ БЮДЖЕТНОГО, ГРАЖДАНСКОГО И ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ. НО ТЕПЕРЬ ЗАДАЧИ АУДИТОРОВ УСЛОЖНИЛИСЬ. ИМ ПРИХОДИТСЯ РАСПОЗНАВАТЬ КАК ХОРОШИХ, ТАК И ПЛОХИХ УПРАВЛЕНЦЕВ И ПЛЮС КО ВСЕМУ ДАВАТЬ ПРЕДПИСАНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ИХ РАБОТЫ.
Жаль только, что в регионах у "бюджетной кормушки" нередко оказываются люди, не привыкшие беречь государственную копейку. И никакой кризис им нипочём.
Чтобы убедиться в этом, достаточно побродить по официальным сайтам госзакупок. Размещённая на них информация порой вступает в прямое противоречие с высказываниями руководителей регионов и даёт почву для самых неожиданных размышлений. На словах они двумя руками за экономию. А на деле?
ТОНКОСТИ АУДИТА
Как объяснить, что в самый разгар кризиса президент Республики Саха (Якутия) В. Штыров издаёт распоряжение об усилении контроля за целевым и эффективным использованием государственных средств?! И в то же самое время Министерство сельского хозяйства республики заключает контракт на оказание услуг по капитальному ремонту автомашины Toyota Land Cruiser (начальная цена 150 000 рублей).
Глава администрации Ненецкого АО И. Фёдоров в интервью журналистам заявляет, что "кризис нас многому научит, в частности, как жить по средствам, чтобы расходы не превышали доходов". А его подчинённые выделяют деньги на цветы - 124 000 рублей. В рамках празднования 80-летия Ненецкого автономного округа "миллион алых роз" выглядит не так вызывающе. Но людям, месяцами не получающим зарплату, радости такие подарки не приносят.
Глава Кабинета министров Чеченской Республики Одес Байсултанов рапортует, что его правительством разработана программа по минимизации последствий мирового финансового кризиса. А республиканское министерство экономического развития и торговли размещает заказ на финансирование научно-исследовательских работ о том, как повысить качество государственных услуг (2 400 000 рублей).
Это лишь некоторые примеры "антикризисного" расходования средств, способные вызывать нешуточные вопросы у проверяющих. Но даже опытным контролёрам нелегко бывает определить, насколько эффективно потрачены бюджетные деньги. Ведь каждый проверяемый орган государственной власти или получатель бюджетных средств того или иного субъекта Федерации по-своему специфичен, и оценка его деятельности требует особого подхода.
Нередко перед очередным "десантом" в регионы аудиторам приходится разрабатывать свою, особую, стратегию действий в зависимости от времени и места проведения той или иной проверки. Как не спутать непредвиденные расходы с расточительностью и разобраться в хитросплетениях региональных финансовых схем? Эти и другие тонкости современного аудита финансовые контролёры не так давно обсуждали вместе с экономистами, учёными ведущих институтов страны в Счётной палате на круглом столе "Эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на государственное управление: региональный аспект".
Разговор получился откровенным и вышел за рамки заявленной темы. Забегая вперёд, скажем: аудиторы посчитали, что "тормоза", возникающие при реализации важнейших государственных программ, надо искать, прежде всего, в нерациональном использовании бюджетных средств.
Результаты проверок лишний раз свидетельствуют о том, что бюрократические аппараты областных и городских администраций живут своей жизнью, не ведая о том, что творится в стране.
"В прошлом году мы проанализировали документы главных распорядителей бюджетных средств, доклады губернаторов, - сказал во вступительном слове на круглом столе аудитор Счётной палаты Александр Пискунов. - Попытались соотнести их с итоговым докладом Правительства, посланиями Президента и теми задачами, которые ставило высшее политическое руководство перед исполнительной властью.
К большому сожалению, результаты проверок показали невысокую достоверность, оперативность и полноту данных, слабую привязку к стратегическим целям развития страны".
Иными словами, цифры, открываемые аудитом, свидетельствуют не только о низком уровне управленческой дисциплины, но и об абсолютно бездарном менеджменте.
КУДА "ПРОВАЛИВАЮТСЯ" БЮДЖЕТНЫЕ ДЕНЬГИ
После бесед с региональными чиновниками нередко возникает вполне резонный вопрос: только ли кризис виноват в том, что число россиян с доходами ниже прожиточного минимума в 1 квартале 2009 года увеличилось на 32 процента и достигло 24,5 млн. человек? И это притом, что федеральные власти не только не урезают, но и увеличивают расходы на социальные нужды. В какую же дыру проваливаются бюджетные деньги?
Как выясняется, огромные средства идут на содержание районных и местных администраций. В министерстве финансов Калининградской области подсчитали, что госслужащие теперь обходятся налогоплательщикам почти на треть дороже, чем в 2008 году. В администрациях сельских поселений Озёрского района, например, на 16 процентов снизились налоговые поступления, но это не помешало открыть 22 новые чиновные должности с ежемесячным фондом зарплаты порядка 115 тысяч рублей. Вот и получается, что каждому жителю сельских поселений, в которых проживает не более 15 тысяч человек, содержание главы обходится в 12 рублей. В то время как "на губернатора" они отдают чуть больше рубля.
Несколько лет назад эти цифры вряд ли озадачили бы проверяющих. Хороший чиновник всё равно что менеджер. А за услуги менеджмента надо платить. Так живёт весь мир. Но только на Западе никто не будет потакать плохому управленцу. А у нас это в порядке вещей.
Никого уже не удивишь, что избранные народом главы администраций даже самых отдалённых от Москвы регионов раздувают штаты, разъезжают на дорогущих иномарках, устраивают бесконечные презентации. В дань моде некоторые из них украшают свои кабинеты драгоценными камнями и раритетами.
Красиво жить не запретишь, говорили ещё в советское время. Но почему красивую жизнь должностного лица должны оплачивать те, кто ютится в хрущобах и не может выбиться из нищеты?
Казалось бы, у аудиторов есть всё необходимое, чтобы выявить злоупотребления госслужащих, привыкших жить на широкую ногу за счёт бюджета. Приструнить зарвавшегося столоначальника нынче не проблема. Гораздо сложнее отличить хорошего управленца от плохого.
ХОРОШИХ ПОРТНЫХ НЕ ХВАТАЕТ
Власть предложила свои ориентиры успешной деятельности чиновников-менеджеров, подробно прописав их в Концепции долгосрочного развития и в Стратегии безопасного развития страны. И теперь задача аудиторов, как говорили участники круглого стола, сводится к тому, чтобы "отыскать взаимосвязь между целями, которые ставит власть перед страной, и качеством работы тех или иных органов исполнительной власти".
Как говорится, лекала-то есть, да хороших портных не хватает. Что же мешает аудиторам алгебру чисел проверять гармонией административных отношений, непредвзято определять показатели так называемых ключевых индикаторов, которые бы наиболее полно характеризовали эффективность действий властей?
Вся сложность в том, отмечали контролёры, что основные моменты стратегии социально-экономического развития страны сегодня слишком уж формализованы. Вышестоящие организации стараются расписать буквально каждый шаг исполнительной власти: как в той или иной ситуации должны поступать отделы и службы, на какие цели и сколько денег выделять. Многократно возросло число бумаг, усложнилась отчётность. Надо полагать, это делается это для того, чтобы неповадно было воровать. Но нельзя всё предусмотреть из Центра. Любой, даже самый строгий и правильный регламент имеет свои издержки в условиях кризиса.
Жизнь подбрасывает немало ситуаций, требующих нестандартных подходов и быстрых решений на местах, не укладывающихся в рамки обычных инструкций и циркуляров, в огромных количествах спускаемых сверху. А значит, какой бы совершенной ни была техническая сторона проверок, вопросы всё равно остаются.
Выступавшие на круглом столе предлагали проверяющим "не ограничиваться известными формулами, не забывать про сбалансированность использования регионального потенциала". Правда, добиться этой самой сбалансированности будет непросто. Ведь межотраслевой баланс страны в течение нескольких лет у нас никто не считал. И потому нельзя точно сказать, куда ушло денег больше, а куда меньше. И насколько оправданны те или иные траты.
Участники круглого стола предлагали вернуться к хорошо забытому старому. И основное внимание при этом уделить проблеме распределения прав и ответственности за распоряжение ресурсами по уровням власти.
ГДЕ ГУСТО, А ГДЕ ПУСТО
Нередко аудиторы, выезжающие в регионы, оказываются перед выбором: по какому принципу оценивать "оптимизацию взаимодействия разных уровней исполнительной власти" и эффективность их работы? Совсем недавно бытовало представление: чем меньше, компактней управленческий аппарат, тем лучше. Административные ножницы бездумно кромсали штатные расписания организаций и учреждений. Надо было просто исполнить разнарядку по экономии средств на управленческие нужды. Но жизнь показала, что смысл административной реформы совсем в другом.
Ведь численность госслужащих сама по себе ещё не говорит о качестве административной работы. Если учесть, что площадь территории Российской Федерации огромна, то возникает вполне резонный вопрос - можно ли говорить о чрезмерной раздутости чиновничьего аппарата?
На одну тысячу человек населения нашей страны приходится менее 9 чиновников. А во Франции этот показатель достигает 71,7; в США - 70,4; в Японии - 33,4. Другое дело, что численность административного аппарата в регионах распределяется неравномерно: где густо, а где и пусто.
Как заметил аудитор Пискунов, невооружённым глазом видны перекосы, характерные для нашей страны. Так, доля госслужащих федерального уровня составляет всего 3 процента (или 36 тыс. человек) от общей численности чиновников России. В то время как в регионах она сопоставима с количеством работников, замещающих должности гражданской и муниципальной служб субъектов РФ вместе взятых.
Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских служащих в регионах в 2008 году перевалила за 27 тысяч рублей. Её уровень в 2008 году был в 1,3-2 раза выше, чем у представителей органов федеральной власти в регионах. Среднемесячная зарплата региональных чиновников в 2008 году варьировалась от 15 до 93 тысяч рублей.
"Очевидно, что мы нуждаемся в оптимизации функционирования органов исполнительной власти федерального и регионального уровней", - заключил аудитор Пискунов.
Озабоченность аудитора разделяет Минфин. Финансистов не устраивает диспропорция: в то время как в этом году на федеральном уровне расходы на содержание госаппарата уменьшили на треть, зарплаты региональных чиновников выросли. В Республике Адыгея - на 24 процента, в Новгородской области - на 25, в Мурманской - на 26, в Москве и Брянской области - на 27, в Ингушетии - на 30, в Магаданской области - аж на 38 процентов.
Принято считать, что финансовые перекосы происходят только от жадности и корысти "местных князьков". Аудиторы Счётной палаты предлагают глубже подойти к этой проблеме. И причины финансовых несуразиц искать, прежде всего, в том, что до сих пор регионам уделялось недостаточно внимания. Центр попросту отбояривался от них подачками, забирая себе большую часть доходов, получаемых субъектом Федерации. И только в последнее время государство осознало необходимость выработки стройной региональной экономической политики.
"Так стоит ли говорить об эффективности использования бюджетных средств, когда регионы и муниципалитеты до сих пор окончательно не определились, кто за что отвечает?" - задаётся вопросом руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН Сергей Валентей. Такая неопределённость, как он считает, и служит основной причиной того, что инвестиции не идут в экономику.
"Мы привыкли эффективность использования бюджетных средств определять размерами заработной платы, численностью персонала, исполнением указов вышестоящих органов власти.
А это, по большому счёту, никакого отношения к экономической стратегии не имеет", - сказал Валентей.
Казалось бы, точки инновационного роста должны помочь аудиторам определиться, насколько успешно работает тот или иной регион. Но беда в том, что инновационные производства создаются, как правило, "в рамках пространства, которое само по себе не может быть инновационным". "Айсберги" на пути экономического развития порождает несовершенство законодательства.
Субъектам Федерации так и не дали право направлять бюджетные средства на получение нематериальных активов для внедрения инноваций. Более того, им запретили даже объединять средства государственных и негосударственных предприятий и организаций и участвовать в управлении имуществом инновационной сферы, находящемся в федеральной собственности.
К этим несуразицам можно относиться по-разному. "Но на что рассчитывать регионам, когда наше государство стремится не к децентрализации, а, наоборот, к концентрации инвестиционного и отчасти инновационного процессов?" - недоумевает Валентей.
ДОВЕРЯЙ, НО УПРАВЛЯЙ
Экономист Александр Алисов считает, что многие беды исходят от низкой эффективности государственного управления экономикой.
"Наше представление о том, что в странах с рыночной экономикой государству не до бизнеса, ошибочно, - сказал Алисов. - На Западе предпринимателям доверяют, но и проверяют каждую крупную сделку. Там во главу угла государственного управления ставят уровень жизни населения и прекрасно понимают, что закрытие предприятий грозит массовой безработицей, социальной напряжённостью".
Проще всего, конечно, не вырабатывая никакой стратегии, формально сокращать затраты на государственное управление, и при достигнутых результатах эффективность будет расти. Но это фиктивный рост.
Поэтому эффективность надо, как полагает Алисов, оценивать, прежде всего, с точки зрения соотношения того, как развивается экономика и как живётся людям.
Можно посмотреть на эффективность работы чиновников с позиции расходов на государственное управление, обратиться к ВВП, по формулам вычислить уровень и качество жизни населения, затраты и численность персонала управления. Эти показатели сами по себе говорят о многом.
Но если их при проверках ещё и сравнивать с ростом ВВП или ВРП по регионам, то можно более объективно подойти к оценке работы губернаторов и региональных управленцев.
Как показывают социологические исследования Академии госслужбы, степень отчуждения населения от власти не снижается. Более того, недоверие продолжает нарастать. И только где-то 5 процентов населения положительно оценивает то, что говорит власть. Это наводит на невесёлые раздумья.
Новая федеральная программа на 2009-2013 годы по реформированию системы государственной службы даёт ответ на вопрос, как повысить эффективность управления всей вертикали исполнительной власти - снизу доверху.
Но у проверяющих есть опасение, что её, как и другие национальные программы, в очередной раз заговорят сами чиновники.
Поэтому учёные и настаивают на выработке стратегии повышения эффективности государственного управления. Причём концепцию этой стратегии целесообразно строить не только на том, чтобы разграничить функции и отсечь ненужные звенья управленческой цепи. Она должна работать на взаимодействие и координацию всех уровней государственного управления.
У учёных есть свои предложения по формированию такой стратегии. Во главу угла они ставят проблему общественного согласия, где основным субъектом выступает человек с его проблемами, способностями, творческим потенциалом и, конечно, условиями жизнедеятельности.
ПОД КОЛПАКОМ КОРРУПЦИИ
"Но какие бы стратегии власть не писала, а бороться с бесхозяйственностью, безответственностью будет мешать коррупция, по которой Россия с начала перестройки занимает лидирующие позиции в мире", - полагает Елена Румянцева, профессор кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС при Президенте РФ. Всевозможные злоупотребления исходят от запутанности и неопределённости функций и полномочий государственной власти. Это и есть, собственно, первооснова развития коррупции. По данным Гепрокуратуры РФ, ущерб, наносимый этим злом, эквивалентен доходной части федерального бюджета России.
"С учётом этого правомерно ставить вопрос не столько о повышении эффективности бюджетных расходов, сколько об их целесообразности, а также о недопустимости расходования бюджетных средств на деятельность государственных и муниципальных органов власти, наносящую ущерб экономике и обществу, - говорит профессор Румянцева. - Без решения проблемы коррупции, как признают сами высокопоставленные чиновники, страна будет разложена изнутри".
Чтобы этого не случилось, надо подойти к борьбе с коррупцией более основательно и грамотно как в юридическом, так и в административном плане. Прежде всего, полагает Румянцева, необходимо на законодательном уровне чётко растолковать и соотнести между собой не только два основных понятия - "функции" и "полномочия", но и "правовой статус" того или иного государственного органа, определить его "компетенцию". И тогда, возможно, выявятся и другие близкие понятия, которые в российском законодательстве употребляются некорректно и тем самым создают почву для всевозможных злоупотреблений.
Ещё одна важная проблема - огромное количество государственных полномочий. Их сегодня полторы тысячи (а совсем недавно было 6 тысяч). Можно ли их реализовать чисто физически? Всем ясно, что нет.
Очевидно, что перечень государственных полномочий должен быть взят не с потолка, а составлен на основе накопленного опыта работы государственных и муниципальных органов власти. Без решения этой задачи, понятно, не может быть обеспечена эффективная борьба с коррупцией.
Финансовые контролёры и учёные, занимающиеся проблемами аудита, также озабочены и другим, не менее важным вопросом: как удалить "финансовые пробки". Особенно часто они возникают в наши дни, во время кризиса. Ссылаясь на финансовую нестабильность, проводники банковских счетов с особым азартом крутят деньги, испытывая терпение адресата.
Бороться с ними одними предписаниями и указаниями бессмысленно. Казалось бы, все понимают, что власть реформирует систему исполнительной власти, чтобы создать целостный государственно-правовой институт управления. А значит, на всех уровнях власти придётся заняться реструктуризацией бюджетной сети, избавляться от лишних или неэффективных учреждений и предприятий, шире использовать формат автономных учреждений.
Ни для кого не секрет, что сегодня в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании бюджетных ассигнований. Как в таком случае оценить эффективность затрат? Ведь ориентиров на то, какими должны быть конечные результаты деятельности управленцев-менеджеров, на законодательном уровне пока нет.
СВОИ ЛЮДИ - СОЧТЁМСЯ
А пока их утверждают чиновники, надо ориентироваться на утверждённую Президентом Федеральную программу "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2012 годы)". Исходя из её положений и должны быть сформированы общие принципы служебного поведения, единая система оценки результативности деятельности чиновников, связанной с оказанием государственных услуг, единые стандарты и методы кадровой работы.
При их разработке участники круглого стола предлагали учесть международный опыт. В цивилизованном мире государственные служащие не являются наёмными работниками министерств и ведомств. И уже одно это позволяет избежать многих злоупотреблений на всех уровнях власти.
В Германии, Франции и других странах вопросами трудоустройства чиновников занимается специальные ведомства по вопросам госслужбы.
Делается это для того, чтобы специалист материально не зависел от министра. Ни один министр на Западе не вправе платить премии своим подчинённым как ему вздумается. Размер денежного вознаграждения госслужащего чётко прописывается в бюджете.
Контролировать такой бюджет - одно удовольствие. У нас критерии чиновничьих зарплат представляют большую загадку. И в каждом регионе её решают по-своему.
Поэтому у нас чиновники служат не гражданам, а своим начальникам, которые почему-то оказываются близкими знакомыми мэра и губернатора.
Так надо ли удивляться тому, что двигателем прогресса в регионах зачастую являются не талант и ум управленца, а откат и взятка? Правительство обещает покончить с этим, ускорив разработку механизмов, методов и критериев оценки деятельности бюджетных учреждений. К работе уже подключили и силовые ведомства.
Но одного этого, разумеется, мало. Рано или поздно придётся по-настоящему наводить порядок в региональных финансах. Только вот кто этим займётся, власть, похоже, до сих пор определиться не может.
// Финансовый контроль. № 11. 2009. Библиотека бухгалтерских и налоговых документов. http://naloglib.net/011/neeffektivnye-raskhody?page=0,3
