Неясность функций – повод к коррупции

Представление фрагмента статьи: «Эффективность расходов на реализацию полномочий исполнительной власти»

Елена РУМЯНЦЕВА – доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и отраслевой экономики

Эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на государственное управление, – важ­ный и не такой простой вопрос, как кажется на первый взгляд. Недавно его всесторонне рассмотрели ученые и практики, собравшись за «круглым столом», иниции­рованным Счетной палатой России. Мне, как участнице этого интересного мероприятия, представлялось важ­ным обсудить с коллегами некоторые аспекты рацио­нального использования бюджетных средств. И прежде всего – разобраться с понятиями, которыми мы харак­теризуем совокупность проблемных компонентов.

На первое место я ставлю необходимость раскрытия сути функций и полномочий государственной власти и выявление взаимосвязи проблемы их эффективности с уровнем развития коррупции в стране. По этому пово­ду нет четкости и ясности ни в экономической науке, ни в российском законодательстве. А ведь запутанность и неопределенность функций и полномочий государст­венной власти – это и есть первооснова развития кор­рупции. По данным прокуратуры РФ, ущерб, наноси­мый коррупцией, эквивалентен доходной части феде­рального бюджета России. Правомерно ставить во­прос не столько о повышении эффективности бюджет­ных расходов, сколько об их целесообразности, а также о недопустимости расходования бюджетных средств на деятельность государственных и муниципальных орга­нов власти, наносящую ущерб экономике и обществу . Без решения проблемы коррупции, как неоднократно подчеркивали руководители государства, страна будет разложена изнутри.

Замечу также, что надо соотнести между собой не только понятия «функции» и «полномочия», но и «пра­вовой статус» того или иного государственного органа – компетенцию. Возможно, при проведении более глу­бокого исследования выявятся и другие близкие поня­тия, которые в российском законодательстве употреб­ляются некорректно и тем самым создают почву для злоупотреблений – использование полномочий, вместо служения Отечеству, в личных, корыстных целях.

Еще одно замечание, касающееся раскрытия данной части исследования, – это необходимость смены пара­дигмы (главной идеи) обеспечения эффективности ра­боты органов государственной власти. В странах с раз­витой рыночной экономикой давно сложилась более продуктивная связь между системой государственной власти в стране и обществом. Наряду с органами госу­дарственного финансового контроля, когда государст­венные органы контролируют друг друга, осуществля­ется общественный надзор за деятельностью государст­венных и местных органов власти, в первую очередь, путем привлечения независимых экспертов. Эта прак­тика развивается на основе теории оказания общест­венных, т.е. необходимых обществу, услуг и их финан­сирования из средств налогоплательщиков. У нас же пока работают законы авторитарной системы: мнения представителей народа никому не интересны, незави­симых экспертов уже много лет никто не слушает . И как следствие воспроизводства парадигмы, характер­ной для слаборазвитых стран с авторитарными полити­ческими режимами, – властные структуры все больше отрываются от народа. А теряя обратную связь с реаль­ной жизнью, лишаются и психологической способности принимать адекватные ситуации управленческие ре­шения. И эти фундаментальные причины служат объ­яснением сложившегося положения с неоправданным множеством государственных полномочий, с одной стороны, и резким снижением ответственности госу­дарственной власти за свои действия – с другой. А бе­зответственные решения или безответственная реали­зация полномочий всегда неэффективны.

ИДЕНТИФИКАЦИЯ И ТОЧНАЯ ФОРМУЛИРОВКА ГОСУДАРСТ­ВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Несколько лет назад группой исследователей был со­ставлен список из 6 тысяч государственных полномочий, который затем был сокращен до 1,5. Любую идею можно довести до абсурда. Сколько может объять человеческий мозг? Можно ли реализовать 1,5 тысячи государствен­ных полномочий? Всем ясно, что нет . А зачем тогда вы­являть такое множество? (Это не значит, что не надо вы­являть вовсе.) Очевидно, что перечень государственных полномочий должен быть составлен на основе примене­ния методов, учитывающих накопленный опыт работы государственных и муниципальных органов власти.

Без решения этой проблемы не может быть обеспече­на эффективность затрат на реализацию никому-непонятно-каких полномочий.

Для иллюстрации приведу примеры из московской практики наделения внутригородских муниципальных образований полномочиями. Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного са­моуправления в городе Москве» конкретизированы полномочия, которые предоставлены внутригородским муниципальным образованиям. В ст . 8.1. к полномочи­ям местных органов власти отнесены: принятие ими ус­тавов и муниципальных актов; установление официаль­ных символов; создание муниципальных предприятий и учреждений; формирование и размещение муниципаль­ного заказа; все, что связано с муниципальными выбора­ми; выпуск печатного издания и иное*. Итого 7 пунктов. В статье 9 данного закона говорится, что внутригород­ские муниципальные образования могут наделяться от­дельными государственными полномочиями. Их на се­годняшний день три – опека, комиссии по делам несо­вершеннолетних и организация досуговой и спортив­ной работы с населением по месту жительства. До при­нятия Закона г. Москвы № 56 приложением 5 к Поста­новлению правительства Москвы от 24 сентября 2002 г. № 792-ПП был определен перечень из 23 основных пол­номочий, которые закрепляются за органами местного самоуправления города Москвы [4]. В указанном доку­менте формулировка переданных государственных пол­номочий носит неоднородный и неконкретный харак­тер, нечетко определяет сферу деятельности внутриго­родского муниципального образования.

Приложением 1 к Постановлению правительства Москвы от 22 августа 2006 г . № 631-ПП (в ред. Поста­новления правительства Москвы от 30.09.2008 № 892- ПП), т.е. спустя 4 года после определения указанных вы­

ше полномочий, был принят Перечень расходных обяза­тельств внутригородских муниципальных образований в Москве, вытекающих из полномочий по вопросам ме­стного значения, установленных законодательством го­рода. Он совершенно по-другому систематизирует пол­номочия, закрепленные за внутригородскими муници­пальными образованиями: выделяются 10 полномочий в области решения государственных вопросов, 4 – в об­ласти национальной безопасности и правоохранитель­ной деятельности; 3 – в области охраны окружающей среды; 2 – в сфере образования и 5 – в области культу­ры и средств массовой информации.

И это далеко не полный список документов, приня­тых только в Москве, в области полномочий деятельно­сти местных органов власти. По всем остальным регио­нам – не менее запутанная картина, свидетельствующая о крайне низкой проработке данной проблемы, несмот­ря на десятки миллионов рублей, освоенных при состав­лении подобных документов.

Параллельно с местными органами власти на средст­ва налогоплательщиков в Москве функционируют рай­онные управы, которые осуществляют весьма разнооб­разные полномочия исполнительно-распорядительно­го, координационного и контрольного характера на тер­ритории района в следующих сферах: экономика, фи­нансы, управление имуществом, строительство, земле­пользование, охрана окружающей среды, жилищная по­литика и жилищно-коммунальное хозяйство, потреби­тельский рынок и услуги, транспорт , связь и безопас­ность движения, социальная защита населения, моло­дежная, семейная политика, труд и занятость, образова­ние, здравоохранение, культура и спорт.

Сравнительный анализ задач и полномочий район­ных управ с предметами ведения поселений, городских округов и муниципальных районов территориальных субъектов РФ показывает, что они имеют муниципаль­ный характер и включаются в круг вопросов местного значения.

ЧТО СТОИТ ПЕРЕЛИЦОВКА ВИТРИН СУБЪЕКТОВ ПОЛНОМОЧИЙ

Конкретная структура органов государственной и му­ниципальной власти нуждается в научном обосновании ее целесообразности, функций, организационного по­строения и численности. Реорганизация федеральных органов государственной власти происходит в России стихийно, а не на основе каких-либо серьезных обосно­ваний, близких к объективной истине. Воспользуемся данными Общероссийского классификатора органов государственной власти и управления, в соответствии с которым только за 1994-2006 гг., например, было произ­ведено 41 изменение в структуре федеральных органов. Проследим за реорганизацией хотя бы одного – Феде­рального агентства по строительству и жилищно-ком­мунальному хозяйству в составе Министерства регионалы-юго развития России. В 1993 г. объектом государ­ственного управления выступал только строительный комплекс, а госорган имел статус министерства; затем (через несколько месяцев) – в положении комитета – направлением деятельности стало проведение жилищ­ной и строительной политики.

Через пять лет верну­лись к прежнему статусу, но уже смешав в наименова­нии объекты управления и направления политики, на­звав министерством по земельной политике, строитель­ству и ЖКХ. Всего через месяц организовали комитет по строительной, архитектурной и жилищной полити­ке, через год переназвали, сделав его комитетом по строительству и ЖКК. Еще через пять лет перевели в статус федерального агентства в структуре Минпроэнерго, а сейчас – в Минрегионе.

 // сборник статей  как представление публикации, Политика и право, № 5. Центр жилищно-коммунального хозяйства в политике. http://artglina.ru/?p=1393