Введение
Современное состояние электронного правительства в России наиболее точно дал Президент РФ Д. Медведев на заседании Совета по развитию информационного общества в России, состоявшемся 12 февраля 2009 г.: "У нас никакого электронного правительства нет, всё это - химера" [].
Исследования подтверждают, что информационные технологии в российском обществе пока распространены достаточно слабо. По данным "Левада-центра" (январь 2009 г.), компьютера нет у 67% россиян, никогда им не пользуются 59%, интернетом не пользуются 67%, электронной почтой 74% []. Это при том, что за последние годы информационные технологии и информационные услуги стали достаточно существенной статьёй российского несырьевого экспорта, достигнув уровня приблизительно в 1 млрд. долларов. Однако по ключевым показателям Россия ещё далека от большинства развитых государств: по индексу готовности к электронному правительству Россия занимает 60 место в мире [], причем по сравнению с предыдущим показателем индекса, подсчитанным в 2005 г., она опустилась на 10 позиций.
Попробуем разобраться, почему так происходит.
История вопроса
Термин "электронное правительство" появился в российском лексиконе на рубеже веков. С появлением Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия на 2002-2010 гг." "электронное правительство" упорно связывают с этой программой, хотя сам термин в ней не используется, но из 9 разделов программы 3 непосредственно к нему относятся. "Основной целью программы является повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), создание технологических предпосылок для развития гражданского общества за счет обеспечения прав на свободный доступ к информации, расширение подготовки специалистов по информационным технологиям и квалифицированных пользователей". В ФЦП планировалось, что общий объем финансирования по ней на 2002-2010 гг. составит 77,2 млрд. руб, из них средства федерального бюджета - 39,3 млрд. руб., средства бюджетов субъектов РФ - 22,6 млрд. руб., остальное - внебюджетные источники.
Однако в связи с явной пробуксовкой реализации ФЦП 15 августа 2006 г. была принята новая редакция программы. Программа скорректирована с учетом новых задач в области повышения эффективности функционирования системы государственного управления в России и направлена на создание "электронного правительства". Одними из основных задач Программы являлись обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ. Запланированный объем финансирования Программы из федерального бюджета в период с 2007 по 2010 гг. составляет более 13 млрд. рублей. Отметим, что с 2002 года до 2006 г. объем финансирования мероприятий ФЦП "Электронная Россия" не превышал 25% от предусмотренного объема .
Единственный на сегодняшний день нормативно-правовой документ в России, непосредственно касающийся электронного правительства в России, был принят Правительством РФ 6 мая 2008 г., распоряжение N 632-р. Им стала "Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года".
Под электронным правительством в Концепции понимается "новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов".
"Эффект реализации Концепции предполагает уменьшение административной нагрузки на организации и граждан, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества обращений граждан в органы государственной власти для оказания услуг и сокращение времени ожидания за счет повышения оперативности взаимодействия органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий, исходя из принципов "одного окна", что, по экспертным оценкам, позволит в масштабах страны получить ежегодную экономию до 10 млрд. рублей".
В феврале 2008 г. был принят еще один важный документ - "Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации". Среди ее контрольных показателей такие, например, как доведение к 2015 г. доли государственных услуг, доступных населению с использованием ИКТ до 100%; доведение доли электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота до 70% и ряд других.
Электронное правительство как технология государственного управления информационного общества
Известно, что электронное правительство включает 3 вектора взаимодействия: государство-граждане (G2C), государство-бизнес (G2B), государство- государство (G2G).
Вектор G2C связан, прежде всего, оказанием электронных государственных услуг населению. По состоянию на 2008 год более 75% интернет-ресурсов федеральных органов исполнительной власти не продвинулись в этом направлении дальше первого, минимального этапа - этапа информирования. Другие ведомства и вовсе находятся в данном вопросе в состоянии, близком к нулевой отметке, поэтому можно констатировать, что госуслуги в электронной форме в настоящее время практически не предоставляются. Причины этого видятся в несовершенстве законодательной базы и неосуществлении широкого спектра работ силами самих органов государственной власти [].
Вектор (G2B) связан с созданием единых площадок для поставщиков и заказчиков продуктов и услуг в России. С этой целью создан и функционирует "Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов" - http://www.zakupki.gov.ru/. Стремительно развивается электронная коммерция как розничная, так и в сегменте "бизнес - бизнесу", рынок услуг в сфере интернет-банкинга и системы электронных платежей.
Вектор G2G связан, прежде всего, с реализацией государственного межведомственного электронного документооборота. Состояние этого вектора наиболее точно можно охарактеризовать словами самого президента Д. Медведева: "Сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети интернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и только. У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге, а компьютеры в основном используются как пишущие машинки, только более удобные. Уже 5 лет мы все занимаемся электронным документооборотом. За редким исключением, нет вообще возможности отправить с личного компьютера никакого заявления или проследить за прохождением своей бумаги в том или ином ведомстве, получить электронную справку по системе электронного единого окна. Мы должны были создать единый портал государственных и муниципальных услуг, он должен был заработать с 1 января наступившего года. Этого тоже не произошло" [].
По оценкам экспертов, переход в электронный вид ежегодно может экономить правительству до 10 млрд. рублей, а чиновникам - до 50 % времени работы с населением [].
Напомним, что основная идея введения электронного правительства связывается с вопросами повышения эффективности деятельности исполнительной власти и государства в целом на основе применения информационно-коммуникационных технологий. Электронное правительство, бесспорно, является технологией государственного управления информационного общества. В России в настоящий момент существуют серьезные проблемы с развитием информационного общества, выражающиеся, во-первых, в противоречии между прозрачностью государственного управления как одной из задач электронного правительства и необходимостью получения прибыли от подрядов в ходе реализации этой задачи. Во-вторых, существует противоречие между необходимостью войти в глобальное информационное общество и желанием контролировать информацию. Информационные технологии понимаются как стратегический ресурс, важный для безопасности страны (а также капитализации конкретного чиновника, владеющего информацией). В результате перманентно возникают идеи контроля над интернетом, идут суды над блоггерами, принимаются законы, ущемляющие свободу слова, государственные органы засекречивают максимум возможной информации. Можно констатировать и низкий уровень технологической грамотности чиновников. В этой ситуации государство отстает от общества в деле освоения информационных технологий. По мнению Президента РФ Д. Медведева, высказанному на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 31 августа 2009 г., "внедрение современных информационных технологий, доступность качественных государственных услуг в этой сфере, расширение возможностей широкополосного доступа - это главные показатели развития информационного общества сегодня в стране, ну, а в конечном счёте это вопросы того, насколько страна в целом современная, конкурентоспособная и комфортабельная для жизни граждан".
Причины неудач российского проекта электронного правительства
Основные причины видятся в следующем.
1. Информационные технологии, позволяющие фиксировать и контролировать действия чиновников и дистанцирующие их от потребителей государственных услуг, самим чиновникам в России очевидно невыгодны. Заказчик-монополист упорно сопротивляется внедрению новинок, которые заставят его работать иначе. Информатизация российского государства, его отношений с гражданами, бизнесом, повышение эффективности государственного управления задача более политическая, чем инженерно-технологическая.
Эксперты констатируют увеличивающийся за последнее время разрыв между тем значением, которое придает высшее руководство страны задачам формирования в Российской Федерации электронного правительства, и достигнутыми практическими результатами.
2. Недостаточно развитая нормативно-правовая база. Например, нет закона, регулирующего электронный документооборот; электронное взаимодействие граждан с органами власти немыслимо без обмена персональными данными, передачу которых ограничивают законы. Из-за юридических коллизий реализация векторов электронного правительства продвигается очень медленно.
9 февраля 2009 года президентом России Д. Медведевым был подписан закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Проект закона, внесенный в Государственную Думу еще в январе 2007 года был неожиданно быстро принят во втором и третьем чтении в декабре 2008 - январе 2009 года, и теперь в отношении доступа и защиты информации законодательство России вполне соответствует мировому уровню. При внесении соответствующего законопроекта в Государственную Думу в 2007 году, комитет ГД по информационной политике написал в финансово-экономическом обосновании законопроекта, что принятие этого закона "не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета". Вместе с тем, международный опыт показывает, что прозрачность и открытость государственной машины требует немалых трудозатрат и обходится недешево, так, например, в Великобритании средняя стоимость исполнения запроса в орган государственной власти составляет порядка 270 фунтов [].
Наличие такого закона, с одной стороны, закладывает нормативно-правовую основу функционирования электронного правительства и скорость его принятия свидетельствует о том, что, возможно власть наконец-то обратила внимание на ситуацию с нормативно-правовым обеспечением электронного правительства в России. С другой стороны, именно этот закон, особенно в сочетании с законодательством о защите персональных данных, способен доставить крупные неприятности государственным и муниципальным органам и потребовать дополнительного финансирования, что в условиях кризиса может привести к его частичному исполнению или неисполнению.
3. Неэффективность реализации ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.)", которая, по сути, является проектом, реализующим электронное правительство России. По состоянию на конец декабря 2007 г. было выполнено лишь 13% целевых мероприятий этой программы. По словам тогдашнего главы Минсвязи Л. Реймана "основной причиной задержки в освоении бюджетных средств стали бюрократические проволочки, допущенные МЭРТом и Минфином" []. В настоящее время на федеральном уровне и в большинстве субъектов РФ из-за недостаточной бюджетной обеспеченности, тем более в нынешний период экономических затруднений и кризиса, нет реальных возможностей решить задачу создания электронного правительства региона. До настоящего времени не разработана и не утверждена единая архитектура электронного правительства, которая должна официально зафиксировать структуру электронного правительства Российской Федерации и набор используемых руководств, политик, стандартов и технических решений.
Судя по озвученным на заседании Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества (состоялся 12 февраля 2009) решениям, проблема внедрения средств автоматизации в новой редакции ФЦП "Электронная Россия" будет в очередной раз решаться новой рассадкой по местам тех же чиновников (новые рабочие группы со старым функционалом), а также очередной попыткой оптимизации оборота имеющихся в управлении документов [].
4. Цифровой разрыв (различие в доступе к ИКТ) между субъектами Федерации по мнению губернатора Тверской области Д. Зеленина, достигает 100 раз и больше []. Неравномерность развития ИКТ в регионах существенно затрудняет внедрение технологий электронного правительства. Стратегией развития информационного общества в России поставлена амбициозная цель: к 2015 году сократить в два раза цифровой разрыв между субъектами Федерации.
5. Недопонимание возможностей и значимости электронного правительства для повышения эффективности государственного управления, низкий уровень компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих, низкая компетентность большинства чиновников в рассматриваемом вопросе.
Заключение
1. Главным секретом успеха реализации электронного правительства при наличии политической воли лидеров государства является обеспечение соответствующего финансирования, развитие нормативно-правовой базы, осуществление процедур контроля за ходом реализации, включая общественный, поддержка общественных инициатив и участия крупного бизнеса. Стоит подчеркнуть, что обеспечить поддержку общественности можно только предоставляя людям конкретные услуги. Важно продвижение самой идеи электронного правительства, снятия существующего недопонимания, как в обществе, так и среди чиновников, активнее привлекать экспертное сообщество для формулировки приоритетных задач построения электронного правительства.
Нужно иметь соответствующее информационное обеспечение и обращать особое внимание на развитие электронной администрации. Эта задача не может быть решена без одновременного проведения административной реформы. Внедрение технологий электронного правительства потребует преобразования самих государственных структур, поскольку существующие в них технологии власти и управления не смогут реализовать новые функции. Оно потребует формирования нового мышления и стиля работы во всей государственной машине сверху донизу.
2. Важно разработать механизм поддержки регионов, предусматривающий прямую государственную поддержку дотационных регионов для создания электронного правительства. Практической поддержкой регионов также будет являться и разработка типовых программ технических решений, именно типовых, в сфере региональной информатики. Необходимо добиться регулярной работы информационного канала взаимодействия между различными уровнями власти, включая муниципалитеты.
Также необходимо снятие необоснованных ограничений, связанных с обеспечением режима секретности, препятствующих эффективному электронному межведомственному взаимодействию.
3. В технико-технологическом плане необходимо расширить инфраструктуру электронного правительства за счет развития, удешевления и более широкого внедрения мобильной связи, которая уже стала доступна для большинства населения. Мобильная связь открывает доступ к данным компьютерной инфраструктуры с использованием различных быстро развивающихся технологий обмена данными (GPRS, WiFi в перспективе WiMax и др.). Последняя характерная тенденция - массовое тиражирование нетбуков - полнофункциональных компьютеров со сверхнизкой ценой и развитыми коммуникационными возможностями [].
4. Необходимо в ближайшее время создать базовые компоненты электронного правительства: государственный портал, как единое окно доступа ко всей информации и услугам электронного правительства, государственные системообразующие базы данных с совместимыми форматами данных, единую систему межведомственного электронного документооборота, а также национальный удостоверяющий центр, который будет отвечать за выдачу организациям и гражданам электронных цифровых подписей. Необходимо также обеспечить легальность электронных услуг, а это потребует законодательного обеспечения, создания реестров населения и юридических лиц, а также реестра недвижимости []. Поручение разработать проекты актов Правительства РФ о порядке формирования и ведения реестра государственных функций и услуг, а также проекты закона об электронном документообороте, актов о перечне массовых общественно значимых государственных услуг, предлагаемых для оказания с использованием информационных и телекоммуникационных технологий к 2010 году, давалось Правительственной комиссией по проведению административной реформы, но их нет до сих пор. Специалисты утверждают, что нынешнее промедление уже поставило под угрозу сам факт формирования единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры электронного правительства [].
Литература
1.Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.
2. Сеть для государства // "Ведомости" 13.02.2009, N 26 (2296).
3. United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance - United Nations New-York, 2008. - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf
4. Хохлова Н., Шалманов С. Граждане смогут сами выбирать, как им общаться с чиновниками / Cnews. Издание о высоких технологиях. Электронный ресурс - Режим доступа: http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2008/articles/gos_uslug_internet.shtml
5. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.
6. Соколова М. Развитию электронного правительства в стране мешают российские законы. / Информационный портал медиасообщества Северо-Западного региона. - Электронный ресурс. Режим доступа - http://www.lenizdat.ru (20.02.2009). ?6. Храмцовская Н. Свобода доступа к госинформации: чем чреват закон? // Cnews - Электронный ресурс. Режим доступа. - http://www.cnews.ru/reviews/index.shtml?2009/02/20/338565_2 (20.02.09.).
7"Коммерсантъ" N 226(3802) от 07.12.2007.
8. Рейнгольд Л. Электронная Россия: пути развития / R&D.CNews. - Электронный ресурс. Режим доступа -
http://rnd.cnews.ru/reviews/index_science.shtml?2009/03/02/339266_4 (02.03.09.).
9. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.
10.Рейнгольд Л. Электронная Россия: пути развития / R&D.CNews. - Электронный ресурс. Режим доступа -
http://rnd.cnews.ru/reviews/index_science.shtml?2009/03/02/339266_4 (02.03.09.).
11. Мусорина В. Вся власть совету // Время новостей 21.01.2009,N 8 (2132).
Viperson
